消費者轉基因食品知情需求、標識制度供給與完善路徑

于慧麗，劉登攀

西安醫學院馬克思主義學院（西安 710021）

我國是世界上較早研究轉基因技術的國家。近年來，在國家政策推動下，我國轉基因技術發展迅速，并在一定范圍內種植轉基因作物，市面上有轉基因食品在售。實際上，消費者對轉基因食品的安全性仍存在廣泛爭議，其對轉基因食品知情需求強烈。然而，標識轉基因食品將增加消費者的購買成本，影響轉基因食品經營者的市場效益。合理協調保障消費者知情權與減少不必要的標識成本的矛盾，不但可充分保障消費者的知情權、提升轉基因食品經營者積極性，還可助推我國轉基因食品產業健康發展。

1 消費者轉基因食品知情需求

1.1 消費者轉基因食品知情需求的法理分析

轉基因是指將一種或多種基因片段移植到目標體內，以實現轉基因產品抗寒、抗腐、增產、減少農藥使用、增味等效果。轉基因食品是指使用轉基因原材料生產加工而成的食品。消費者基于一些原因反對轉基因食品，有消費者認為轉基因食品不安全，食用轉基因食品危害生命安全與身體健康；有消費者認為轉基因食品使用了新興技術，違反自然規律；有消費者認為轉基因食品違背宗教信仰等。反對轉基因食品的消費者認為，支付貨幣換取等價食品，便有權獲得安全商品，以維護自身及家人的生命健康權，并有權充分了解食品的真實信息，而后根據自身的認知、喜好、信仰等因素綜合判斷并作出選擇，因此，轉基因食品標識是認知其是否符合自身需求的重要參考。

1.2 消費者對轉基因食品知情需求表現

我國現行《消費者權益保護法》第八條規定消費者的知情權，即消費者有權知悉商品或服務的真實情況。向公眾標識轉基因食品的真實情況包含幾個含義：其一，標識消費者所需轉基因信息；其二，站在消費者的立場，尊重消費者，以消費者能夠理解的文字、數字、圖標等標識。轉基因標識重在識，而非標[1]。換言之，轉基因標識并非僅把相關轉基因信息標在食品包裝上，更重要的是讓消費者輕松識別和理解。

2021年1—3月，對陜西、山西、新疆、青海、上海、湖南、四川等436位成年消費者進行關于消費者轉基因食品標識認知和需求的調查。通過分析調查問卷結果，總結消費者對轉基因食品及標識的認知和需求呈現的幾個特征。

其一，部分消費者對轉基因食品本身及市面銷售狀況的認知不清晰。消費者對轉基因食品本身了解不多，96.56%的消費者聽說過轉基因食品，但多數消費者不太了解轉基因機理，非常了解的只占4.13%（見圖1）。消費者對我國上市的轉基因食品種類不了解，2.06%的消費者非常了解，超過1/5的消費者完全不了解（見圖2）。消費者對我國上市的轉基因食品數量了解不清晰，30.96%的消費者認為我國上市的轉基因食品非常多，28.9%的消費者不清楚我國市面上是否有轉基因食品在售（見圖3）。

圖1 消費者對轉基因食品機理的認知

圖2 消費者對上市轉基因食品種類的認知

圖3 消費者對轉基因食品上市數量的認知

其二，消費者對轉基因食品標識需求強烈。被調查的半數以上消費者認為轉基因食品必須被標識，1/4的消費者認為比較有必要被標識，只有2.75%的消費者認為轉基因食品完全沒必要被標識（見圖4）。22.02%消費者在購買食品時，有經常查看食品配料表習慣，51.38%的消費者偶爾會留意食品外包裝上是否含有轉基因成分的配料表（見圖5）。

圖4 消費者對轉基因食品標識的需求程度

圖5 消費者留意轉基因食品包裝配料表的頻次

總體而言，消費者對轉基因食品標識需求強烈。然而，我國市面上可見的被標識的轉基因食品比例不高，且消費者不易識別。通過調查獲知，62.16%的消費者在平時購買食品時，看到食品外包裝上有轉基因成分及比例標識的頻次不太高，只偶爾可以看到，24.08%的消費者完全沒有看到過（見圖6）。

