中國共產黨百年能源治理的演變及展望

李松洋

摘? ?要：能源是人類賴以生存的基本物質基礎，中國是世界能源生產和消費大國，能源治理具有重要意義。中國共產黨成立以來，帶領中國人民取得了重大能源治理成果，能源生產總量與可再生能源裝機容量居世界第一，在能源治理的過程中積累了堅持黨的領導、堅持人民立場、抓住主要矛盾等寶貴經驗。當前，中國的能源發展仍然面臨著巨大的挑戰，對外應重點推進與深化“一帶一路”能源合作，加強、加快“一帶一路”能源合作伙伴關系機制建設，重點推進能源金融合作;對內應推進能源法體系建設并加快《能源法（草案）》審議、《石油天然氣法》立法工作，增強國家能源局職權與獨立性，國有企業改革與能源管理體制改革共同推進。

關鍵詞：能源治理;中國共產黨;經驗;展望

中圖分類號：D23;F416.2? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.03.003

文章編號：1009-6922（2022）03-19-12

能源是人類社會的重要物質基礎，無論是文明的進步還是科學技術的發展和生產力的提高都離不開能源。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢，中國的能源治理離不開中國共產黨的領導。系統梳理黨的能源治理歷史，以歷史唯物主義的觀點看待不同時期黨的能源治理實踐，總結經驗與特點，探索百年能源治理的發展規律，立于百年發展之路口，展望未來前進之方向，有利于黨在新的歷史條件下對未來能源治理有更為宏觀和精準的把握，有利于黨從歷史發展的進程中總結能源發展的必然規律，有利于黨帶領人民構建綠色、安全、高效的能源體系。

一、中國共產黨百年能源治理的發展歷程

能源作為人類社會賴以生存的物質基礎，在國家經濟和社會發展中扮演著重要的角色，能源的重要性決定了其在黨的百年發展歷程中占有重要地位。能源治理依賴于黨的路線方針政策，而黨在不同歷史時期面臨著不同的歷史環境，承擔一定歷史時期下特定的歷史任務，這就決定了黨對于能源治理的認識是吸取經驗而不斷深化的過程。

（一）爭取能源主權時期（1921—1949年）

中國共產黨在1921年至1949年期間，主要工作是領導中國人民建立一個人民當家作主的新民主主義國家。具體到能源領域，其能源治理體現在對外爭取能源主權，對內保障革命根據地和解放區的能源供應。

中華人民共和國成立前，列強長期在華攫取非法的經濟利益，肆意踐踏中國主權。以1926年的數據為例：列強占有中國煤礦總投資的72.1%，控制中國煤礦總產量的53.1%[1]。因此，黨的一大提出：“廢除資本私有制，沒收一切生產資料……歸社會所有。”隨后黨的二大提出：“推翻國際帝國主義的壓迫，達到中華民族完全獨立。”《中共擴大的六中全會政治決議案》提出：“沒收外國資本的企業。”[2]44

在早期革命活動中，黨的能源工作主要采取領導工人罷工的方法，一方面改善工人待遇，另一方面強調能源資源主權。如1922年10月，在共產黨人的指揮下，開灤煤礦約5萬名工人舉行罷工[3]。

土地革命、抗日戰爭、解放戰爭時期，黨主要從保障革命根據地和解放區能源供應及破壞日占區敵人的能源廠礦兩方面著手能源工作。比如，1932年黨組織東北抗日義勇軍襲擊、破壞撫順煤礦的發電廠[2]136;在百團大戰階段，八路軍部隊摧毀日軍重要燃料基地井陘煤礦[4]117。在解放區的“大生產運動”中，黨中央號召黨政機關、院校、部隊開展戰爭條件下的生產運動，并大力發展陜甘寧邊區工業，建立工廠煉油，同時開發了諸多煤礦[4]163-169。

（二）建設社會主義基本能源工業體系時期（1949—1978年）

這一時期，中國共產黨成功帶領人民建立中華人民共和國，實現了民族獨立，并逐步完成了向社會主義社會的過渡。中華人民共和國成立后，能源建設的主要任務是保障經濟發展和國家安全的能源供應。黨在這一時期的能源治理表現為初期的快速發展、中期的冒進和后期的政策調整。

