空間規(guī)劃背景下工業(yè)遺產聚集地的空間治理研究

李鵬鋆 LI Pengyun

1 研究背景

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。從國家到各級政府，空間治理不斷影響空間規(guī)劃體系的探索和生態(tài)文明體制的改革，空間治理與空間規(guī)劃在政策和操作層面不斷融合。

我國“十一五”時期以來，工業(yè)轉型成為國家和地方產業(yè)調整政策的焦點[1]，許多城市在“退二進三”過程中產生了大量的工業(yè)遺棄地。北京、上海等部分城市已由增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉變，土地的稀缺和不可再生性使工業(yè)遺棄地等存量建設用地的治理日益重要。在未來，城市更新將更加強調高效土地利用的精明式增長、工業(yè)用地的轉型和工業(yè)遺產的再生，在緩解新的保護壓力的同時，將有助于形成富有地區(qū)精神的凝聚力，加快形成高效、集約的城市發(fā)展路徑。對于工業(yè)遺產集中的地區(qū)，整體發(fā)展的思路正在逐步形成，例如東北三省進行跨省的工業(yè)遺產旅游線路開發(fā)，景德鎮(zhèn)市圍繞陶瓷工業(yè)遺產在市域范圍內塑造歷史文化景觀空間，上海黃浦江蘇州河沿線的工業(yè)遺產更新，均推動了工業(yè)遺產地的整體化發(fā)展。

2 工業(yè)遺產聚集地的內涵與特征

2.1 空間治理視角下的工業(yè)遺產聚集地

國際工業(yè)遺產保護協(xié)會（TICCIH）把工業(yè)遺產定義為具備技術價值、歷史價值、建筑或科研價值以及社會意義的一種工業(yè)文化遺存。早期的工業(yè)企業(yè)涉及材料、人員、加工、運輸等多個環(huán)節(jié)，往往占地面積大，同時為了共享基礎設施、節(jié)約成本，會形成聚集發(fā)展。另外，工業(yè)場地為了方便生產和運輸，會靠近河流、礦產等自然資源和鐵路、碼頭等交通要道而形成連綿成片的聚集區(qū)。這種打破行政邊界，形成區(qū)域上空間聯(lián)系的狀態(tài)被視作工業(yè)聚集。隨著城市轉型的推進，工業(yè)遺產的分布也隨之呈現(xiàn)空間聚集特征，形成工業(yè)遺產聚集地。

空間治理指利用資源配置來實現(xiàn)國土空間公平、有效與可持續(xù)發(fā)展[2]，是構建國家治理體系與國土空間規(guī)劃體系的重要內容。隨著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的屬性從“技術工具”轉向“公共政策”，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃和以土地為核心的資源配置逐漸成為空間治理的重要途徑[3]。基于此，本文將工業(yè)遺產聚集地的內涵做如下界定：

（1）在范圍和尺度方面，聚集地作為空間規(guī)劃的對象，其劃定依據遺產性質、資源稟賦、地理特征、居民分布、經濟活動等因素來確定，其范圍不是一個行政區(qū)劃的概念，而是一個區(qū)域規(guī)劃和管理的概念，可視為城市文化和生活的相關載體。

（2）在保護和利用方面，從整體上進行保護與利用的協(xié)調，以謀求可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)遺產聚集地是一個互動空間，重要的區(qū)域參與者可以追求共同目標、戰(zhàn)略、項目以及必要組織形式。

（3）在分析角度方面，對于工業(yè)遺產聚集地的空間治理將著眼于資源配置，立足于空間規(guī)劃和用途管制[4]，綜合考慮文化、經濟、社會等價值屬性在時間和空間上的層積。

2.2 工業(yè)遺產聚集地空間治理的特征與作用

2.2.1 治理的權威性與引導干預

治理可以看作資源配置和國家事務的調節(jié)機制，其中政府的空間治理是通過一系列的法律法規(guī)和規(guī)章制度對工業(yè)遺產聚集地的空間過程與格局進行干預和優(yōu)化，使空間治理成為重要的政策工具，體現(xiàn)了空間治理的權威性。政府從頂層設計開始進行自上而下的規(guī)劃，通過體系構建實現(xiàn)工業(yè)遺產保護和利用的引導，確保工業(yè)遺產聚集地能夠可持續(xù)發(fā)展。

工業(yè)遺產的保護與發(fā)展之間的平衡始終是一個艱難又非常重要的任務，這是因為再利用相對于保護常常具有強勢地位，但對經濟利益的過分追求會使遺產的文化價值不斷被邊緣化，導致工業(yè)遺產的“活化”逐漸偏離“保護”的核心要義[5]。強調空間治理的權威性，可以在頂層設計層面強化遺產的文化向度，通過強有力的法律法規(guī)，界定遺產價值和開發(fā)紅線，避免在市場經濟作用下造成工業(yè)遺產的破壞性開發(fā)。另外，權威性能使政府集中力量辦大事，策劃和運作作為城市活力指示器和調節(jié)器的“大事件”①大事件（mega-events）：由城市政府主導的有明確的時間節(jié)點、享有特殊專項政策，有巨量資金投入并進行大規(guī)模開發(fā)建設的具有國際影響的重大體育賽事、節(jié)慶會展以及政經活動（如奧運會、世界杯、亞運會、世博會、世界經濟論壇等）。，引導實現(xiàn)區(qū)域化的整體更新。如上海以世博會為契機，整合原有工業(yè)場地，使大約25萬m2的工業(yè)建筑得到保留和更新，這一區(qū)域的空間特質與工業(yè)文化底蘊也得到延續(xù)和發(fā)揚[6]。

