國外新城建設的目標與立法推進
——以美國和日本為例

呂一平 趙 民 LYU Yiping, ZHAO Min

20世紀上半葉，隨著田園城市的理念傳播和實踐示范，新城建設在英國的戰后復興中成為一項重要的國家戰略，并很快產生了世界范圍的影響力。盡管各國的新城建設大都是為了控制大城市蔓延而采取的一種空間發展對策，但由于制度背景和社會環境不同，各國之間的新城建設也存在著較多差異性。如英國、日本等國家興建新城是為了解決中心城市高度城市化所帶來的“城市病”，新城建設帶動了郊區化發展；而美國則是在經歷了戰后繁榮期后，郊區蔓延引發了諸多城市問題，新城建設旨在控制郊區的無序擴張[1]。在崇尚市場效率和“地方分權”的政治體制下，美國聯邦政府主要通過財政撥款、設立專項基金等經濟機制來推進聯邦法案的貫徹實施，對新城規劃建設基本上施以間接和柔性的指導。日本的新城立法在以往“中央集權”和“行政強權”的體制背景下，體現了“因應”和問題導向的特征，并衍生了大量針對特定政策目標、適用特定地域的規劃法規，而地方層面的實際立法權則比較有限。

新城建設是解決特定歷史時期城市發展問題的策略之一，隨著城鎮化進程的不斷推進，我國新城的政策目標也在隨之調整，新城規劃建設的公共政策屬性進一步凸顯，因而需要在政策框架和法制保障方面做出新的探索。在此語境下，本文首先辨析國內外新城的概念與制度基礎；然后分別闡述美國和日本的新城法制體系和演進狀況，分析其核心問題和主要特征；最后探討對我國新城制度建設的啟示。

1 國內外新城的概念與制度基礎

在美國，與新城對應的概念為“規劃建設 的 社 區 或 城 市 ”（planned community or planned city），一般指在未經開發的土地上經過規劃設計而建設社區或城鎮。美國的新城建設主要經歷了花園社區、邊緣城市到新城市主義的思想演變，出現了以新澤西州的雷德朋居住區、馬里蘭州綠帶城鎮、弗吉尼亞州的雷斯頓、馬里蘭州的哥倫比亞邊緣城市、弗羅里達州的錫賽德市等為代表的新城項目[2]11。新城的內涵也隨之不斷演繹，從注重住區環境設計，營造分散、低密度的田園生活氛圍，到圍繞郊區購物中心等發展模式，以及建設自給自足、自由平等的綜合城鎮；后又倡導建設集中緊湊、公交導向的城市—區域網絡。美國新城的發展展現了對理想居住環境的追求和市場響應；在美國的土地流轉制度等背景下，市場在新城發展中的主導作用極為顯見。

日本新城的叫法為“ニュータウン”，是英國新城“new town”的直譯。根據日本國土交通省的定義和公布的名單，日本的新城是指滿足“1955年以后開始”“規劃戶數1 000戶以上或者規劃人口3 000人以上，地區面積在16 hm2以上”“郊外開發（開始時在人口集中地區（DID）以外的事業）”這些條件的住宅區開發地區；共有千余個新城開發項目[3]。另據統計，截至2018年，日本開發面積超過300 hm2的新城總共有64個[4]，其中最具代表性的新城包括多摩新城、千葉新城、港北新城、千里新城和筑波科學城等。日本的大部分新城主要集中在3大都市圈，大致包括分布在大城市近郊滿足居住、娛樂需求的“臥城”和承擔某項產業功能疏解的產業新城兩類[5]，具有規模小、數量多、公共住房政策引導和通勤鐵路配置等特征。在土地私有化的日本，建設大規模的住宅區一般需要通過一定的法律和行政程序（日本稱為“事業手法”）來獲取土地和開發許可，根據開發主體的不同可分為“新住宅市街地開發事業”“土地區劃整理事業”“開發許可制度”等“事業手法”[6]19。