1.能源工業復產及向社會主義過渡階段（1949—1956年）。此階段，黨的能源治理主要體現在：恢復能源生產、穩定能源價格與供應、對外國資本和官僚資本進行國有化、有計劃地組織能源產業建設。

中華人民共和國成立前后，動蕩的局勢導致生產生活物資供應緊缺、物價上漲。所以，從1949年11月起，中央財經委員會從全國大量調運煤炭等物資，一方面指示國營公司控制主要物資，另一方面要求國營公司采取經濟手段遏制投機[5]51。

1949年1月，黨中央發出《關于接收官僚資本企業的指示》，確定對官僚資本采取國有化的方法[5]52。在中華人民共和國成立前后，黨和政府沒收與接管的能源企業有“發電廠138個，采油采煤企業120個”[6]278。

1948年末至1949年初，黨中央提出取消帝國主義在華一切特權[5]22。同時黨積極與社會主義國家開展平等外交，其中最為著名的是：1949年毛澤東同志訪問蘇聯，達成合營創辦石油公司的協議;隨后1953年，中、蘇簽署了經濟援助協定等文件，該協定為中華人民共和國的基本工業體系建設提供了資金、技術與物質支持，為“一五計劃”打下了基礎[5]33。

1955年，《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃》頒布，該計劃以發展重工業為主，同時在能源產業開展大規模建設，并提出能源工業產品的生產指標。

2.社會主義能源工業建設探索階段（1956—1978年）。“一五計劃”后，黨的八大提出“盡可能迅速地實現國家工業化”[5]369。接著，黨的八大決議提到，“積極擴大電力工業、煤炭工業、石油工業的建設，積極建立和發展原子能工業的建設等”[7]。但由于我們缺乏社會建設經驗，建設社會主義先進工業國的迫切渴望導致能源建設出現了偏差。1958年至1960年發生的“大躍進”運動忽視了生產關系必須與生產力相適應的客觀規律，給國家和人民造成了極大損失[5]503。因此，1961年黨的八屆九中全會提出“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針[5]576。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

隨后，黨中央提出不少關于發展能源產業的政策，但因“文化大革命”，能源產業現代化建設中斷了。可這時期仍然取得一定成績，如原油產量在1975年達到8716萬噸;建成葛洲壩水電站;建成中國第一條長距離輸油管道（大慶至秦皇島）[5]974。

（三）市場化改革時期（1978—2012年）

此時期，黨深刻吸取建設初期的經驗教訓，意識到能源對于國家安全和社會文明與經濟發展的重要作用。黨領導下的能源建設從一味地開發利用轉變成為更加注重能源發展的質量和效益，同時注重對能源發展進行政策布局，有計劃、有步驟地推進能源可持續發展。

1978年12月，鄧小平同志作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話，提出“最迫切的是擴大廠礦企業的生產自主權”[8]。因此，1979年7月國務院印發《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等5個文件，以指導擴大企業自主權試點[9]220。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中多項決定與能源產業發展密切相關。1999年9月的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》強調：“使國有企業形成適應市場經濟要求的管理體制和經營機制。”[10]該決定是促使國有企業改革的重要文件，之后的國有企業股份制改革、國有企業上市都是在該決定基礎上推動的;隨后中國的大中型國有能源企業基本采取公司制、股份制，并大多成為上市公司。1999年，黨中央把西部大開發上升為國家戰略，隨后成立西部地區開發領導小組，第一任組長由時任國務院總理朱镕基同志擔任[9]349。這是“西氣東輸”“西電東送”工程的緣起。

2000年后，黨把“走出去”上升為國家戰略，江澤民同志多次在講話中鼓勵企業“走出去”。2001年12月11日，中國正式加入世界貿易組織。“走出去”與加入世界貿易組織為中國能源企業國際化提供了政策與法律空間，促使中國能源企業在國際市場上參與競爭、不斷發展。2003年10月，中共中央、國務院發布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》。2007年8月國務院批復《東北地區振興規劃》，提出將東北建設成為國家新型原材料和能源的保障基地[11]94。2007年，黨的十七大報告全面闡述了“科學發展觀”，提出轉變經濟發展方式，高度關注生態問題;“堅持走中國特色新型工業化道路，即高科技、高效益、高就業、低能耗、低污染”[11]140。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》就能源治理方面設立了國家能源委員會、國家能源局、環保部，這是改革開放后能源管理體制的一次重大調整。2008年國務院辦公廳轉發國家發展和改革委員會《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》，該意見要求進一步推動電力市場改革、電網分離，深化農村小水電改革，推動油氣價格市場的形成等。

