書 評(píng) | 21世紀(jì)的新城：一本全球規(guī)劃社區(qū)指南

書評(píng)作者

陶 遂 北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部 講師，博士

書籍作者[美]Richard Peiser, Ann Forsyth出版社：賓夕法尼亞大學(xué)出版社出版時(shí)間：2021年1月

源于霍華德的田園城市，新城（new town）這一概念可以追溯到19世紀(jì)早期的英國(guó)，作為緩解當(dāng)時(shí)工業(yè)化背景下諸多城市問(wèn)題（例如環(huán)境污染、過(guò)度擁擠、交通堵塞等）的主要手段和方法。新城的原始理念并不復(fù)雜，即在離中心城區(qū)一定距離外建立具有一定規(guī)模，并在就業(yè)和其他公共設(shè)施方面相對(duì)自足（self-contained）的新城鎮(zhèn)，通過(guò)吸引中心城區(qū)的人口在新城鎮(zhèn)生活就業(yè)減少上述城市問(wèn)題[1],[2]242。作為特定時(shí)期和思想下的產(chǎn)物，新城的概念和規(guī)劃手法在20世紀(jì)由歐洲傳播到北美再到世界各地，逐漸成為引導(dǎo)和控制城市擴(kuò)張的主要手段之一[2]243。在各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化因素的影響下，新城的規(guī)劃理念、經(jīng)營(yíng)和管理等也發(fā)生了多樣且復(fù)雜的變化。發(fā)展新城也不再限于疏解城市增長(zhǎng)壓力，探索和檢驗(yàn)規(guī)劃創(chuàng)新理念和方法則構(gòu)成新城的當(dāng)代使命。然而，經(jīng)歷了近一個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐探索，如何評(píng)價(jià)新城規(guī)劃結(jié)果，以往的規(guī)劃實(shí)踐帶來(lái)哪些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以及如何規(guī)劃和發(fā)展成功新城等問(wèn)題的答案尚不明晰。

針對(duì)上述問(wèn)題，哈佛大學(xué)兩位著名的城市學(xué)者，Richard Peiser和Ann Forsyth編輯了New Towns for the Twenty-First Century: AGuide to Planned Communities Worldwide（《21世紀(jì)的新城：一本全球規(guī)劃社區(qū)指南》），于2021年由賓夕法尼亞大學(xué)出版社出版。該書匯集了來(lái)自歐洲、美洲、亞洲以及非洲的學(xué)者，通過(guò)一系列案例分析探討各地新城規(guī)劃及發(fā)展結(jié)果，對(duì)新城的規(guī)劃設(shè)計(jì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、環(huán)境可持續(xù)性等諸多方面展開(kāi)評(píng)價(jià)，提煉核心教訓(xùn)并對(duì)新城的未來(lái)進(jìn)行展望。

全書共包括4個(gè)部分。第一部分為新城的概念和發(fā)展概覽，包括引言及3個(gè)章節(jié)（第1—3章）。引言中Peiser和Forsyth簡(jiǎn)要描述了全球范圍新城發(fā)展趨勢(shì)及背后的驅(qū)動(dòng)因素，對(duì)新城作為研究對(duì)象進(jìn)行界定，點(diǎn)明實(shí)踐中存在的諸多問(wèn)題（例如空間規(guī)劃、財(cái)政運(yùn)營(yíng)和管理等），奠定全書的基調(diào)。在接下來(lái)的3章中，作者分別就新城的思想起源和歷史、新城的潛力與弊病，以及新城生活質(zhì)量3個(gè)方面展開(kāi)回顧和探究。以往經(jīng)歷表明，驅(qū)動(dòng)新城規(guī)劃和發(fā)展的政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)常帶有一定的理想色彩。然而，新城項(xiàng)目也經(jīng)常面臨源于社會(huì)、政治，以及經(jīng)濟(jì)等各方面的不確定性和困難。對(duì)這些方面考慮和應(yīng)對(duì)不足，最終導(dǎo)致失敗的新城案例并不鮮見(jiàn)。基于此，作者提出在21世紀(jì)進(jìn)入新一波新城發(fā)展熱潮的背景下，如何重新定位新城、建立兼顧愿景和現(xiàn)實(shí)的發(fā)展模式以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)是亟待探究的核心課題。