圖6 消費者看到轉基因食品標識的頻次

2 我國轉基因食品標識制度供給困境

2.1 我國轉基因食品標識制度供給現狀

我國轉基因食品標識管理規定主要集中在《中華人民共和國食品安全法》（2018年修訂）（簡稱《食品安全法》）第六十九條、第一百二十五條第三款和《食品標識管理規定》（2009年修訂）第十六條。《食品安全法》第六十九條規定了生產經營者必須標識轉基因食品的法律義務，以及未按照規定標識應當承擔相應法律責任。《食品標識管理規定》（2009年修訂）第十六條規定轉基因食品應當使用中文標識。除此之外，關于我國轉基因食品標識沒有其他更為詳細的制度規定。由此可見，我國專門的食品相關法律法規中關于轉基因食品標識制度還不完善。相關制度不完善與現實需求促使相關執法部門以及消費者查詢與轉基因食品標識制度有關聯的農業轉基因生物標識規定。我國農業轉基因生物標識規定具體體現在幾個法律法規中：《農業轉基因生物標識管理辦法》（2017年修訂）（以下簡稱《標識管理辦法》）詳細規定了必須被標識的5類17種轉基因生物，否則不允許銷售；《農業轉基因生物安全管理條例》（2017年修訂）第二十七條和《標識管理辦法》第三條均規定，我國境內銷售的屬于5類17種農業轉基因生物必須被標識，否則嚴禁進口和銷售；《農業轉基因生物安全管理審批（農業轉基因生物標識審查認可批準文件）》規定，農業部行政審批綜合辦公室受理審核轉基因生物入境信息，包括審核轉基因生物標識內容和標識部位，申報單位需詳細說明轉基因成分標識大小、尺寸比例、顏色、在產品包裝上的部位、牢固度、附著力等。

綜合上述法律法規，總結并梳理我國轉基因食品標識主體、標識內容、標識方式等規定。其一，關于轉基因食品標識責任主體的規定。《標識管理辦法》第五條規定將生產、分裝單位和個人作為標識責任的主體，即規定每次負責分裝轉基因食品的生產者、加工者、銷售者的單位和個人作為標識主體。其二，關于轉基因食品標識內容的規定。《食品安全法》第六十七條規定了轉基因食品標識與轉基因食品生產加工過程標識的雙標識義務，即：如果食品中含有轉基因成分，必須被標識；如果食品原材料含有轉基因成分，即便在食品中已經檢測不到，也必須被標識。其三，關于轉基因食品標識方式的規定。《標識管理辦法》第六條第一款規定了轉基因食品生產經營者必須使用規范的中文漢字標識，以及作了如何具體標識的指導性規定。綜合以上條文可以看到，我國法律法規對轉基因生物作了兼具產品與過程的全面標識規定。

2.2 我國轉基因食品標識制度供給不足

從消費者需求視角來看，我國轉基因食品標識制度還存在明顯不足，致使市場銷售的轉基因食品標識混亂，并未真正滿足消費者的知情需求，保障消費者的知情權益，一定程度上加劇消費者對我國轉基因發展戰略規劃和政策執行的誤解，亦加劇相關部門執法困境，影響我國糧食安全保障、生態環境治理等戰略實施大局。