（四）能源產業治理新時代（2012年至今）

黨的十八大以來，隨著中國經濟發展步入新常態，能源消費增速放緩，能源發展質量和效率成為突出問題。以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，在新的歷史條件下結合我國能源發展實際提出能源發展新思想，部署我國能源發展新格局，推動我國能源向可持續方向發展。

2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》，該草案決定重新組建國家海洋局和國家能源局，將當時國家能源局、國家電力監管委員會的職責整合，重新組建國家能源局。這是能源管理部門的重大改革，加強了國家能源局的職能。

2013年9月，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》，該計劃有多項工作與能源相關，主要有：提升燃油品質，控制煤炭消費總量，加快清潔能源替代利用，推進煤炭清潔利用，提高能源使用效率，發揮市場機制調節作用等。該計劃是首次較詳細的國家層面的大氣污染防治與能源綠色改革相結合的政策集合。

2016年6月13日，習近平同志在中央財經領導小組第六次會議上就有關國家能源安全戰略提出“四個革命，一個合作”的能源戰略思想，即“推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命、全面加強國際合作”，為新時代能源建設指明了方向。黨的十九大報告在闡述加快生態文明體制改革、建設美麗中國的要求時，提出要“發展綠色金融，壯大清潔能源產業”，構建“清潔低碳、安全高效的能源體系”。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》涉及能源方面的主要內容有“能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高”和“推進能源革命”，并就實現碳中和目標提出制定2030年前碳達峰行動方案，推進碳排放權市場化交易。

二、中國共產黨百年能源治理的主要成就

中國共產黨在始終堅持馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、始終堅持走社會主義道路的前提下，百年能源治理取得輝煌成就，主要在制度建設和產業建設兩個方面取得顯著成就，基本建成了中國特色社會主義能源法律體系與政策體系，以及門類完整、規模宏大、科技先進的能源產業體系。

（一）基本建成中國特色社會主義能源法律體系與政策體系

能源治理的百年歷程中，黨始終堅持推進和完善制度建設，從直接和間接的能源基本法律、能源行政法規、雙邊與多邊能源合作等角度重點突破，基本建成了中國特色社會主義能源法律體系與政策體系（見表1）。

1.基本建成直接規制能源領域的法律體系。能源領域的立法主要是基于對不同能源分類進行規制，對具體類別的能源進行專門的立法有利于能源管理工作明確、適用法律清晰，通過對能源的直接規制進而形成完整的能源法律體系。這方面的法律主要有：《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》《中華人民共和國核安全法》等。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

2.基本建成間接規制能源領域的法律體系。在環境保護、污染防治、資源節約等方面或多或少會涉及到對于能源的利用規范，形成對能源的間接規制，成為能源治理的重要規范依據。這方面的法律主要有：《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國環境保護稅法》《中華人民共和國資源稅法》等。

3.基本建成規制能源領域的行政法規體系。能源治理是一個不斷實踐變化的過程，對于能源治理過程中更為具體化的事項需要行政法規進行靈活安排和調整，對于尚不能確定的制度安排以行政法規的形式進行試驗，被實踐檢驗是正確的則以合法程序上升為國家意志。在黨的能源治理的百年歷程中行政法規扮演了重要的角色，形成了能源領域的基本行政法規體系。

4.基本建成了雙邊、多邊能源合作機制和途徑。建設基本能源工業體系時期，中國主要與社會主義國家簽署技術合作協議與聯合開發協議進行能源合作，如1955年中朝《中華人民共和國政府朝鮮民主主義人民共和國政府關于鴨綠江水豐水力發電廠的協定》。

能源市場化改革時期，中國與諸多發達國家和發展中國家簽訂了多項能源合作協議，如2010年《中美頁巖氣資源工作組工作計劃》、2009年《中俄關于石油領域合作政府間協議》。

進入新時代，習近平總書記提出“一帶一路”倡議，在黨的領導下，中國與“一帶一路”沿線30多個國家簽訂了涉及能源領域合作的協議，并加強區域合作，如《中歐合作2020戰略規劃》《中國-中東歐國家合作中期規劃》《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》。