第二部分包含12個(gè)章節(jié)，對(duì)全球主要區(qū)域的新城案例進(jìn)行分析。第4—6章關(guān)注美國(guó)新城，介紹以當(dāng)?shù)厮饺碎_(kāi)發(fā)為主的新城發(fā)展模式和空間規(guī)劃手法，并著重探討新城開(kāi)發(fā)的主要阻力，包括獲取足夠用地和財(cái)政支持、滿足多樣的市場(chǎng)住房需求等方面的問(wèn)題。通過(guò)案例分析發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)職住平衡、提供配套的公交系統(tǒng)和生活服務(wù)設(shè)施對(duì)新城長(zhǎng)期發(fā)展具有重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義。作者指出，相對(duì)于獨(dú)立建設(shè)，促進(jìn)多方合作、活用周邊經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)資源（例如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展組織）、根據(jù)發(fā)展階段把握投入和建設(shè)時(shí)機(jī)更有助于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。同時(shí)，新城相對(duì)特殊的地位也為探索新的社會(huì)維護(hù)、法制和管理模式提供機(jī)會(huì)。在這方面，書中強(qiáng)調(diào)需充分考慮新城建設(shè)不同階段（包括新城的終結(jié)）的管理需求，制定具有一定靈活度的管理模式的必要性。

第7—12章聚焦亞洲。第7章對(duì)比東亞以及東南亞若干國(guó)家和地區(qū)（包括日本、中國(guó)、新加坡等）的新城發(fā)展路徑及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。作者發(fā)現(xiàn)很多情況下，由于缺乏前瞻性和市場(chǎng)阻力等因素，實(shí)現(xiàn)新城自足平衡的發(fā)展難度頗大，往往導(dǎo)致過(guò)長(zhǎng)通勤和交通擁堵等共性問(wèn)題。第8—9章探討了中國(guó)內(nèi)地新城的管理模式、特點(diǎn)以及新城規(guī)劃案例分析（杭州的良渚新城）。作者認(rèn)為不同于西方社會(huì)，中國(guó)內(nèi)地新城既作為有組織的郊區(qū)發(fā)展模式，也以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目的。第10—12章分別分析了中國(guó)香港、韓國(guó)和印度的新城案例，著重探討了三地新城發(fā)展在空間規(guī)劃和政府財(cái)政經(jīng)營(yíng)方面的成功和失敗經(jīng)驗(yàn)，揭示了選址及用地開(kāi)發(fā)策略對(duì)新城及周邊的社會(huì)公平性（例如居民的住房和出行選擇等）具有深遠(yuǎn)的影響。

第13—16章分別探索歐洲、南美以及非洲的新城發(fā)展。針對(duì)歐洲新城，作者著重探討了新城發(fā)展中的社會(huì)問(wèn)題（包括社會(huì)隔離、凝聚力減弱及身份認(rèn)同缺失等）。對(duì)荷蘭Almere的分析發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)民眾參與和房屋自建發(fā)展模式能減少政府和新城居民間的沖突，增強(qiáng)居民與新城的聯(lián)系和認(rèn)同感。在南美，新城發(fā)展軌跡依托于工業(yè)前端和農(nóng)業(yè)發(fā)展。作者認(rèn)為，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，新城的發(fā)展也需要適應(yīng)新的區(qū)域發(fā)展需求以避免發(fā)展短視的結(jié)果。在城市化程度相對(duì)較低的非洲，受西方殖民的影響，新城的規(guī)劃以迎合中產(chǎn)階級(jí)的居住需求為核心目標(biāo)，追求高檔環(huán)境、生活設(shè)施和開(kāi)敞空間。但缺乏對(duì)社會(huì)包容性的考慮，加劇了資源分布不均和社會(huì)空間隔離等問(wèn)題。基于此，作者認(rèn)為相對(duì)于復(fù)制其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，非洲的新城發(fā)展應(yīng)更充分地考慮提升當(dāng)?shù)夭煌A層（特別是低收入人群）的生活居住環(huán)境。