我國的新城實踐始于1950年代的工業衛星城建設。2010年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》出現了“新城新區”的概念。但多年以來，我國對“新城”始終沒有一個明確的界定標準，新城的創設主要以上級政府批復的各城市總體規劃為依據。通過梳理國務院對各大城市總規的批復，與新城相關的表述有兩種：一種是用于描述城市空間結構，強調空間上形成多中心的網絡化格局，如北京、廣州、西安等城市；另一種是用于描述城鎮體系，強調對中心城區、其他鄉鎮起銜接作用的層級關系，如上海、天津、南京、武漢、沈陽、成都等城市。除“新城”外，還有“副中心”“新城組團”“新市鎮”等與新城內涵具有一定相似性的定義。在我國的土地和產權制度背景下，新城規劃建設的主體大都為地方政府；此外，相較發達國家的實踐，我國的新城建設尚缺乏明確的法律保障和穩定的一攬子政策支持。

2 美國的新城建設與立法

2.1 美國新城發展與立法體系演進

回顧美國的新城發展史，聯邦政府對新城規劃建設的介入和干預主要分為兩個階段（見圖1）。

圖1 美國新城的主要立法以及機構設立時序Fig.1 Timeline of legislation and authorities establishment related to new towns in the US

（1）1930年代至1950年代中期：面向中低收入人群的救濟計劃、刺激再就業和提供可負擔住房。

在1930年代之前，新社區的規劃建設主體多為私人開發商，面向中低收入的工薪家庭住宅需求。1923年成立了由建筑師、規劃師、社會學家等組成的美國區域規劃協會（Regional Planning Association of America），在“田園城市”理念指導下，聯合開發商開展了一系列居住區設計的創新實踐[7]。

在1930年代大蕭條時期的“羅斯福新政計劃”背景下，國會制定了《國家住房法》（National Housing Act，1934），該法通過創建聯邦政府擔保的抵押貸款保險計劃，允許銀行發行低成本貸款，從而使更多人易于獲得貸款，也利于恢復住房市場和改善住房條件[8]。此后《緊急救濟撥款法》（Emergency Relief Appropriation Act，1935）出臺，要求聯邦政府提供48億美元撥款作為長期建設項目的救濟資金，這曾是美國歷史上最大的公共援助救濟計劃[9]。根據該法授權，重新安置管理局（Resettlement Administration）牽頭實施了聯邦政府介入新社區建設的3個綠帶城鎮（Greenbelt Towns）。該類項目以靠近大城市、周圍環繞廣闊綠地、有自給自足的社區中心為共同特征，以較低的租金為中低收入人群提供可負擔的住房。同時，工程進度管理局（Works Progress Administration）通過安排新社區的建筑、道路、橋梁等公共工程建設為數百萬人口提供了就業機會。至1950年代初，由于財政壓力過大和運營艱難，聯邦政府最終出售了這些新社區的房產和土地。至此，這一輪聯邦政府介入的新城開發宣告結束[10]。

（2）1950年代中期至1970年代末期：以新城開發為對象的資助計劃、鼓勵增長并提出多維規劃目標。

1950年代中期以后，為了促進各州的發展，美國國會于1956年通過了《聯邦公路法》（Federal-Aid Highway Act，1956），聯邦政府投入300億美元用于建設41 000英里（約65 983 km）的州級公路系統。這是美國歷史上第二次大規模的高速公路建設的開始，極大地推動了城市郊區化發展。隨著中產階級遷往郊區的比例不斷提高，新城開發也逐漸從單一的居住區轉變為綜合性的城鎮建設，同時也注重環境宜居、社會公平、生活高效等規劃目標[2]15。

1965年美國聯邦政府成立了住房與城市發展部（Department of Housing and Urban Development），負責管理有關社區發展的計劃和財政援助項目。1968年美國國會通過《住房和城鎮開發法》（Housing and Urban Development Act，1968），旨在消除貧困和種族不公平，宣布“未來10年內建造或修復2 600萬套住房，其中600萬套用于低收入和中等收入家庭”的目標。該法第四條“為新城土地開發融資擔保”通常被稱為“1968新城法”（New Communities Act of 1968），明確提出新城的7個規劃目標，并授權住房和城市發展部部長指定新城資助項目，以及為新城開發商的土地開發提供貸款擔保或直接撥款[11]。