2.2.1 缺乏專門完整的轉基因食品標識制度，現有制度不健全，現實操作中易出漏洞

與轉基因食品有些關聯的法律散見于不同位階、不同方面的法律法規中，不能全面系統地規定轉基因食品標識的事項，會導致2個不利后果。

其一，食品生產經營者不標識或不規范標識。一方面，我國部分消費者對轉基因食品的抵觸情緒激烈，這部分消費者堅決不選購轉基因食品。此次調查結果發現，25.23%的消費者完全不能接受自己或家人吃轉基因食品（見圖7）。那么，食品生產經營者為獲得更多的市場營利，便迎合這部分消費者的心理需求，利用法律法規不健全而不標識或不規范標識。另一方面，目前法律采用的是定性標識，僅對法律規定的5種17類的轉基因生物直接加工產品才標識，缺乏對下游深加工食品的標識規定[2]。如果我國規定的5類17種轉基因生物曾經出現在生產加工等環節但在食品成品中無法檢測，還需生產加工者詳細標識，則會增加其生產成本，也會提升食品價格，銷售可能面臨風險。這會刺激部分食品生產經營者為追求最大化市場利益而隱瞞真實情況，不標識，與立法初衷背道而馳。有食品生產經營者甚至反向標識，利用部分消費者反對轉基因食品的心理，在無轉基因成分的食品外包裝上標識“非轉基因”字樣，吸引消費者眼球。因消費者肉眼無法觀察到食品生產加工工藝和過程，無法甄別是否是轉基因食品，便極易受到食品標簽的誤導，作出完全違背真實意愿的行為。

圖7 消費者是否接受自己或家人食用轉基因食品的意愿調查

其二，加劇執法困境。現實中，部分食品生產經營者、銷售者私自生產加工、售賣國家未批準上市的轉基因食品及原材料，5種17類的轉基因生物難以涵蓋所有在售轉基因食品及其原材料，加之我國批準上市的轉基因食品本就存在標識混亂現象，食品監管部門在執法時便遭遇困境。法律法規分散使得執法機關難以精確參照具體法律法規高效定性轉基因食品，以及判斷標識方式是否合法，只能根據現有相關法律模糊執法，為執法漏洞留下巨大空間。此外，根據現行規定，農業行政部門、質檢部門等多部門監管不同階段和領域的轉基因食品，致使責任推諉，由此加劇執法難度。

2.2.2 現行標識制度無法充分保障消費者的知情權

我國消費者群體巨大，消費者的學歷、職業、年齡層次不齊，對轉基因的認知差異較大，對轉基因的情緒反應亦是如此。無論是反對轉基因食品的消費者，還是支持轉基因食品的消費者，對轉基因標識的知情需求都很強烈。反對轉基因食品的消費者在選購食品時會留意食品包裝上是否有轉基因配料成分，以便避開轉基因食品。對轉基因食品安全的擔憂可能是決定消費者是否選購的決定因素[3]。支持轉基因食品的消費者在接受傳統食品時，亦能夠接受轉基因食品。如果轉基因食品在價格方面表現出比傳統食品低時，一些消費者會毫不猶豫地選擇轉基因食品，一些消費者經過考慮，可能選擇轉基因食品。調研結果顯示：如果轉基因食品與傳統食品價格相當時，只有2.29%的消費者會購買轉基因食品，48.17%的消費者可能會買；如果轉基因食品價格比傳統食品價格低一點時，3.67%的消費者會優先選購轉基因食品，比價格相當時提升1.38%，57.34%的消費者可能會選購，比價格相當時提升9.17%；如果轉基因食品比非轉基因食品價格低很多時，5.73%的消費者會優先選購轉基因食品，比價格相當時提升3.44%，59.4%的消費者可能會選購，比價格相當時提升11.23%（見圖8）。綜合可見，無論是支持還是反對轉基因食品的消費者，對轉基因食品均有知情需求，反對轉基因食品的消費者知情需求更為強烈，但我國轉基因食品標識制度還不能滿足消費者知情需求。