2.2.2 治理的區(qū)域性與整體發(fā)展

工業(yè)區(qū)選址與自然環(huán)境（河流、資源）、建成環(huán)境（路網、設施）、社會經濟（產業(yè)聯(lián)系、勞動力分布）等密切相關，而工業(yè)活動又不斷改變和重塑當地的社會環(huán)境、地域文化和經濟格局。工業(yè)聚集地作為工業(yè)遺產區(qū)的主要空間載體，可視為工業(yè)地域環(huán)境的不同“層次”隨時間“層積”的結果，呈現(xiàn)出空間治理的區(qū)域性特征。這種區(qū)域性不僅是聚集區(qū)內各工業(yè)遺產之間的相互關系，也是工業(yè)遺產與整體人居環(huán)境之間的關系，包括更廣泛的城鎮(zhèn)背景及其地理環(huán)境。

強調聚集地的概念，旨在推動區(qū)域的整體更新，避免工業(yè)遺產偏向個體的精心保護而忽視了整體價值的損失。其整體價值至少表現(xiàn)在3個層面：通過空間治理推動整體品牌形象的形成和強化，實現(xiàn)整體價值提升；將工業(yè)遺產置于更廣泛的城市系統(tǒng)中，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的完整與契合；通過工業(yè)文化延續(xù)和基礎設施共享，融入城市生活。上海在“八?一三”事變后，大量工廠遷入租界，到解放前全市有7 816家工廠分布在非工業(yè)區(qū)，占77.5%，將近6 000家工廠與居民住宅交錯布置。從區(qū)域視角將工業(yè)遺址與人居環(huán)境進行整體考量，構建城市歷史景觀②城市歷史景觀（Historic Urban Landscape，HUL）：2011年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）頒布的《關于城市歷史景觀的建議書》將其定義為“文化和自然價值及屬性在歷史上層層積淀而產生的城市區(qū)域，其超越了‘歷史中心’或‘整體’的概念，包括更廣泛的城市背景及其地理環(huán)境”。，討論工業(yè)遺產發(fā)展的空間與其整體城市歷史景觀框架的兼容性。

2.2.3 治理的協(xié)調性與多元價值

工業(yè)遺產聚集地空間治理的協(xié)調性包含廣度和深度兩個層面。在廣度上，空間治理與公共游憩系統(tǒng)、旅游休閑系統(tǒng)、城市基礎設施系統(tǒng)、自然生態(tài)系統(tǒng)等的協(xié)調；在深度上，考慮與總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等的縱向銜接，以及聚集區(qū)內工業(yè)遺產單體的定位和具體場地設計之間的協(xié)調。

空間治理的協(xié)調性將工業(yè)遺產的公共屬性嵌入公共空間的游憩系統(tǒng)網絡，使歷史文化遺產、綠地水文、休閑游憩等子系統(tǒng)在區(qū)域層面上互動。治理的協(xié)調還是一個動態(tài)的過程，使工業(yè)遺產成為人居環(huán)境的有機細胞，與城市其他有機組成進行功能互補和空間聯(lián)系，促進生態(tài)、經濟、文化等價值實現(xiàn)。例如“上海黃浦江濱江岸線貫通”工程修繕和保留了10處工業(yè)遺存，其中被視為“一號工程”的上海民生碼頭的改造是楊浦大橋往陸家嘴方向的第一個休閑水岸開放節(jié)點，不僅重新激活市政設施，也實現(xiàn)了防洪、游憩、休閑的多元價值。

3 工業(yè)遺產聚集地的空間治理實踐：魯爾區(qū)與上海的對比分析

3.1 樣本選擇

魯爾區(qū)（Ruhrgebiet）位于德國的萊茵 魯 爾 大 都 市 區(qū)（Metropole Rhein Ruhr Region）北部，屬于北萊茵—威斯特法倫州，面積約4 435 km2，為西歐第三大人口密集中心，被稱作“德國工業(yè)的心臟”。上海位于長江入海口，市域面積6 340.5 km2，被視為我國近代工業(yè)的發(fā)祥地。兩者工業(yè)遺產的空間治理開始較早并持續(xù)進行，其成功的經驗或者失敗的教訓經歷了時間的檢驗。

