電影法視域下韓國電影業崛起的路徑與范式研究

2020年2月11日，2020年奧斯卡落下帷幕。韓國電影《寄生蟲》（奉俊昊，2019）繼2019年夏天獲得金棕櫚大獎后再次創造奇跡，一舉拿下奧斯卡最佳影片、最佳導演、最佳原創劇本和最佳國際電影四項大獎，不僅成為本屆奧斯卡的最大贏家，更是有史以來第一部非英語國家的奧斯卡最佳影片。毫無疑問，這是屬于韓國電影的高光時刻。[1]除了在國際上斬獲大獎、大放異彩外，韓國電影產業近年來也取得了很好發展。根據KOFIC（Korean Film Council，韓國電影振興委員會）發布的統計報告顯示，2019年韓國市場共收入票房19139億韓元，較前一年增長5.5%;觀眾人數為2.2億，較前一年增長4.8%，均為歷史最高值。本土片占比51.0%，雖與上一年度相比有所下滑，但依然連續第9年保持了半壁江山。①

韓國電影自1919年誕生，已經歷了102年的發展歷程。有學者將其100余年歷史分為了四個階段：第一個階段為韓國電影誕生期（包括早期發展），時間為1919年-1945年;第二個階段為解放后韓國電影的興起，時間為1945年-1960年;第三個階段為韓國電影的崛起，1960年-1998年;第四階段是韓國電影全面走向世界市場，時間為1998年至今。[2]韓國電影在短短20余年時間，實現了從本土走向世界，有觀點認為歸根結底在于，其解決了人和錢的問題，解決了電影制作的環境問題，解決了向外輸出的渠道問題。當然，這些問題的解決是多種因素促成的。本文主要從法治的角度，探索韓國電影法律體系在韓國電影崛起過程中，是通過怎樣的體系構建，提供了較好的電影制作環境。

一、立法機關：上下銜接、互為補充的法律框架

電影法的范疇較為廣泛，不同法系包含不同的內容。在韓國，電影相關法律存在于法規、政策和法院判例中，是一個較為龐大的系統。在這里，本部分主要列舉韓國不同時期政府制定的與電影相關的系列規范。按照法律規范頒布時間，與韓國電影相關的主要法律如下：

韓國第一部規范電影發展的法律《電影法》制定于1962年。由于制定時間早、立法背景和目的等原因，在經歷幾十年時間后，雖然歷屆政府不斷對其修訂，但它的作用越來越有限，直到《電影振興基本法》的誕生，規范和促進韓國電影的基本法律逐漸演變為《電影振興基本法》。

《電影振興基本法》制定于1995年。該法最為出名的是納入了韓國電影義務納本制度，即為了收集和保存韓國電影，把韓國電影拷貝義務提供給韓國映像資料院（Korean Film Archive）的制度。同時，該法在第4條規定了，“國家應當保障和尊重創作影像物的自由和自律性”。

2009年，《文化產業振興基本法》誕生后，一改《電影振興基本法》宣示性條款的面貌，對文化產業發展中的基本原則、政府職責和基本制度作了詳細規定。其中，第四章專門規定了韓國文化產業振興委員會，第五章規定了文化產業振興基金。

2010年的《內容產業振興法》也是涉及電影發展的基本法律之一。早在2002年《網絡數字內容產業發展法》已經頒布，后因該法調整對象的擴大，于2010年修訂為《內容產業振興法》。該法律的調整范圍擴大到整個狹義的文化產業即內容產業，并改名為現今的《內容產業振興法》。

此外，韓國還頒布了《著作權法》《唱片錄像帶暨游戲制品法》《知識產權基本法》，并配套有《知識產權強國實現戰略》《知識產權的戰略與愿景》等配套性法律文件。

至此，韓國電影產業上下銜接、互為補充的法律框架基本形成[3]：根本法（《憲法》）——基本法（《文化產業振興基本法》《內容產業振興法》《著作權法》）——特別法（《電影振興基本法》）。根據上述法律，韓國政府制定了大量電影支持政策，以實現振興韓國電影的目的，這也是本文即將展開的第二部分內容。

二、行政機關：制定大量電影支持政策

1962年《電影法》制定以后，為保護和發展韓國電影，歷屆韓國政府通過調整政府主管部門及其職能范圍，以及制定相關電影政策等方式做了很多努力。然而，《電影法》帶有濃厚的軍人政治及專制色彩，因而20世紀六七十年代的電影政策是官僚命令體制的產物，不符合韓國電影的現實。政府的過度干預和意識形態的控制與電影產業發展背道而馳。20世紀80年代是市場開放和市場競爭時代，當時的政府提出了多種韓國電影發展方案。[4]在“新自由主義”思潮影響下，良好的自由競爭氛圍已然形成。[5]韓國電影在金大中總統上臺后逐漸走向興盛，并在21世紀初迎來了韓國電影的崛起。