圖8 轉基因食品與傳統食品價格比較影響消費者購買意愿的調查

3 國外轉基因食品標識的制度經驗

3.1 美國轉基因食品標識制度規定

美國轉基因技術發展水平處于世界領先地位，由于技術先進，加之是多元文化交融的國家，美國民眾觀念開放，對轉基因食品持包容態度。美國對轉基因食品秉持實質等同原則，即轉基因食品與傳統食品無異。因此，在轉基因食品標簽制度上，美國采取“自愿原則”，法律不要求食品生產經營者必須標識轉基因食品，食品生產經營者自愿決定是否標識轉基因食品，以及采取什么方式標識轉基因食品。如果決定標識轉基因食品，則必須對消費者承擔誠信義務[4]。換言之，轉基因食品生產經營者一旦被標識，便要標識全面和真實的信息，不得欺瞞和誤導消費者，并將是否欺瞞和誤導消費者作為轉基因食品標識是否錯誤的評判標準之一[5]。多年來美國運用政府公信力擔保轉基因食品的安全性，加之美國民眾觀念開放，消費者一直食用轉基因食品，且至今沒有發現一例轉基因食品致害的案例。實際上，轉基因食品被端上美國消費者的餐桌對其是福利[6]，其中，價格便宜便是其一。美國消費者非常在意食品價格，這成為是否選購轉基因食品的主要決定因素之一。多年來美國消費者一直在爭議是否需要給轉基因食品標識，因為消費者不愿意為美國標識溢價買單。因此，強制性標識、全面標識與絕對透明標識均不能得到廣泛推廣[7]，而自愿標識能夠實施多年。

3.2 歐盟轉基因食品標識制度規定

歐盟轉基因食品標識制度與美國截然相反。歐盟委員會認為，轉基因食品無法通過生殖或其他自然發生的重組獲得的方式發生改變，攜帶1個或多個外基因，外基因可能來自病毒、細菌、植物或動物[8]。因此，歐盟風險意識很強，對轉基因食品秉持“風險預防”原則，要求對生產、加工、物流、銷售等所有環節的轉基因食品均采取強制標識的規定，且上一環節的轉基因食品被輸送到下一個環節，下一個環節必須完備、詳細記載轉基因信息，至少保存5年供消費者可查。如果歐盟批準的轉基因成分大于0.9%，就必須被標識，如果歐盟沒有批準的轉基因成分大于0.5%，就必須被標識。實際上，世界衛生組織作出“被批準上市的轉基因食品未見損害人體健康”的重要論斷[9]。此外，有學者研究歐盟批準的轉基因作物的安全性，沒有發現轉基因作物與同類非轉基因作物有實質差異。如有學者針對歐盟商業化種植轉基因玉米（MON810）上市后進行調查，匯總長達10年（2006—2015年）對農民問卷調查的結果顯示，沒有發現MON810有任何不良反應，在安全性上與傳統玉米別無二致，卻具有傳統玉米無法比擬的優勢，即種植MON810可顯著減少農藥使用，有效防止目標害蟲，增加作物產量[10]。然而，這些研究結果依然無法撼動歐盟對轉基因食品的標識制度規定。

3.3 歐美轉基因食品標識制度促發我國制度反思

我國相關規定與美國和歐盟均不同。與美國不同的是，我國采取的預防原則，要求強制標識。從這點來看，我國將轉基因食品與傳統食品區別對待。與歐盟不同的是，我國采取定性原則，但未采取閾值標準。我國不像歐盟實施閾值管理標識，而是一刀切，即采取“無”和“有”的評判標準。換言之，只要轉基因食品中能夠檢測到5類17種轉基因成分就必須被標識，或者5類17種轉基因生物中的任何一種曾經出現在生產加工的任何一個環節，哪怕最終食品中已檢測不到轉基因成分，也必須被標識。比較看來，我國轉基因食品標識制度看似比歐盟更嚴格，更能夠保障消費者知情權。實際上，由于食品生產經營者不愿為標識溢價而失去潛在的消費者，便不標識或不規范標識，反而弱勢的消費者不能辨別真實情況，其知情權受到侵害。為何更為嚴格的標識制度現實中實施起來卻適得其反，究其原因，未針對我國消費者的轉基因認知現狀而處理好保障食品生產經營者的合理市場利益和保障消費者的知情權、減少消費者不必要承擔的溢價成本之間的關系。

4 我國轉基因食品標識制度完善路徑

4.1 制定系統完備針對性強的轉基因食品標識制度

轉基因食品的發展不但關乎國家糧食安全戰略大局，也關乎消費者的民生大計，還關乎消費者的法律權益。因此，亟需制定系統完備針對性強的法律法規。現有2種方案考慮。其一，現行《食品安全法》是食品相關法中位階最高的法律，考慮可在《食品安全法》中轉基因食品部分全面詳細修訂轉基因食品的概念、標識原則、標識主體、標識內容、標識方法、監管主體、監管責任等規定。其二，由農業農村部門制定一部《轉基因食品標識管理條例》，其中包括轉基因食品的概念、標識原則、標識主體、標識內容、標識方法、監管主體、監管責任等規定。

