城鎮化2.0時代的中國新城規劃建設轉型*

張京祥 黃龍顏 ZHANG Jingxiang, HUANG Longyan

0 引言

新城概念的原型可追溯到19世紀末20世紀初霍華德提出的田園城市理論[1]。為了解決倫敦這樣特大城市的現實問題，后來又在田園城市理論的基礎上發展出衛星城理論。二戰以后，為了解決人口增加、住房短缺問題并適應快速到來的郊區化趨勢，西方國家興起了新城運動，其中以英國最為典型[2]，[3]160。早在20世紀上半葉，中國當時的首都計劃、大上海規劃等都引入了西方的新城思想。中華人民共和國成立后，計劃經濟時期的工業衛星城主要是借鑒前蘇聯的模式，而1990年代后出現的各類新城則大量學習西方城市的經驗。在特定制度環境中的中國新城擔負著與西方新城不同的一些歷史使命，尤其在改革開放以后，新城的規劃建設不只是為城鎮化提供空間載體，而且被視為政府的“必要投資”[4]81與資本積累的重要手段[5]，[6]23，受到國家戰略選擇與市場運作的雙重力量的支配。具有中國特色的新城發展模式不僅豐富了世界新城規劃建設史，而且支撐了中國高速城鎮化與工業化時期的“增長奇跡”實現。

如今中國的城鎮化水平已經超過65%，城鎮化的階段、驅動機制與格局也發生了重大轉變[7]。面對國際、國內發展環境的巨大變化，中國新城規劃建設也必須同步實現轉型。城鎮化1.0時代的中國新城建設成就斐然，但是也暴露出城市規劃建設與治理中的一系列難題；在此背景下，近年來各種新城轉型、優化發展模式回到決策層與坊間的視野①《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》（2020.10.31）提出“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張”，“要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，有序推動數字城市建設，提高智能管理能力，逐步解決中心城區人口和功能過密問題”。[8]，中國的新城正在由早期注重開發建設的“城鎮化1.0時代”邁向注重運營管理的“城鎮化2.0時代”[4]19。近年來，中國規劃學界再次關注新城的規劃建設[9]1，[10-14]，但總體來看尚缺少對城鎮化轉型背景下中國新城演化邏輯和發展趨勢的解讀。本文將基于城鎮化兩階段的分析框架，通過梳理中國的新城演進歷程、分析其內在的驅動機制，剖析新城轉型發展的核心導向，并提出面向城鎮化2.0時代的新城規劃建設總體策略，為那些正在建設或將要建設的新城提供有益啟發。

1 中國新城規劃建設階段的總體演進

中國新城的發展與規劃建設受到總體經濟社會背景的深刻影響，總結中華人民共和國成立后70多年的歷史，我們可以把中國新城規劃建設簡要劃分為以下4個階段（見表1）。

表1 中國新城規劃建設演進的總體階段Tab.1 Phases of China's new town development

1.1 第一階段（計劃經濟時期）：圍繞重大工業項目布局配套的郊區衛星城

中華人民共和國成立后實施計劃經濟體制，全面向蘇聯學習經驗與模式，在北京、上海、洛陽等一些城市郊區建設了許多工業衛星城。計劃經濟時期中國城市發展的主基調是建設“生產性城市”，這些郊區衛星城作為落實生產力布局的空間載體，基本奉行“非城市化的工業化”建設原則，重點是圍繞重大工業項目布局配套相關生產性設施，而對服務配套設施的建設標準不高，消費空間很大程度上被壓縮[15]。這些郊區衛星城肩負了“建立社會主義工業化基礎”的歷史使命，但在建設中伴隨著土地利用效率低、配套功能欠缺、環境品質差等一系列問題，是“先生產，后生活”時代城市規劃建設指導思想下的產物。