目前，中國已正式加入諸多國際能源組織，如世界能源理事會（WEC）、亞太經濟合作組織（APEC）等，與石油輸出國組織（OPEC）、國際能源署（IEA）、國際可再生能源署（IRENA）、國際海底管理局（ISA）等能源機構長期保持聯系與合作。

（二）能源產業取得的主要成就

在黨的領導下，我國能源治理不斷取得歷史性成就，中國能源工業體系從無到有，能源領域建設從工業化到產業化發展，能源生產的總量和綠色能源潛在產量領先世界，能源工業產品制造和科技創新處于全球前列，能源國有企業資本規模、產能規模、技術水平處于行業領先地位。

1.能源總量與可再生能源裝機容量成為世界第一。中華人民共和國成立后至改革開放前，我國的能源治理集中于能源工業建設，建成了基本能源工業體系，能源工業主要產品產量總體呈上升趨勢，基本按照“國民經濟發展計劃”進行生產。以1975年為例，“該年原煤完成四五計劃的109.5%，原油完成110.1%，發電量完成103.1%”[5]942。

改革開放后我國能源總產量逐年增高，2020年底一次能源總產量已是1980年的6.4倍，每十年平均增長率為63%，其增長速度和產量都是史無前例的。中國已在2019年成為世界能源生產第一大國，水電、風電、光伏發電、生物質發電裝機容量位居世界第一[12]。

2.能源工業產品與科技實力居于世界先進水平。進入新時代，能源工業產品的科技水平和供應能力得到顯著提高。同時，我們不斷補齊短板，增強能源優勢領域的競爭力。當前中國新能源汽車增加量與保有量居世界第一，充電樁網絡規模處于世界首位。研制出世界最大單機容量100萬千瓦水電機組，可生產單機容量達10兆瓦的全系列風電機組，建造了多個應用先進三代技術的核電站，煤電機組污染排放控制達到世界先進水平[12]。

3.國有能源企業規模擴大、技術實力增強。根據國務院國資委公布的央企名錄，現今能源企業央企總數有97家，以能源裝備或一次能源生產為主營業務的央企有27家，占央企總數的27.8%，是央企里面按主營行業劃分數量最多的企業。諸多能源央企在企業規模和技術上達到世界先進水平，如中國石油天然氣集團有限公司是世界第三大石油公司;中國石油化工集團有限公司是世界第一大煉油公司;國家電網有限公司連續保持特大型電網世界最長安全紀錄，其新能源并網規模居于世界第一;中國核工業集團有限公司能夠生產全球核電主流及科研堆型。

4.能源進口保障提升與海外投資迅速增長。當前，中國在建和建造完成的能源進口管道有：中國—中亞天然氣管道、中哈原油管道、中俄原油管道、中俄東線天然氣管道、中俄西線天然氣管道、中緬天然氣管道、中緬原油管道等[13]。這些管道預計年輸油量達4700萬噸，預計年輸氣量達1350億立方米，能有效減少原油、天然氣海上運輸量，提升能源的安全保障。

進入21世紀，中國能源企業在黨和國家實施“走出去”戰略的推動下，海外投資熱潮興起。僅2004—2015年，中國電力企業海外投資規模增加四十多倍[14]50。同時中國能源企業廣泛投資能源各個領域，2015—2017年間，中國核工業集團有限公司先后在阿根廷建造了多個核電廠與核電站[14]95;2021年，南方電網與老撾國家電力公司簽署合作協議，共同組建老撾國家輸電網公司[15]。

三、中國共產黨百年能源治理的顯著特征

中國共產黨百年能源治理是一個在曲折中前進的過程，其中所蘊含的歷史智慧是黨能源建設的寶貴財富，對百年能源治理進行特征分析、總結規律是走好未來能源治理的必經之路。

（一）堅持黨領導能源治理與中國特色社會主義能源治理道路

黨百年能源治理的顯著特征是堅持中國共產黨的領導，這也是中國特色社會主義最本質的特征。中華民族的偉大復興離不開黨的領導，中國能源產業的建設與發展離不開黨的政策，中國能源產業治理的現代化、法治化離不開黨的領導。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求。黨領導能源治理的百年歷程有力證明，在黨的領導下中國能源產業從不平等的國際環境中解放出來，獲得獨立自主的發展;在黨的領導下，能源產業經社會主義改造和之后的建設發展，基本建成中國能源產業體系;在黨的領導下，經市場化改革與治理新時代，能源產業的企業規模、科技實力、經濟效益、產能與低碳化得到顯著提升。黨能源治理的歷史表明，黨始終呼應、代表、維護人民的能源利益與需求。黨一直把保障人民能源供應與價格穩定作為治理方針，在任何歷史階段都強調并做到能源治理為了人民、能源發展成果由人民共享。黨通過把握主要矛盾、戰略布局、制定政策、全面依法治理，保證了能源產業治理決策的科學化。堅持黨的領導是中國能源產業全面、高質量發展的根本保證[16]。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