1970年美國國會頒布新的《住房和城鎮開發法》，其中第七條“城市增長和新城開發 法 ”（Urban Growth And New Community Development）也被稱為“1970新城法”，提出要制定一個國家增長政策，鼓勵和支持各州、大都市地區、城市、縣、鎮和社區的合理、有序、高效發展，包括建設新城或對現有城鎮加以擴建，并進一步擴大聯邦政府的貸款擔保限額。該法的另一重要之處是創建了社區發展公司。社區發展公司在住房和城市發展部部長的指導和監督下履行職能，包括根據新城發展計劃向開發商提供貸款擔保和施行資金管理[12]。與1968年的立法相比較，該法更加關注居住環境的提升和城鎮的適當增長，而不只是為中低收入人群提供住房。該法案共指定了位于內城、大城市郊區、偏遠鄉村的14個新城項目。此外，紐約州也啟動了一項相關計劃，為3個新社區提供開發補助[13]。基于該法的資助計劃終因財政困難而難以持續，1975年美國聯邦住房和城市發展部宣布不再接受新城開發的資助申請。

2.2 美國新城立法的核心問題

美國針對不同的發展階段和緊迫的社會問題，先后出臺的兩部《住房和城鎮開發法》有著不同的立法目標。其中1968年法案著重于于通過新城建設提供住房和工作機會，1970年法案則更強調城鎮的適當增長和居住環境的提升（見表1）。法案中還明確了相關的財政支持、規劃協同以及機構設置等核心問題，包括：①授權聯邦政府為新城開發提供貸款擔保，規定貸款擔保總額的上限（1968年不超過2.5億美元，1970年提高至5億美元），以及單個項目貸款擔保總額的上限（1968年不超過1 200萬美元，1970年提高至5 000萬美元）；此外還授權聯邦政府為某些新城項目提供直接的財政補貼，規定聯邦政府對單個項目的補貼總額不能超過其成本的80%。②規定新城項目需要編制發展計劃，與所在地區的綜合規劃相契合。③規定設立咨詢委員會，以協助編制政府的城市政策報告，并規定報告的內容，以統籌新城規劃建設和實現政策目標；同時創立社區發展公司，該公司作為公立機構負責管理新城建設的貸款擔保事務。

表1 美國新城建設相關的兩版立法的政策目標比較Tab.1 Comparison of Housing and Urban Development Act 1968 and 1970

不同于某些國家以新城為直接對象進行全面綜合的立法，美國的新城建設相關立法主要是通過對住房、基礎設施等設立專項基金、提供貸款擔保、直接補貼等的授權，以激勵機制來保障新城政策的貫徹和目標的實現，即對新城的規劃建設施以間接和柔性的引導。在政府與私人開發商合作開發新城的過程中，聯邦政府負責制定規則、審核合格的受資助地區和開發商，以及運作管理資金；私人開發商負責具體的土地開發、建設、運營和管理。此外，州政府也可出臺針對低收入家庭的住房貸款、稅收優惠等政策，市政府層面則是組織編制規劃（區劃法）以指導新城土地利用。

聯邦政府介入新城開發的兩輪立法，都伴隨著大規模的基礎設施建設，其本質是在經濟衰退的背景下以刺激經濟增長為核心目標的福利計劃。但與其他國家相比，美國的新城開發建設更體現市場為主的導向；新城或新社區普遍規模較小，距離中心城區較近。如馬里蘭州的哥倫比亞新城，吸引了約10萬人入住，但居民主要為中等收入及以上階層，曾一度引發對社會不公的爭議。

3 日本的新城建設與立法

3.1 日本新城立法體系的演進

日本的新城建設歷經近50余年，期間曾有多部法律法規出臺。從不同階段的立法重點來看，大致可以分為以下3個階段（見圖2）。

圖2 日本新城主要立法、機構設立與相關規劃的出臺時序Fig.2 Timeline of legislation, authorities establishment, and planning related to new towns in Japan