1.2 第二階段（1980年—1990年代中期）：由開發區帶動的近郊產業新城

改革開放后，中國經濟體制由計劃經濟模式開始向市場經濟模式逐漸轉軌，大量沉睡的生產要素被激活[6]21。1980年代國家在沿海地區及一些內陸城市先后設立了經濟特區、經濟技術開發區與高新技術產業開發區等產業載體，它們在空間上大多跳開老城而獨立設置，由此帶動了一批新城的出現與快速發展。這些產業新城運用國家賦予的政策優勢，積極引進外資、先進的技術與管理經驗，它們既是落實國家重大戰略部署、發展科學技術的空間載體，又是拓展城市功能結構、帶動經濟發展的增長極[16]。此時老城區多仍是承載城市各類功能活動的主要場所，而許多新城與主城區距離較遠、配套服務尚不完善、生活氛圍不足，吸引、集聚人口的能力有限，“產城分離”“鐘擺交通”“有產無城”等現象還是比較普遍的。

1.3 第三階段（1990年代中期—2010年代初）：高速城鎮化與土地財政復合驅動的各類新城

隨著改革開放進程的推進，中國先后完成了國有土地有償使用、分稅制、住房商品化等一系列經濟體制改革，尤其是1990年代后期愈加強烈的全球化競爭外部環境、快速城鎮化與工業化進程、土地財政等激勵型經濟體制等[17]57，給這一時期中國的“造城運動”帶來了強大的驅動力，地方政府利用所掌握的土地資產與企業、金融資本聯手，成為推動城市躍遷式擴張的重要力量[18]。在這個背景下，圍繞各種重大項目、重大事件等興建的各類新城大量的出現，除了產業新城外，還出現了諸如地產新城、科教新城、空港新城、商務新城甚至是國際合作的新城（例如中新蘇州工業園、中新天津生態城）等。

1.4 第四階段（2010年代初以來）：面向新發展環境的可持續型新城

2010年代初以來，國際、國內發展環境日益復雜、嚴峻，后金融危機、后疫情時代全球生產分工格局和貿易體系發生深刻的變化，為了在新時代大變局中實現經濟社會的可持續、高質量發展，國家提出了新城新區等新發展戰略并通過選擇優勢空間、重新配置資源來實現對區域與城市發展的有效干預[19]。與此同時，國家通過雄安新區、長三角生態綠色一體化發展示范區等，促進新發展理念、新規劃建設模式的落地展現；城市政府也開始關注新城建設如何能夠更加匹配國家、區域的戰略目標，通過新城建設提升城市的功能與品質，緩解高速城鎮化、工業化時期的“城市病”與債務危機，實現從“重資產開發者”向“輕資產運營者”角色的轉變。

2 城鎮化1.0時代：新城建設的驅動機制及面臨問題

中國大規模的新城建設始于1990年代中期，隨著改革開放帶來的經濟繁榮發展，城鄉二元壁壘逐漸松動并進入高速城鎮化的階段；另一方面土地資本化為城市發展提供了強大的融資能力與信貸支持，以外延式擴張、資本型增長為核心特征的城鎮化1.0時代正式開啟[20]86。

2.1 “政府主動目標+高速城鎮化+土地財政”的多向驅動

探討這一時期中國的新城運動，必須將其置于高速城鎮化的時代背景。城鎮化1.0時代新城建設的主要動力是政府主動目標、高速城鎮化和土地財政，也包括三者耦合作用形成的多向驅動。政府力量的介入對于新城發展一直具有顯著的主導與推動作用，新城是承載政府主動目標的政策工具、政府企業化主導下的空間重構結果[17]58。在城鎮化1.0時代，雖然大城市的老城區、小城鎮也曾一度作為吸納非農業人口的空間載體[21-22]，但并未像諸多新城一樣扮演主要角色：新城既是一種生活環境，滿足了人口增長的基本需求；又是一種價值空間，滿足了產業與資本的發展需求；同時，新城還是一種生產手段，支撐了政府土地財政過程的實現。

城鎮化1.0時代新城實現資本型增長的核心動力，主要來自中國特有的土地財政模式②趙燕菁認為城鎮化1.0時代的“土地財政”不是財政，而是資本型增長的“土地金融”，城鎮化2.0時代才真正走向運營型增長的“土地財政”。按照這樣的觀點，本文中所提到的“土地財政”均是指城鎮化1.0時代的“土地金融”，特此說明。[20]86。改革開放之后，城市政府作為中央政府的代理人對城鄉土地資產進行管理，它們將所掌握的土地資產作為信用基礎，把公共服務未來運營的現金流收益提前貼現到原始資本積累階段[23]。如此一來，城市政府便具有足夠的能力滾動投入高質量的公共服務和基礎設施建設，又可以將建成的公共產品再用于服務新增的城市人口，這套具有鮮明中國特色的“土地財政”模式為城市政府創造了充沛的資本供給，成為驅動新城開發建設的重要引擎。因此從本質上看，我國新城發展的主要動力并非如西方那樣來自郊區化驅動[24]，而是由“政府主動目標+高速城鎮化+土地財政”所形成的多向驅動。