黨百年能源治理的顯著特征是堅持中國特色社會主義，中國特色社會主義是中國能源產業發展前進的根本方向。中國特色社會主義，是“黨和人民歷盡千辛萬苦、付出各種代價取得的寶貴成果”[17]17。黨將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，積極探索中國特色社會主義能源工業體系之路，形成了黨提出能源產業發展中長期規劃建議、政府負責制定產業規劃、全國人大決定規劃的頂層設計的模式。在能源產業具體運行中，黨根據國內外環境、市場反饋，及時、科學制定糾正市場失靈的政策，形成了計劃與市場、政策與法律有機結合的能源治理策略。中國能源治理的成就表明，必須堅持走中國特色會主義道路，必須堅持在黨的領導下，把中國特色社會主義理論貫徹在能源政策與法律之中。

（二）堅持能源治理服務于人民

習近平總書記指出：“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。”[17]87在百年征程中，黨始終堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民主體地位，堅持執政為民，實踐全心全意為人民服務的宗旨[18]15。

黨的百年能源治理一直堅持為人民服務。“一五”計劃在大規模建設能源工業以服務國防的同時，強調提高人民生活能源需求的保障[5]203。從“七五”計劃至“十四五”計劃，都強調加強能源基礎設施建設以便利人民生活。針對城市居民的生活能源保障，《中共中央? ?國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出：“進一步加強對城市集中供熱系統的技術改造和運行管理。”面對農民的生產、生活能源需求，《中共中央? ?國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》《中共中央? ?國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》《中共中央? ?國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等文件指出，加快農村電網的建設與改造升級，推進農村可再生能源的開發，保障農民能源需求供應的充足、穩定、經濟、多元和清潔。

（三）抓住能源治理中的主要矛盾

事物發展過程中存在諸多矛盾，必有主要矛盾，其它矛盾受主要矛盾的領導和決定。抓住主要矛盾并解決主要矛盾，其它矛盾將因主要矛盾的解決而被順利解決[19]144。準確分析和把握中國社會主要矛盾是黨領導一切工作的方法論[19]65-66，而中國共產黨百年能源治理的顯著特征就是抓住主要矛盾。

黨正確判斷并解決能源治理的主要矛盾是百年能源治理取得成就輝煌的主要原因。能源工業體系建設初期，黨對社會主要矛盾的判斷是建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。而具體到能源方面，當時的主要矛盾是國家工業化與人民生活對能源工業建設發展的要求同能源工業凋零之間的矛盾。因此，解決的辦法是建立社會主義基本能源工業體系。1951年，毛澤東同志提出“三年準備、十年計劃經濟建設”的思想。隨后，黨中央陸續發布“一五”計劃、“二五”計劃，集中資金、人員、技術建立基本的能源工業體系，并適時調整能源治理政策，以滿足國家工業化、國防建設、人民生活的需求。當前中國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，能源領域的主要矛盾是從上述矛盾中衍生出來的，即能源產業的不全面發展同人民的需求之間的矛盾。因此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，要推進能源革命，完善能源產供儲銷體系，加強國內油氣勘探開發，加快油氣儲備設施建設，加快全國干線油氣管道建設，建設智慧能源系統，優化電力生產和輸送通道布局，提升新能源消納和存儲能力，提升向邊遠地區輸配電能力。

（四）堅持能源治理法治化

依法調控和治理經濟是社會主義市場經濟的本質要求，因此需要把握和尊重經濟規律[20]。而市場經濟必然是法治經濟，法治經濟要求依據并有效地實施法律，通過規范和約束政府行為，保障市場經濟的自由交換，彌補市場失靈，以規定社會主義市場經濟的方向、目標、政策與利益關系[21]。能源發展作為經濟發展的重要分支，需要遵守經濟發展的普遍規律，即依法治理。