總結起來，韓國政府通過制定和實施電影政策，引導和促進了韓國電影發展。有學者將對韓國電影產生最重要影響的政策或制度進行了如下分類：（1）從20世紀60年代初至1986年主導韓國電影政策的“進口配額”制度;（2）“銀幕配額”制度，該制度自1987年以來一直是韓國電影政策中最明顯的元素，但在2006年7月后已開始失去主導地位;（3）補貼政策，出現在20世紀90年代末，當時韓國政府認識到電影業作為經濟驅動力的重要性，并開始為電影提供補貼資金。[6]

（一）進口配額制度

進口配額是韓國政府在1958年采取的第一個重要的保護主義措施。它的雛形是一個獎勵計劃：只有成功制作或出口韓國電影的公司才能獲得進口外國電影的許可證。即，要求制作和出口一定數量的國內電影，以換取進口外國電影的許可證。需要說明的是，當時外國電影往往被認為比國內電影更有利可圖。[7]出口就需要高質量的韓國電影，而出口這些優秀的韓國電影所獲得的外幣可以再投資來生產新的國內電影。事實上，韓國的這個“獎勵”制度在20世紀50年代末發揮了作用。但是如何定義“質量”，特別是“高質量”并沒有公認的標準。1966年，“基于質量的”獎勵制度被嚴格的“基于量化”規則所取代，即進口一部電影將放映三部韓國電影。

在這種情況下，韓國電影公司必須盡快制作電影以獲取更多的進口配額。與預期的良性循環的初衷相去甚遠的是，以數量為基礎的獎勵制度促使韓國電影制作人制作低質量的電影并放映和出口這些電影（俗稱“快速配額”），以便獲得進口更多外國電影的權利。因此，進口配額制度在實施的后期反而使整個行業陷入了一種消極的境地。比如，從1980年到1986年，韓國每年只出口17部電影，而20世紀70年代每年平均達到了80部。[8]進口配額制度也給韓國電影業帶來了意想不到的負面影響。

后來，進口配額制度至少被修改了4次。根據簽署的第一部韓-美電影協議的要求，韓國進口配額制度于1986年被廢除。而進口配額的取消卻改變了韓國電影觀眾對外國電影的看法。在進口配額制度期間，韓國公司精心挑選外國影片，以滿足當地人的口味。由于這些入選的影片都是在韓國上映的，國內觀眾認為所有的外國影片都是高質量的。相比之下，在取消進口配額后，外國公司開始在沒有任何精心挑選過程的情況下發行各種電影，因為它們相信所有電影都能在韓國成功。結果是，韓國觀眾意識到，并非所有的外國電影質量都很好。這在某種程度上優化了韓國電影觀眾根基。

（二）銀幕配額制度

銀幕配額制度規定了在影院放映國內電影的強制性天數，目的是保證國內電影的市場準入。這經常被認為是韓國電影行業獲得成功的關鍵因素。1966年，韓國電影法第二修正案引入了銀幕配額制度。從1986年到2006年，該法案強制要求需有146天的時間來放映韓國電影。在2006年韓美自由貿易協定（FTA）談判后，這一數字被減少到73天。因此，2006年的銀幕配額削減在韓國國內引發了一場，關于削減銀幕配額天數是否會危及電影行業未來發展的巨大爭論。有學者認為，自1987年以來，韓國在全球化的背景下，通過“開放的門”，經歷了非常重要的文化產業發展歷程。這一新的環境意味著，為確保生存，韓國電影公司不得不與外國公司競爭，而這些公司則竭盡全力不斷創造了有效的方式促進文化產業競爭，電影工業尤甚。[9]

當然，也有觀點認為，銀幕配額制度并不能保護國產電影，因為僅僅預留一定數量的放映日并不能保證它們在這一特定時期能吸引更多的觀眾。關于韓國國產電影的市場份額，從20世紀80年代中期到90年代中期大約是20%，市場份額在20世紀90年代后期有所增加。進入21世紀10年代后，韓國電影在國內的市場份額（55-60%）遠遠高于銀幕配額制度（73天比146天）所預期的份額。