2.2 城鎮化1.0時代新城規劃建設面臨的主要問題

（1）發展定位不清，城市功能發育不足。一些城市為了出于利益驅動而盲目推動新城建設，對產業發展、新城建設與運營缺乏科學論證與前瞻謀劃，導致部分新城發展動力不足、同質化競爭等問題[25]；注重招商引資與土地財政等眼前效益與短期利益，而忽視對新城生活功能、產業鏈協作配套等的建設，導致新城的綜合功能發育不足。

（2）土地利用效率低下，債務風險增加。新城規劃面積動輒數十甚至上百平方公里，空間建設分散，一些用地甚至“開而不發”，土地資源浪費、利用效率低下。據統計，地級市財政收入的30%—35%、縣級財政收入的50%—70%來源于土地出讓和房地產開發收入[9]5，土地財政“寅吃卯糧”式的路徑依賴給地方帶來巨大的債務風險。

（3）空間尺度失調，新城活力缺失。貪大求洋、開發粗放，新城建設追求“宏大敘事”的空間尺度，標準化的空間與建筑設計、快節奏的建設使得大量新城風貌趨同、特色缺失。注重新城建設的外在形象而“人本關懷”不足，難以形成適宜人居的品質與活力環境，新城居民缺乏歸屬感和凝聚力[26]。

3 城鎮化2.0時代：新城規劃建設轉型的總體方向

在城鎮化1.0時代，面對高速的工業化、城鎮化需求，在“政府主動目標+高速城鎮化+土地財政”的多向驅動下，即使一些新城的建設品質不高也會帶來一定的產業和人口集聚；然而在城鎮化2.0時代，中國越來越多的城市正面臨人口收縮、經濟增長乏力、不確定性增大等壓力與問題[27]。對于新城而言，一旦經營不善而失去獲取持續現金流的能力，城鎮化1.0時代建成的龐大基礎設施、公共設施就會成為海量的“沉沒資本”，成為吞噬城鎮化2.0時代新城運營現金流的“負資產”，因此，此時新城規劃建設的關鍵策略就是盡量減少不能帶來新現金流的固定投資[20]87。總之，中國的新城規劃建設理念與策略亟需實現重大轉型，必須主動變革創新，正確把握新時代新城規劃建設的核心導向。

3.1 從城市增長機器轉向城市可持續運維

在以增長主義為支撐的城鎮化1.0時代，新城為中國經濟的高速發展、外向型發展提供了一種可行方案，新城建設很大程度上是由“政府+資本”雙方合力推動的結果，成為“中國增長之謎”的重要組成部分。由于地方政府與經濟精英集團都具有發展經濟的強烈動機，雙方建立的這種合作伙伴關系與企業化治理模式也被稱為“城市增長機器”（Urban Growth Machine）[17]58。然而，這種“雙向尋租”的行為并不是必然會帶來預期的回報，如果土地出讓和房地產開發收入無法覆蓋地方債務，那么“城市增長機器”就會土崩瓦解進而演變為系統性危機，目前中國許多“鬼城”出現的根本原因正在于此[28]6。

規避“鬼城”的“透支型收縮”③“透支型收縮”是指政府與市場為了實現增長目標而盲目拉大城市空間發展框架，但遇到經濟下行危機或結構調整壓力時不得不去庫存、去產能，這是一種可以扭轉的暫時性、局部性收縮。詳見參考文獻[28]5。需要從兩個階段來考慮：一是在新城前期的建設投入階段，需要審慎決策；二是在后期的運營維護階段，需要找到新的發展動力。經過一二十年的投入建設，目前中國許多新城已經具備了一定的規模和基礎，這些新城未來發展要從“城市增長機器”轉向對城市資產的可持續運營?？傊?，能否整合資源從而創造有效需求、盤活現有資產而創造可持續的現金流，是至關城鎮化2.0時代語境下中國新城發展成敗的關鍵。