法治化是黨始終堅持的能源工作方針。能源產業與現代化、國防安全、人民生活密切相關。中國的近代歷史證明，民族資產階級和官僚資產階級無法也不能實現中國能源產業化、工業化和法治化。《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：“凡屬有關國家經濟命脈和足以操縱國民生計的事業，均應由國家統一經營。”[6]276正是在其規范和指引下，中國能源工業在新中國成立后迅速恢復產能，并超越歷史最高產量。能源市場化時期，黨領導國家立法機關，先后從石油、煤炭、水電、電網、核能、節能、環保等方面制定了一系列能源法律法規，建成了基本的能源治理法律體系。黨堅持遵守和積極適用國際法，參與國際能源合作，建成了基本的雙邊、多邊能源合作機制和路徑。

（五）勇于能源治理體制機制創新

中國特色社會主義是馬克思主義中國化的結果，是黨在實踐中結合中國實際、創新馬克思主義理論的結果，黨的歷史就是開創、實踐、推進馬克思主義中國化的歷史[22]。

黨能源治理的百年歷史，就是黨勇于在理論、體制、政策及法治上創新的歷史。社會主義能源工業建設探索階段，中共中央、國務院曾批轉國家經濟委員會黨組《關于試辦工業、交通托拉斯的意見的報告》，這是黨創造性地在社會主義國家嘗試建立托拉斯的方法，創建華東煤炭、北京電力等國有能源企業，以推動能源工業化建設[23]。黨的十四屆三中全會后，黨提出建立社會主義市場經濟體制，在國有企業中推行現代企業制度并進行股份制改革和重組上市，造就了中石油、中石化、國家電網等一大批在全球具有領先地位的能源企業。黨的十八大后，黨勇于全面深化改革，全面建設社會主義現代化國家，對阻礙能源產業升級、市場化和法治化的制度進行革新。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

四、當前中國共產黨能源治理面臨的挑戰與前景展望

歷經百年風云，中國共產黨領導下的中國能源產業取得了巨大成就，同時面臨一些挑戰，社會主義能源產業改革還需繼續推進。當前能源治理的挑戰表現在國內層面與國際層面，需要深入分析、系統研究，才能有效解決。

（一）當前能源治理面臨的挑戰

目前，一方面面臨能源運輸通道安全風險增加、全球能源秩序地位與中國的國際地位不相匹配的挑戰;另一方面面臨現有的能源產業法規和政策體系、國家能源管理機構、能源國有企業管理模式等不適應中國能源產業綠色、可持續發展需要的挑戰。

1.海外能源運輸安全與國際能源治理話語權有待提升。中國已成為全球原油、天然氣進口最多的國家。盡管采取多渠道、多品種進口能源可以在一定程度上削弱地緣政治的負面影響，但有學者認為中國能源運輸可能面臨危機[24]。另外，當下國際能源主要商品以美元計價，全球主要的能源期貨交易中心基本上受到美國的控制和影響，世界能源金融的主導權在美國手中。同時，在國際能源機構方面，中國的影響力不大，中國籍的中高層官員與職員占比較小;在國際能源法律制定和修改方面，中國提案較少，是國際能源規則的適應者而不是塑造者。

2.新時代的國內能源治理尚需深入。直接阻礙能源結構優化、能源技術進步與產業升級、能源市場價格形成、能源市場全面建立的根本性因素是當前的能源治理機制[25]，而能源治理的法規、管理機構、治理監督機制、能源國有企業改革是制約能源治理機制完善的主要因素。

（1）能源治理法規與政策的系統性、全面性有待提升。當下我國《能源法》尚未出臺，《石油法》《天然氣法》尚未開始制定，且大多數能源法規制定后修訂較少。能源政策以強制性為主，激勵性政策有效性不足，自愿性政策缺乏統籌。因此，目前能源治理的法規與政策體系缺乏系統性和全面性，未起到較好的規范、指示、引導作用。

（2）能源管理機構權限、職責的劃分有待明確。雖然我國設立了國家能源委員會，但其職能未有效發揮，未能較好地協調各部門。國家能源管理局的總體規劃與監管職能與其他能源管理相關部門（如工業和信息化部等）存在管理權限與職能不清、相互制約的情形，突出表現是管理層級的縱向與橫向不協調，即國家能源局與其他能源管理相關部門層級不一致，低于或者歸屬于其他機構，從而造成管理效率不高。如國家能源局與國家發展和改革委員會兩者在治理能源價格時相互掣肘[26]495。