（三）電影產業補貼

政府補貼是對經濟部門或產業實體提供的一種財政援助或支助，以促進正在經歷經濟和社會困難或因任何原因需要資金的部門或實體。從1963年開始，韓國政府實施補貼計劃，但直到20世紀90年代末，韓國的電影政策幾乎完全依賴進口和銀幕配額制度。直到最近，韓國政府才認真實施補貼計劃。作為回應，韓國政府決定增加對電影業的補貼數額，于2007年4月采用了法國的座位稅，并將其管理委托給一個類似于CNC（Centre national de la cinernatographie，法國國家電影中心）的機構KOFIC（Korean Film Commission，韓國電影委員會）。這項計劃最初預計只會持續四年，而實際情況是這些補貼在2014年得到延長。從近年來的數據可以看出，韓國政府對韓國電影的補貼情況總的呈現出增長態勢。關于韓國的補貼制度，有以下幾個方面的說明。

首先，歷屆韓國政府在文化問題上表現出兩種根本不同的態度：1993年之前是嚴格的監管機構，之后是支持發展的服務機構。這個轉折點發生在1993年，當時電影業從“服務業”重新分類為“制造業”部門。這一變化為電影行業提供了兩種新的支持：（1）日益富裕的公共預算打開了補貼的潛力，（2）承認娛樂業的經濟價值作為“商業產品”，允許電影制作人首次利用銀行貸款，并作為制造商享受免稅。其次，有兩種不同的分配或發放補貼的方式：直接的和間接的。例如，韓國政府基本上補貼基礎設施或發行渠道。韓國政府還制定了大量電影政策，例如減免稅收、政府撥款、利用電影基金引入社會基金等，強勢助力韓國電影的快速成長。此外，韓國政府制定的支持競爭的條款和以市場為導向的政策，對韓國電影業的成功也做了積極貢獻。[10]

也有觀點認為，韓國大部分的電影政策都沒有取得成效，而是商業戰略成為推動電影業發展的關鍵因素。首先，正如前面提到的，補貼大幅增加是在20世紀90年代后期之后，這并不能解釋20世紀90年代后期之前韓國電影業的巨大增長。其次，2011年，韓國電影業獲得的最高補貼估計約為1.06億美元，約為法國電影業同年獲得的補貼的十分之一。此外，直到2000年末，補貼水平一直很低。最后，一些人認為，韓國政府為電影行業提供的各種各樣的免稅方案，是韓國電影支持政策的重要組成部分。

但免稅政策的實施受到了許多條件的限制。第一，只有電影中小型企業才符合資格。第二，這些中小企業必須滿足嚴格的規模條件：平均1000名雇員，股本低于900萬美元（2011年數據），銷售總額低于900萬美元（2011年數據），和/或資產低于4500萬美元（2011年數據）。第三，符合條件的中小企業必須遵守一個關鍵的“獨立”條件：所發行的證券的30%以上不應由最大股東持有。第四，這些中小企業不應該設在首爾城市群，這對文化內容生產商來說是一個嚴重的制約，因為他們往往需要一個大的市場在附近。最后一個重要限制是，一家公司即便有資格成為中小企業，它也只有4年的時間被當作中小企業對待。在這段時間之后，有一個重新評估的程序。

事實上，根據韓國商務及經濟發展部的報告，只有15.9%的中小企業受惠于這項計劃。總括而言，現行的稅務扣除制度并沒有大幅改變以往計算的補貼率。而實際上，許多韓國組織和學者都主張增加電影業的免稅制度。

三、司法機構和社會力量：與時俱進、推動發展的重要力量

韓國電影能夠實現質的飛躍，也離不開司法體系對電影性質的確定和背書。簡單地說，這是實施《電影振興基本法》《文化產業振興基本法》的結果，是歷屆韓國政府依法行政的結果，也離不開司法機構的裁判定性。1996年10月4日，韓國憲法法院做了一個歷史性判決。即對電影《啊！夢之國》（柳寅澤、洪基善，1988）的憲法訴求作出了判決，認為電影作為思想和觀點的表現手段，其創作應當依據憲法中的表達自由而得到保障。隨后，韓國政府依據憲法法院判決，逐漸將審查機構由政府的“演出振興委員會”調整為民間的“影像制品分級委員會”。