（1）1950年代至1960年代中期：以公共住房供應和區域協調為立法目標。

1950年代初，日本在經歷了二戰之后的經濟復蘇后進入了高速發展階段，大量就業人口從地方向都市圈遷徙，導致東京都心三區的人口與產業壓力急劇增大。為緩解人口過度集中帶來的住房短缺問題，日本政府曾分別于1950年、1951年和1955年制定《住房金融公庫法》 《公營住宅法》和《日本住宅公團法》。主要措施包括提供長期低息貸款鼓勵購房和住宅開發，地方政府在中央政府補貼下建設廉租住房，中央政府設立住宅公團進行住宅開發等，以滿足不同階層的住房需要。至1965年，又出臺《地方住宅供給公社法》，據此各地相繼建立了地方版住房公團—地方住宅供給公社[6]21；住宅公團、地方住宅供給公社等公共機構和鐵路公司、不動產公司等民間企業共同構成了新城開發的主體。這一期間的住房政策為之后利用公共財政資金推進新城規劃建設奠定了基礎。

1956年，日本政府曾頒布《首都圈整備法》，提出“東京都市圈”（涵蓋東京都和周邊7縣）的概念，旨在建設集聚日本政治、經濟、文化等中心的大都市區。區域內劃定了建成區（既成市街地）、近郊區、城市開發區3類政策區，國土交通大臣可以指定適合發展為工業城市、住宅城市的區域為城市開發區，以緩解工業和人口向現有城市集中的趨勢[14]。同時成立首都圈整備委員會，負責都市圈發展計劃的制定和調整。同年，根據該法制定《首都圈第一次基本規劃》，借鑒了諸如大倫敦地區那樣的“中心城—環形綠帶—衛星城”空間結構，以控制大都市的無限制蔓延。

1958年通過《首都圈郊區和城市開發區發展法》，鼓勵在城市開發區建設工業新城[15]；隨后1959年的《首都圈既成市街地限制工業法》要求限制在城市中心區新建大型工廠、大學和其他導致人口增長的設施[16]。至1963年，為直接指導居住新城的規劃建設，制定了《新住宅市街地開發法》，該法提出要為人口稠密的市區周邊地區提供大量住房，為有需要的居民提供適宜的居住環境，并對規劃編制、土地產權、政府和開發單位的事權等提出規定[17]。千里新城是根據該法建設的第一個新城，可謂為后來的新城規劃建設提供了樣板。

除首都圈外，日本還在這一階段分別頒布了《近畿圈整備法》（1963）、《近畿圈近郊區和城市開發區開發法》（1964）、《近畿圈既成市街地限制工業法》（1964）、《中部圈開發整備法》（1966），隨后還制定了相應的基本規劃，其宗旨是縮小與首都圈的差距，從而減輕東京都的極化壓力。

（2）1960年代中期至1970年代初期：新城建設大規模展開、控制增長邊界與疏解城市功能并重。

由于人口增長的速度超過預期，且缺少綠帶保護的相關法律法規保障，東京中心城的建成區迅速蔓延到近郊區。在此背景下，1965年對《首都圈整備法》進行了修訂，將近郊區改為近郊整備區，劃定需要保全的綠地，以控制城市的無序擴張；市街地開發區改為都市開發區，定位上從工業城市和居住城市轉向研究型、樞紐型等多功能城市，并致力于承載從大都市區內疏散的人口和產業。1966年還專門制定了《首都圈近郊綠地保護法》，以指定近郊綠地保護區，限制違背綠地保護的土地使用行為[18]。