3.2 從“城市的新城”轉向培育區域性節點

在城鎮化1.0時代，新城的規劃建設和功能影響大多局限在某一城市的轄區范圍之內。而在2.0時代，新城規劃建設的戰略意義已上升到區域協同的層面，亦即要通過新城來架構城市—區域協同發展的新格局。新時代新城建設需要主動呼應更大尺度的區域發展戰略，從城市的新城轉向區域的功能性節點，有條件的區域可以依托新城建設來加快形成多中心、多層級、多節點的網絡型都市圈或城市群結構，避免“一市獨大”的弊端，雄安新區就是一個典型的案例。再如上海的五大新城，都被定位為擁有“獨立的綜合性節點”影響的城市，在滿足職能分工專業化、城市功能綜合化的基本要求之外，還需要發揮輻射和服務區域的作用。簡而言之，若干有條件的新城在2.0時代需要肩負雙重使命——不僅要承擔疏解主城區功能和人口的職能，還要成為支撐區域網絡化發展甚至是在全球城市體系中的功能性節點。

3.3 從功能主義導向轉向注重多元價值融合

功能主義對中國的城市規劃有著深遠的影響。功能主義導向的規劃建設方式符合工業化大生產的效率要求，然而歷史經驗也表明，對功能主義的過分強調而忽視城市發展的綜合目標，會帶來產城分離、特色喪失、空間冷漠、社會沖突等問題，雅各布斯對此已有深刻論述。隨著社會發展進步，當今的城市規劃已日益轉向對人文主義、社會公平、低碳環保、生態綠色等多元價值的關注[3]220。城鎮化2.0時代的中國新城建設，正在突破功能主義的舊束縛而轉向多元價值的融合，衡量城市運營水平的標準不再局限于經濟效率，還需要綜合考慮社會、文化、生態等多方面的因素。規劃理念的轉變滲透在多種形式的實踐中，以雄安新區為例，其在規劃綱要中明確提出了綠色低碳、信息智能、宜居宜業、布局緊湊、交通便捷等建設目標[29]。

3.4 從資本主導驅動轉向“資本+人本”的復合驅動

城鎮化2.0時代的新城建設若要取得成功，還需要資本與人本的復合驅動。我國已跨越勞動力無限供給的“劉易斯第一拐點”，勞動力價格不斷上漲，城鄉經濟社會逐步融合成一元結構[30]。與之相關聯的是城市發展方式的轉變——發展邏輯從“聚資”轉向“聚人”，發展理念從“輕人本”轉向“重人本”，人群擇業觀從“先樂業再安居”轉向“先安居再樂業”[31]……以上這些轉變，均意味著人的價值被歷史性地“大寫”，魅力的城市環境、高質量的生活水平、溫暖的人文關懷成為城鎮化2.0時代城市的核心競爭力，誰擁有了對“人”的吸引力，誰就擁有了無限的未來。作為一種空間響應，新城建設不僅要有經濟強度、建筑高度，而且要有社會溫度、精神氣度。城市規劃可通過干預物質空間的多種手段，來塑造場所精神、市民精神，增強城市認同感，促進社會和諧，對人的體察關懷正是城市保持活力的根基所在。

4 面向城鎮化2.0時代的新城規劃建設策略

面向城鎮化2.0時代的新城規劃建設，一方面需要從國際國內案例中總結得失、汲取經驗；另一方面則需立足于新時代發展形勢與國情實際，因勢利導、因地制宜地探索新城規劃建設的策略，為世界城市的可持續發展貢獻“中國智慧”“中國方案”。

4.1 審慎決策：綜合評估新城規劃建設的啟動條件

城鎮化2.0時代新城建設的環境條件已發生根本性的變化，因此，對于是否啟動新城規劃建設的決策一定要非常審慎。七普數據表明中國許多城市已經進入了“人口收縮”的區間，除了上海、杭州、成都等未來尚有較大人口增量匯集的城市還有可能建設新城外，其他諸多城市事實上已經失去了新城建設的人口動力需求，這時再謀劃啟動新城建設一定要慎之又慎。新城規劃決策必須避免忽視成本、透支未來的“高成本投入”，注重可持續現金流回報的“低成本運營”。