（3）能源國有企業改革有待全面深化。能源國有企業在能源產業中占據主導地位，這種現狀是歷史、政策、外部環境促成的結果。而能源國有企業未必是公益型企業，目前的法律法規、政策并不能按商業性與公益性區分的辦法對能源國有企業進行管理。能源國有企業的補貼政策繁復、混雜，存在交叉補貼的現象， 且當前補貼政策低效[27]28-29。 能源傳輸網絡監管的認識不足，缺乏具體方案[27]30。能源國有企業監管與其他國有企業一樣，具有行政指令管理特征，不符合現代企業制度與市場經濟的要求[27]30-31。

（二）中國共產黨能源治理的前景展望

中國能源產業全面發展離不開和平的國際環境和穩定的國際秩序，同樣離不開國內的現代化經濟體系建設。只有在中國共產黨的領導下，對外維護世界和平與促進共同發展，對內推進社會主義現代化建設，新時代中國特色社會主義能源產業發展才能取得全方位的偉大勝利[18]18。

1.重點推進與深化“一帶一路”能源合作。“一帶一路”沿線國家和地區能源資源富集，對外合作需求強烈。“一帶一路”倡議完全契合中國的能源、經濟戰略（中國-中南半島經濟走廊、新歐亞大陸橋經濟走廊等），既能滿足沿線國家能源產業發展需要，也能保障中國能源安全，提升中國在全球的能源治理話語權。因此，有必要重點深化“一帶一路”能源合作。

（1）重新定位“一帶一路”能源合作伙伴關系。“一帶一路”能源合作伙伴關系不應是現有國際能源秩序的填補，而是在“人類命運共同體”理念指導下的國際能源治理的重新塑造[28]。它是以共商、共建、共享為原則，以促進能源合作伙伴關系國之間和與其他國家、地區之間的可再生能源合作、能源安全保障、能源技術與治理機制創新合作為任務的新平臺、新模式、新關系[29]5。

（2）加強、加快“一帶一路”能源合作伙伴關系機制建設。“一帶一路”能源合作伙伴關系機制建設的關鍵是伙伴關系運行常態化，即從對話、協商的多邊平臺轉變成為具有較完備組織層級與制度的國際組織[29]14。因此，該能源合作關系要從工作原則與目標，組織內部管理機制，平等、民主、多元的決策機制，激勵機制與爭議解決機制等方面展開機制建設[29]14。

作為國際能源治理的新模式，“一帶一路”能源合作伙伴關系應統籌、協調合作伙伴的能源戰略、計劃與產業建設。能源合作伙伴關系機制建設要做到在加強能源基礎設施合作的同時協調合作伙伴之間的經貿關系，避免能源產業間的同質化競爭、惡意競爭;針對性開展能源合作，即根據各伙伴的能源資源類型、儲量和能源產業發展程度，以兼顧中國與伙伴關系國需求為前提，從油氣產能與油氣設施互通、可再生能源技術與設備進出口、可再生能源基礎設施等方面開展合作[29]16。

（3）重點推進能源金融合作。有觀點認為國際能源的“供給側”正形成“去政治化”趨勢，國際能源權力結構受國際機制與市場因素影響，主權國家影響力降低[30]。因而有學者認為當前中國能源安全觀過于保守，應更開放。

“一帶一路”倡議所主張的能源合作模式是與美國既有能源金融權力存在潛在沖突的，必須在合作策略上加以重視，以防止“黑天鵝”事件發生。同時在氣候變化的約束下，能源綠色化、低碳化成為重要趨勢，二次能源-電力應是中國倡導“一帶一路”能源金融合作的重大突破口。加強沿線國家電力基礎設施互通、跨國電力現貨、期貨市場建設應是中國能源金融合作的重要舉措。97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D