第三部分（第17—19章）進(jìn)一步歸納和探討了新城規(guī)劃的實(shí)踐教訓(xùn)。第17章關(guān)注財(cái)政問(wèn)題，認(rèn)為是影響新城成功與否的關(guān)鍵因素。新城發(fā)展常常消耗大量資本，而規(guī)劃失誤會(huì)導(dǎo)致資本及資源的錯(cuò)誤分配，較長(zhǎng)的發(fā)展周期也會(huì)增加收支平衡的困難。基于對(duì)文獻(xiàn)的歸納和總結(jié)，作者對(duì)比分析不同國(guó)家11個(gè)新城案例，發(fā)現(xiàn)私人與政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)模式均會(huì)面臨巨大的財(cái)政壓力；同時(shí)，用地買賣價(jià)格、交易速度、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)品類型以及政府的靈活性等都是影響新城財(cái)政表現(xiàn)的主要因素。第18章圍繞新城組織和管理問(wèn)題。作者指出，新城的性質(zhì)和組織形式在不同的發(fā)展階段會(huì)發(fā)生顯著變化（例如由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)）。因此，新城的管理模式需根據(jù)不同利益相關(guān)者間的關(guān)系、矛盾和角色轉(zhuǎn)變做出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)特別注意明晰權(quán)責(zé)并建立有效的溝通機(jī)制。同時(shí)，作者認(rèn)為公共—私人合作（PPP）能夠結(jié)合政府的執(zhí)行能力和私人資本優(yōu)勢(shì)，是具有潛力的新城管理模式。第19章匯集了數(shù)位規(guī)劃業(yè)界人士（包括規(guī)劃師、建筑師等），從空間規(guī)劃、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、管理等方面對(duì)各地的新城規(guī)劃實(shí)踐展開(kāi)反思和討論，對(duì)前兩個(gè)章節(jié)所提出的問(wèn)題進(jìn)行了補(bǔ)充和延申。

本書的第四部分（第20—23章）展望未來(lái)，從內(nèi)部規(guī)劃、發(fā)展路徑和區(qū)域策略等不同層面探討新城的發(fā)展趨勢(shì)和可預(yù)見(jiàn)的挑戰(zhàn)。第20章討論了氣候變化作為全球性問(wèn)題對(duì)新城規(guī)劃設(shè)計(jì)的影響，特別提出需對(duì)碳軌跡、碳排放、未來(lái)交通技術(shù)發(fā)展（例如無(wú)人駕駛）和綠色基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行充分考量。第21章從環(huán)境問(wèn)題角度出發(fā)，討論4條協(xié)調(diào)新城與自然環(huán)境關(guān)系的發(fā)展路徑（即傳統(tǒng)的田園城市、緊湊城市、生態(tài)村以及韌性新城），從思想起源、對(duì)自然資源和用地的利用方式，以及對(duì)生態(tài)環(huán)境和氣候變化的應(yīng)對(duì)方式對(duì)比4條路徑的特點(diǎn)與差異。第22章關(guān)注全球氣候變化引起海平面上升、淹沒(méi)海岸線城市的潛在危機(jī)，提出可以通過(guò)規(guī)劃新城幫助應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，并輔助環(huán)境危機(jī)下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。基于上述假設(shè)，作者進(jìn)一步對(duì)美國(guó)東南沿海地區(qū)展開(kāi)情景分析，探討新城作為規(guī)劃遷移手段的可行性、潛在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施。第23章對(duì)全書進(jìn)行回顧和總結(jié)，兩位編者再次強(qiáng)調(diào)面對(duì)21世紀(jì)一系列新的城市化趨勢(shì)和問(wèn)題（包括收縮城市、人口老齡化、氣候變化和社會(huì)不平等加劇等），新城發(fā)展將被賦予新的功能和使命。編者們相信，新城將繼續(xù)作為規(guī)劃和發(fā)展的試驗(yàn)田以滿足新的發(fā)展需求，而曾經(jīng)的新城也將面臨再發(fā)展和更新的挑戰(zhàn)。