4.2 理性選址：盡量利用已有城鎮的發展基礎

對于新開拓的新城，應盡量利用已有城鎮的發展基礎。尤其是大都市區的郊區新城，應成為相對于主城區的“反磁力中心”，要努力向綜合化方向發展。例如，上海的五大新城前身是主城區周邊的郊區（郊縣），這些新城本身就具有良好的發展基礎與比較強勁的動力，未來的目標是與上海中心城區構筑起網絡化的大都市區，并在長三角世界級城市群內發揮重要的功能影響。

4.3 區域協同：運用體制創新來為新城發展注入新動力

面對城市區域化、區域城市化的總體發展態勢，城鎮化2.0時代的新城不僅是疏解中心城區功能與人口的“反磁力中心”，而且將會成長為具有輻射區域影響力的功能性節點。然而由于行政體制、財稅體制、戶籍政策等因素的影響，如何推動新城有機融入區域發展大格局依然有很大的空間。未來應努力消除要素區域性流動的各種障礙，運用體制創新為新城發展注入新的動力。

4.4 精在體宜：回歸人本價值的空間發展理念

中國城市自古以來就有“精在體宜”的營建傳統，環境營造是與心境體驗無法分割的景觀實踐。新時代的新城應回歸人本價值的空間發展理念，追求自然、人文與環境的統一。在總體布局上，塑造開敞區域+緊湊城市的空間格局，強化區域性藍綠網絡的建設；在社區規劃中，完善生活圈服務體系，兼顧生產的高效率與居民日常生活的便捷性；在城市設計中，善于發掘地方文脈、運用藝術思維營造富有人情味的場所，提供更多的公共空間發揮“以點帶面”的觸媒效應；在開發策略上，空間開發要更為緊湊、功能更為復合多元，盡量將有限的資源、人口在空間上集聚起來，漸次開發，由此來培育、激發新城的活力。

4.5 務實謀劃：順應“人產城”規律統籌新城建設的時空順序

進入城鎮化2.0時代，面對經濟增速下行、城鎮化動力趨緩等現實形勢，新城建設不能再“拉框架”“下跳棋”，而要理性、務實地謀劃新城的人口、產業、服務等要素導入的時空順序與策略。新城規劃建設必須充分認識、尊重“人—城—產”的基本規律，注重謀劃各種要素導入、空間建設投入的時空順序，避免在后續運營中造成不必要的浪費，這就需要將策劃、規劃、設計、運營等原先分裂的各個環節實現一體化的整合聯動。

4.6 量體裁衣：有效管控建設、運營成本并創造持續現金流

以土地財政為主的投資驅動型增長模式日趨乏力，運營能力、現金流保障能力對未來城市的可持續發展至關重要，管控建設成本和運營成本是決定新城未來發展成敗的關鍵環節。我們要避免簡單地將“智慧城市”“低碳城市”“生態城市”等概念化，導致脫離實際的建設高投入、運營高成本。同時，要理性確定基礎設施、公共服務設施的建設規模與標準，避免將來形成華而不實的“負資產”。從供給側考慮，創造現金流的一個重要路徑是積極發展以科技創新為主體的新基建，并在治理手段和空間供給兩方面予以支持。

5 結語

城鎮化2.0時代是多種力量、多種機制交織影響的變革時代，新的環境賦予了中國新城規劃建設新的內涵。新時代的新城規劃建設需要在總結經驗與教訓的基礎上，確立新導向、拓展新思路、謀劃新策略。由于發展基礎與背景的巨大差異、發展環境的巨大轉變，當年工業化時代的西方新城規劃建設理論與模式已經無法適用于中國，更不能指引中國的未來。未來的新城規劃建設中，我們不僅要拒絕生搬硬套西方的模式和做法，而且還要警惕“刻舟求劍”式地沿襲增長主義思維與規劃傳統，中國的新城需走出一條切合實際的轉型發展、創新發展之路。同時需要指出的是，中國面對整體轉型的大背景、巨大的區域發展差異，不存在也不應該追求“放之四海而皆準”的新城規劃建設范式。緊密針對地區實際而理性務實地探求新城規劃建設的適用策略，應成為我們不二的選擇。