4.2 有限標識轉基因食品

4.2.1 羅列被標識的轉基因食品

應設定消費者知情權邊界，否則難以實現強制標識制度的立法目的[11]。因轉基因食品標識會增加食品生產經營者的投入成本，一方面生產加工者不愿意標識，另一方面標識溢價需消費者承擔，而食品價格是消費者選購食品時的主要衡量因素。轉基因食品標識與轉基因食品本身安全性無關，轉基因食品標識關系消費者的知情權，而轉基因食品本身安全性關系消費者的生命健康權[12]。我國對轉基因食品管理非常嚴格，上市的轉基因食品原材料經過千百次反復試驗驗證安全，政府應有底氣和信心在轉基因食品發展過程中運用公信力和話語權引導消費者的食用傾向，不但保障消費者的知情權，也減小食品生產經營者的標識成本，還可以幫助執法部門有針對性的執法，減少執法資源浪費。為保障消費者的知情權，也為減少不必要的成本支出，我國可對轉基因食品進行有限標識。僅需對含有轉基因成分的食品采取強制標識制度，不需對食品生產加工過程中觸及過轉基因材料但在消費者直接食用的產品中已檢測不到轉基因成分的食品標識。需被標識的轉基因食品是消費者可以直接食用的食品，包括食品終成品和食品半成品。

確定食品中是否含有轉基因成分需要通過檢測手段，檢測手段則會增加經營成本和消費成本，可將需要標識的食品及原材料以類別的形式羅列出來。如通過以下方式加工而成的食品，在食品終成品中通過現代檢驗技術無法檢測轉基因成分的均不需被標識：其一，使用轉基因農產品喂養的動物或被注射過轉基因疫苗的動物被生產加工為食品原材料，由此類原材料加工而成的食品；其二，使用轉基因技術生產而成的食品添加劑，此類食品添加劑應用在食品生產加工過程中等。

4.2.2 制定閾值標識制度

調查結果顯示，11.47%的消費者完全能夠接受自己或家人食用轉基因食品，63.3%的消費者能接受一點，25.23%的消費者完全不能接受（見圖7）。這個結果與2015年對陜西、山西兩地572位消費者對轉基因食品的認知和態度的調查結果不同。2015年的調查結果顯示，68.2%的消費者非常擔心食用轉基因食品危害人體健康，16.85%的消費者比較擔心，只有15%的消費者表示不擔心[13]。比較2組數據說明，接受轉基因食品的消費者比例有所提升，說明轉基因食品產業發展的這些年，隨著政府、生物科學家、媒體等的科學普及和消費者的科學素養提升，消費者對轉基因食品的認知更加趨向科學理性化，這對我國科學規劃和合理發展轉基因是個利好消息，為轉基因食品有限標識奠定群眾基礎。轉基因食品標識本就與轉基因食品的安全性無關，且我國已上市的轉基因產品安全有保障。為進一步減少標識成本，實施有限標識制度，可實施有限閾值標識規定。即在對消費者直接食用的含有轉基因成分的食品終成品和半成品標識時，確定標識閾值。因我國與歐盟均采用嚴格強制標識，可參照歐盟的標識閾值規定，如果轉基因成分大于等于0.9%，必須被標識。隨著我國轉基因食品的發展進程，可與時俱進地調節標識閾值。

4.2.3 加強對陰性標識管理

我國糧食安全還面臨重大挑戰，我國還有不少消費者抵觸轉基因食品。如果在現況之下對食品作陰性標識，則符合抵觸轉基因食品的消費者需求，但一定程度上影響我國發展轉基因戰略實施，還會導致傳統食品與轉基因食品的不正當競爭。因此，我國還不宜對轉基因食品進行陰性標識。現行法律法規對陰性標識主體未作詳細法則規定，對此，我國需完善立法，可實行罰款、吊銷營業執照等處罰措施。