在法律和政策調整的情形下，1968年制定了《首都圈第二次基本規劃》，其中包括將綠帶從城市建成區邊界轉變為綠地保護區以施行保護；同時延續在都市開發區推進新城建設的做法，重點安排公路網絡、高鐵網絡、大型居住區、大型水資源開發等大型項目建設[19]。1968年還通過了新的《城市規劃法》，以強調城市規劃的作用，明確城市規劃的內容、程序、限制、開發事業等相關事項，要求城市規劃尊重限制條件合理利用土地。1970年《筑波研究學園都市建設法》頒布，該法要求除了在新城新建有關設施，若干位于東京都內的國家科研機構、大學等設施要搬遷至距市中心60 km的科學新城，并統籌研究園區與周邊開發區的發展規劃，將科學新城建設成為具備科研教育、居住、產業等綜合城市功能的平衡社區[20]。目前，筑波新城共擁有約20萬人口、300家研究機構，是日本較為成功的代表性新城。

1972年日本政府還出臺了“新城鐵路整備事業費補助”政策，這一政策大大提升了軌道交通站點周邊新城的吸引力，加速了包括多摩新城在內的若干新城開發。

（3）1970年代初期至1990年代末期：應對產業結構變化、推動復合型新城制度化。

1973年爆發的石油危機導致日本經濟下滑，都市圈的人口遷入速度變緩，以大規模住房供應為主的新城政策面臨轉型。1974年國土交通省成立，整合了首都圈整備委員會和各地整備委員會的職能。1976年組織編制了《第三次首都圈基本規劃》，規劃旨在從長遠的發展視角改善大都市區的區域結構，提出選擇性地分散城市中心的職能。

進入1980年代后，日本開始推行“科技城市”的建設計劃。1983年通過了《高科技工業集聚地開發促進法》，規定政府要為先進技術產業提供稅收優惠、改善基礎設施，以促進科技產業發展和形成產業集聚區。1985年的《首都改造設想》和1986年的《第四次首都圈基本計劃》均提出要在東京周邊地區培育“業務核都市”，以形成各自獨立的都市圈，推動部分政府機構從市中心向外遷移。

為適應新的政策導向，1986年日本修訂了《新住宅市街地開發法》，認可按此法律的土地收買模式及建設的新城可以發展與生活服務無關的產業[21]，旨在以此增加就業機會、促進新城功能的多樣化。1987年通過了《關西文化學術研究都市建設促進法》，提出將近畿圈跨越大阪、京都和奈良交界區域建設成為文化、學術和研究中心城市[22]。1988年頒布了《多極分散型國土形成促進法》，即將“業務核都市”制度化；通過疏解中心職能，在東京都外圍地區建設業務核都市，統籌推進住房用地開發和鐵路新線建設，促進區域內交通、信息、文化合作的網絡體系建設，形成多極分散型的國土空間[3]。

1990年代后，日本經濟趨向停滯，人口總量開始下降，新城住宅項目也逐漸減少，政策重點轉向了內城更新。1999年制定的《第五次首都圈基本規劃》強調建設獨立性更強的“業務核都市”和形成“一極多核多圈”的分散型圈層結構（見圖3）。

圖3 日本首都圈政策區域圖Fig.3 Map of policy areas in Greater Tokyo Area in Japan

3.2 日本新城立法的核心問題

從立法涉及的空間層面來看，日本新城的立法主要分為都市圈整備、特定新城項目開發、具體新城開發3類立法。

都市圈整備的立法，其核心問題包括：①確定空間發展邊界，劃定首都圈、近畿圈和中部圈范圍等；確定都市圈內的建成區、近郊整備區和都市開發區，并明確規劃原則。②規定都市圈發展規劃內容，以及制定、實施和調整的程序；地方政府每年向中央政府報告發展規劃的制定和實施情況，并公布大綱。③明確新城的協同發展原則，都市圈計劃所涉及的各主體要盡力合作，中央政府應向地方政府或有關經營者提供必要的資金等。

日本的新城大多以居住功能為主，關于新住宅的立法內容主要包括：①新住宅的城市開發項目要編制實施計劃和處置計劃。實施計劃的內容包括住宅、公共設施的布局和規模、設計導則、資金計劃等；處置計劃的內容包括住宅的分配計劃、價格設定、建設用地的使用限制等。②為控制房價不合理上漲，規定土地轉讓給建設單位后5年內完成建設，否則要回購土地；建設竣工后10年內禁止轉讓住宅及其他建筑物的產權。③中央政府應向新住宅開發項目提供必要的資金和技術支持；政府依據規劃對開發建設主體施行監督及處罰。