韓國電影能夠長足發展還由于電影院、財閥或韓國大集團逐漸成為電影業的重要參與者。關于韓國電影的入場人數，第一個轉折點發生在1998年至2000年期間，韓國電影的入場人數總體上出人意料地增加，取得了一系列出人意料的成功，比如《生死諜變》（姜帝圭，1999）《共同警備區》（樸贊郁，2000）等。這些電影被稱為“韓國大片”，因為它們的制作投入了大量資金。隨著好萊塢電影制片廠被允許在韓國直接發行他們的電影，電影院成了這個行業的一個新的力量參與者。由于韓國制片公司沒有任何強制性的進出口關系，電影院是這些公司唯一能夠管理的來源，以便盡量減少好萊塢電影公司在國內市場直接發行電影的影響。希望投資獲得高回報的財閥們更積極地通過收購個體影院和形成“影院特許經營權”來擴大影響力，國內電影產業舊結構的“解體”過程引發了韓國新參與者的進入。在20世紀90年代早期，以三星和SKC為首的一些財團通過對好萊塢電影項目的聯合投資進入電影行業。然而，由于大多數努力都失敗了，財閥們將他們的投資轉向了韓國電影制作。基于他們在好萊塢電影公司的經驗，財閥們學會了如何發展一個現代和縱向一體化的制作系統，包括融資，制作，發行和展覽電影。為了迎合國內消費者的口味，利潤豐厚、有吸引力的韓國大片出現了短缺。盡管2006年以后制作的韓國電影數量沒有受到重大影響，但在2000年至2003年投資大幅度增加之后，從2003年開始投資明顯停滯。當商業環境發生根本性變化時，比如銀幕配額和新的自由貿易協定，韓國電影業的投資者傾向于減少投資，以避免任何可能的風險。

總之，除公權力機構的支持和保障外，長期以來支持競爭改革的商業環境，民間資本等社會力量進入電影領域，無疑為電影產業的發展帶來了源源不斷的活水。20世紀80年代末到90年代初大財團進入電影市場，他們的到來不僅帶來了電影投資，提供了具有競爭力的電影作品，成功地挑戰了好萊塢大片，更迅速推動了電影整條產業鏈的構建，從投資和開發項目、制作及發行電影到興建影院，實現了電影產業各個環節的助力與完善。除財團之外，風險資本也進入電影市場，代表公司有日信投資、未來風險資本。同時，綜合電影投資發行公司也形成，由最初只參與單一兩個產業環節的公司開始全面地進入電影市場，發展成為綜合性的電影集團。例如，電影《寄生蟲》出品和發行方CJ娛樂集團，就在20世紀90年代進入娛樂產業，經過了20多年的發展，終于將韓國電影推出亞洲走向了世界，為韓國電影發展做出了不可磨滅的貢獻。

結語

當人們在討論韓國電影為何能短短20年沖出亞洲問鼎奧斯卡時，或許答案有很多。事實上，韓國電影的興盛乃至崛起背后助力眾多，但所有的一切都離不開韓國政府對電影產業的定位，以及在此基礎上構建起來的電影法律保障體系和其對韓國電影產業發展的積極推動作用，從而給予了韓國電影成長相對自由和殷實的空間和環境。雖然韓國電影法治有其特殊性，但認真分析這些特點，我們可以發現，韓國基本形成了相對完整與互相支持的電影產業法治系統，即立法機關制定了促進電影發展的電影相關系列法案，行政機關出臺大量扶持政策，司法機關推動電影法治建設，社會力量作用顯著，這對我國電影產業法治系統的研究和構建提供了某種可借鑒的范式和路徑。

參考文獻：

[1][2]小金人.韓國電影振興史料[EB/OL].（2020-02-20）.微信公眾號《一起拍電影》.

[3]鄧婷婷，曾安東.韓國文化產業的立法體系及其啟示[ J ].邵陽學院學報：社會科學版，2017（16）：42-52.

[4]姜乃瑛.市場開放后，韓國電影政策變遷[ J ].電影新作，2006（06）：43-46.

[5]陸佳佳.審查暴力到法治想象：從韓國電影立法影響產業發展談起[C].首屆長三角影視傳媒研究生學術論壇論文集，2015.

[6][8]Jimmyn Parc.Evaluating the Effects of Protectionism on the Film Industry： A Case Study Analysis of Korea[M].Handbook of State Aid for Film，Springer International Publishing AG，part of Springer Nature 2018：349-366.

[7][9][10]Patrick Messerlin and Jimmyn Parc.The Real Impact of Subsidies on the Film Industry（1970s–Present）： Lessons from France and Korea[ J ].Pacific Affairs，Vol. 90，2017（01）：51-75.

【作者簡介】? 程麒臺，女，重慶人，北京電影學院思政部講師、藝術學博士，國家電影智庫特約研究員，北京文化娛樂法學會常務理事、副秘書長，主要從事電影產業法律政策、電影法教育研究。