通過(guò)對(duì)本書章節(jié)的簡(jiǎn)要回顧和梳理不難發(fā)現(xiàn)，新城規(guī)劃和發(fā)展所產(chǎn)生的問(wèn)題龐雜，且不存在萬(wàn)金油式的規(guī)劃范式。兩位編者也并不避諱這一點(diǎn)。本書有近乎一半章節(jié)（即第二部分）通過(guò)大量的案例分析深入剖析新城規(guī)劃在不同國(guó)家和區(qū)域的挑戰(zhàn)和困境，提煉相應(yīng)的成功和失敗經(jīng)驗(yàn)。案例分析中，大量筆墨著重于對(duì)新城規(guī)劃所在的區(qū)域環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的描述，以及這些背景因素對(duì)新城發(fā)展決策的影響和反饋。可以看到，本書所傳達(dá)的核心觀點(diǎn)之一在于，新城發(fā)展的成功與否很大程度取決于對(duì)區(qū)域背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的解讀和考量。類似的發(fā)展決策在不同背景下（例如北美、亞洲和非洲）會(huì)產(chǎn)生截然不同的社會(huì)空間效應(yīng)，而忽略當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)也會(huì)導(dǎo)致不甚理想乃至失敗（例如破產(chǎn)）的新城發(fā)展結(jié)果。相對(duì)于前半部分的發(fā)散，本書的后半部（即第三、四部分）對(duì)新城的共性問(wèn)題和未來(lái)的挑戰(zhàn)進(jìn)行了高度凝練和聚焦。雖然新城的發(fā)展模式紛雜多樣，但在不同區(qū)域，財(cái)經(jīng)運(yùn)營(yíng)和政府管理問(wèn)題尤顯突出。面向未來(lái)，如何應(yīng)對(duì)全球氣候變化和由其引發(fā)的環(huán)境危機(jī)也成為各地新城發(fā)展共同的、迫在眉睫的挑戰(zhàn)。針對(duì)上述問(wèn)題，作者提煉以往新城發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，梳理出相應(yīng)的規(guī)劃和發(fā)展建議，并對(duì)主要誤區(qū)和陷阱做出警告。

本書對(duì)中國(guó)新城的發(fā)展也具有重要的參考價(jià)值。Richard Peiser和Ann Forsyth指出中國(guó)已逐漸成為全球新城發(fā)展的主要試驗(yàn)田和推動(dòng)力量。千禧年之后，中國(guó)的新城發(fā)展進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，并受到越來(lái)越多國(guó)內(nèi)外城市學(xué)者的關(guān)注[3-6]。書中若干章節(jié)（例如第7—9章）也對(duì)中國(guó)的新城規(guī)劃、管理等方面展開(kāi)深入分析和討論。其他章節(jié)對(duì)新城共性問(wèn)題（例如財(cái)政運(yùn)營(yíng)和政府管理）的探討，對(duì)中國(guó)新城的發(fā)展同樣具有重要的啟示作用。此外，本書也在一些案例中（例如中國(guó)香港、印度和非洲新城）對(duì)新城規(guī)劃與社會(huì)公平性的關(guān)系展開(kāi)討論，類似的問(wèn)題同樣值得關(guān)注。“十四五”規(guī)劃指出，我國(guó)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市的發(fā)展不僅應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求，同時(shí)也應(yīng)促進(jìn)社會(huì)公平、效率和安全。但由于土地資源緊湊、社會(huì)極化加劇和城鄉(xiāng)二元等現(xiàn)狀問(wèn)題，中國(guó)的新城發(fā)展無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)空間資源分配以及城鄉(xiāng)居民生活產(chǎn)生深刻的作用，并影響社會(huì)和空間公平性。因此，新城如何關(guān)系到城鄉(xiāng)區(qū)域的均衡發(fā)展，并影響不同社會(huì)階層的生活質(zhì)量和福祉等問(wèn)題值得更多深入的分析和討論。對(duì)于該問(wèn)題，社會(huì)及空間正義提供了相應(yīng)的理論和研究視角[7-8]，但相關(guān)研究仍相對(duì)有限，有待進(jìn)一步挖掘和剖析。

總體而言，本書對(duì)當(dāng)代新城的歸納和研究兼顧廣度和深度，充分尊重新城相關(guān)問(wèn)題的紛繁復(fù)雜，同時(shí)也對(duì)共性問(wèn)題和挑戰(zhàn)進(jìn)行了歸納梳理和深入解讀，脈絡(luò)清晰，有的放矢。可以預(yù)見(jiàn)，本書將成為全球視角下當(dāng)代新城研究的經(jīng)典著作，并在一定時(shí)間內(nèi)成為新城規(guī)劃實(shí)踐的主要參考書目之一。