日本還建設了距離都市區中心較遠的研究學園新城，如筑波學園，其立法的核心內容包括：①研究學園要編制園區建設規劃和周邊開發地區發展規劃，規定規劃的內容、編制以及調整程序，并要求與都市圈發展計劃相協調。②實施學園建設計劃的各主體應盡力合作，中央政府應向地方政府或有關實施主體提供必要的資金。此外，關西學園的立法還指定具體的建設范圍，并規定政府在設施維護、資金援助、稅收優惠等方面的責任。

3.3 日本新城立法的特征

日本的中央政府曾通過立法積極全面地干預規劃事務。從20世紀50年代到20世紀末期，日本根據《國土綜合開發法》編制了5次全國綜合開發計劃，根據《首都圈整備法》《近畿圈整備法》 《中部圈開發整備法》分別編制了3個都市圈的5次基本規劃，試圖從全國層面和都市圈層面調控東京的極化發展。在此背景下，新城規劃建設和相關的立法得以不斷推進。

為了解決不同階段社會經濟情勢下的發展問題，日本的新城立法涉及住房供應、綠地保護、城市規劃、產業發展、土地開發等多方面事務，關系到全國、都市圈、開發地區、某類新城、單個新城等多個層次。此外，日本還頒布了一系列相關的實施條例、實施細則和政令（如《首都圈整備法施行令》 《首都圈整備法施行規則》 《多極分散型國土形成促進法施行令》 《多極分散型國土形成促進法施行規則》），它們與法律共同構成了新城的法規體系（見圖4）。

圖4 日本《首都圈整備法》 《首都圈整備法施行令》 《首都圈整備法施行規則》的對應內容Fig.4 Content of legislation related to new towns in Japan

4 結語

新城建設承載著諸多公共政策目標，需要通過法制保障和一系列政策安排來施以綜合引導和推進。從美國和日本的新城建設發展歷程來看，兩國都制定了專門的法律，將各階段的政策目標通過立法確定下來，從而為住房和產業發展等配套政策的制定、組織機構和運作機制的設定、財政政策的施行等提供法律依據。同時，根據新的發展形勢和要求，立法和相應的政策體系需要適時調整和完善，從而確保其有效性。

美國聯邦政府主要通過財政激勵間接引導新城的規劃建設；在市場機制的驅動下，各州和地方政府配合私人開發商進行新城開發，關注于住房、就業以及社會公平問題。日本的新城建設則是高速城市化背景下的特大城市疏解及住房政策的產物，通過諸多立法從國家、區域等宏觀層面引導區域開發和都市圈的空間結構優化。

從國外的經驗中可以獲得若干啟示。一是要明晰新城建設的近期和長遠目標。不能僅局限于從空間規劃的角度去理解和設置新城，而要從大城市（含特大城市和超大城市）的空間發展戰略和經濟社會等多維發展目標的角度來謀劃新城的布局和各自功能定位，進而分類型、分階段和有重點地推進新城建設。二是要發揮政府、市場與社會多方參與的協同作用。首先，新城建設需以政府為主導，從全局視角整體考慮新城的功能培育和資源配置。其次，應注重發揮市場的作用，尊重市場規律，鼓勵社會資本參與新城建設，努力提高開發和運營績效。最后，還需建立良好的公共決策機制，提高公眾參與度，發揮新城建設過程中多方主體參與和協同作用。三是通過立法保障新城建設的法定地位，并為各項政策制定和開發運作的體制機制建設提供法定依據。國際經驗表明，制定專門的法律和形成相應的法規和政策體系是有效推進新城建設的重要舉措。基于我國已有的“新城新區”制度探索，各地政府可先行制定地方性法規，以明確新城建設的各項事權安排和運作程序，從而使新城建設在目標導向、配套政策、運作體制和機制等方面具備制度性保障。