2.對內建議。針對國內立法不完善、機構職能運行不暢、機制體制亟待健全等問題，應從以下幾方面予以完善。

（1）推進能源法體系建設并加快《能源法（草案）》審議、《石油天然氣法》立法工作。

中國能源法體系主要以行政法規為主，能源基本法不成體系。如現行原子能法只有強調安全的《中華人民共和國核安全法》，對于原子能開發與市場化經營缺乏制度設計，核安全認識與核產業市場經濟認識較為保守，傳統國有企業無法勝任在基礎核科學理論和原創核科學技術上取得零到一的突破工作。因此，能源基本法體系建設的基本原則應在保障能源供應和使用安全前提下鼓勵市場競爭，鼓勵基礎理論與技術創新的制度設計。

《能源法（草案）》公布已有十余年，卻一直未通過。基本能源法的缺位導致目前能源法機制對能源產業現代化建設的正面效應逐步減弱。因此，加快《能源法（草案）》的審議應是能源法治的重點工作與優先工作。《能源法》應注重與其他能源部門法、同級能源法及上位法的協調，減少法律沖突;同時應發揮對能源行政法規與能源司法的指引作用[31]。

當前中國一方面成為世界原油、天然氣主要進口國，另一方面國內石油、天然氣行業經營者集中程度高、產能效率與經濟效率低、管理機制缺乏、能源國有企業主導行業立法，需要啟動《石油天然氣法》立法工作以規范行業發展。《石油天然氣法》應確保以下目標實現：實現油氣供應安全、促進行業碳中和與綠色化、降低進入門檻和鼓勵競爭、完善稅費制度與減少財政補貼、建立油氣儲備制度、規范海外油氣投資與外資境內油氣投資、建立油氣重大環境事件應急與保障機制等[32]。

（2）增強國家能源局職權獨立性。當前國家能源局僅承擔能源領域部分管理職能，行政等級偏低，主要行使宏觀監管職能。因此，國家能源局改革的目標是成為適應能源監管屬性的專職能源監管機構，并明確與國家發展和改革委員會之間的權限。國家能源局應側重于有關市場、價格和投資準入等微觀層面的發展，而能源各行業發展規劃、科研重點項目等應歸屬國家發展和改革委員會[33]99。

當前，能源監管權的分散導致對油氣、煤炭、可再生能源及能源網絡設施監管的缺失。國家能源局應改革成為一個獨立、專業的監管機構，以能源市場建設、監管、秩序維護為重點實施監管，以保障能源安全與促進能源市場體系建設為原則，并堅持以惠民利民為導向[26]513-516，囊括分散在各部委的能源監管職權。在全國設立若干個跨區域派出監管機構，各省設立省級能源監管機構，形成國家、區域、省級三級監管體系[33]101。國家能源局的改革必須重視政府監管邊界的劃定，處理好市場與政府的關系，形成以“權力清單、負面清單、責任清單”為指導的監管規則和程序[26]517。

（3）國有企業改革與能源管理體制改革共同并進。能源國有企業改革的困境源于職能混淆，即國有企業存在實際執行政府服務職能和企業商業職能重疊的問題。諸多能源企業前身就是政府能源管理部門，能源國有企業天然地與政府聯系密切。另外，傳統能源安全觀認為能源是戰略物資，與國家安全密切相關。任何事物與國家安全相關，政府管制程度必然加強。

能源具有商品的屬性，是國際市場上的大宗商品，作為一種商品理應由市場起到配置的決定作用。推進能源國有企業改革，推進能源價格市場形成，原因就是黨中央認識到國有企業應該是作為企業以市場經濟運行規律為原則進行管理，而能源供應安全保障和人民的能源需求保障應是政府職能。因此，電網和油氣管道企業應是公益性的，由政府對輸配業務進行單獨定價。能源傳輸網絡向國有企業與私有企業平等開放，能源傳輸網絡投資向各類主體開放，而能源價格由供需雙方決定，政府補貼以保障弱勢群體能源需求為主[27]30。國資委監管能源國有企業的資本運營，而不是直接以行政干預的方式介入企業管理。對于能源的供應安全，應從立法、管理體制改革、財政政策角度出發建立國家能源儲備制度。

五、結論

2022年是我們黨進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的重要時刻。新形勢下面對能源治理新挑戰，需要中國始終堅持中國共產黨的領導，堅定不移地走中國特色社會主義能源治理的道路。在能源建設中，黨要抓主要矛盾，堅持依法治理，勇于創新，把中國的能源治理改革向縱深推進，同時為世界能源發展提供中國思路。

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責任編輯：秦利民97B1D03C-5D16-4330-8816-B8C55926958D