梳理魯爾區(qū)與上海市工業(yè)遺產保護與利用的發(fā)展脈絡（見圖1），兩者在典型性和持續(xù)性方面具有相似之處，兩者都是各自國家工業(yè)發(fā)展進程和工業(yè)遺產保護利用探索的典型代表并產生深遠的影響。上海自2006年首次明確“工業(yè)遺產”概念以來，就進入工業(yè)遺產保護和再利用的活躍期。德國是最早認識到工業(yè)遺產重要性的兩個國家之一，魯爾工業(yè)區(qū)從世界重工業(yè)的排頭兵轉變?yōu)槭澜绻I(yè)遺產鑒別、保護和再利用的急先鋒，成為全球借鑒的案例。德國也是最早進行空間規(guī)劃的國家之一，區(qū)域規(guī)劃和治理對于魯爾工業(yè)區(qū)的發(fā)展轉型影響深遠。德國魯爾區(qū)自20世紀70年代提出“工業(yè)遺產”以來，以“工業(yè)遺產之路”（The Route of Industrial Heritage）為標志，基本已形成工業(yè)遺產再利用的網絡空間結構。魯爾區(qū)域化的空間治理體系基本成型，對于尚處在探索階段的我國空間規(guī)劃和治理具有重要借鑒作用。

圖1 魯爾區(qū)（上圖）與上海市（下圖）工業(yè)遺產保護與利用重要時間節(jié)點對比Fig.1 The comparison of important time nodes of industrial heritage protection and utilization between the Ruhr Area (above) and Shanghai (below)

3.2 工業(yè)遺產聚集地的形成及其空間特征對比

魯爾區(qū)從19世紀上半葉開始依靠煤炭和鋼鐵產業(yè)成為歐洲最大的工業(yè)區(qū)，但隨著20世紀中葉傳統(tǒng)工業(yè)的衰落，魯爾區(qū)進入漫長的復興時期。伴隨著新經濟的培育，工業(yè)遺產的價值被逐漸認識，工業(yè)遺產一方面被納入文化遺產體系中，最典型的就是被列入世界文化遺產名錄的關稅同盟煤礦工業(yè)區(qū)（Zollverein Coal Mine Industrial Complex），另一方面被納入城市更新體系中，與城市休閑、遺產旅游、文化創(chuàng)意、公園景觀等聯(lián)動發(fā)展，成為魯爾區(qū)形象提升和再發(fā)展的重要推動力。

從19世紀中葉開始，隨著外商的涌入，上海的造船、紡織、面粉等近代工業(yè)大力發(fā)展，至20世紀30年代，工業(yè)規(guī)模接近全國一半，成為我國最重要的工業(yè)城市。自20世紀末，上海進入發(fā)展定位和功能空間調整期，市區(qū)內的大量工廠逐漸停產或者外遷，工業(yè)遺產數量大幅增加。如何妥善保護與科學再利用工業(yè)遺產成為上海城市更新與發(fā)展的新課題。

魯爾區(qū)與上海的工業(yè)分布都遵循“以港興市”“以水為脈”的規(guī)律。這與河流的便捷通航以及工業(yè)對于水資源的依賴有重要關系。魯爾區(qū)的生產點圍繞魯爾河、埃姆歇河、萊茵河和利珀河4條天然河流呈區(qū)域化分布（見圖2），導致工業(yè)遺產在州域層面上呈現(xiàn)空間聚集的特征。上海早期工業(yè)主要沿黃浦江和蘇州河狹長地帶呈連續(xù)帶狀分布，即便在郊區(qū)也是靠近吳淞碼頭等交通便利點。第一與第二批中國工業(yè)遺產名錄中有23處位于上海，其中90%集中在“一江一河”沿岸。2015年上海市文物局公布300處遺產，近70%在“一江一河”沿岸（見圖3）。

圖2 魯爾區(qū)工業(yè)分布圖Fig.2 Industrial distribution map of the Ruhr Area

圖3 上海市工業(yè)遺產分布圖Fig.3 Industrial distribution map of Shanghai

3.3 工業(yè)遺產聚集地空間治理模式對比

魯爾區(qū)和上海雖然都表現(xiàn)為工業(yè)遺產聚集地的特征，但因為規(guī)劃體系、土地制度、基本國情等的不同，形成兩種不同的治理模式。例如魯爾區(qū)在空間規(guī)劃上有區(qū)域規(guī)劃的法定規(guī)劃，能推動工業(yè)遺產在區(qū)域層面上進行整體開發(fā)保護，進而融入更大區(qū)域的歐洲文化遺產體系。上海沒有與魯爾區(qū)相對應的區(qū)域規(guī)劃概念，工業(yè)遺產的保護利用主要以城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃中的地塊形式落實，其深度和廣度難以支撐龐大的工業(yè)遺產聚集地的整體復興。例如我國實行土地公有制，相對于德國的土地私有制，我國政府對于土地的財政收入依賴很大，土地的權屬和收益直接影響工業(yè)用地的更新和遺產保護的發(fā)展。

3.3.1 魯爾區(qū)：以區(qū)域規(guī)劃為核心的縱向治理模式

德國的空間規(guī)劃體系按地域范圍分成國家、州、區(qū)域和地方4個層面[9]（見表1）。德國各州法律獨立，遺產保護的最高權利在州層面。州政府通過建立不動產基金和設立區(qū)域發(fā)展機構從區(qū)域層面進行工業(yè)遺產保護，并進行棕地購買、治理與開發(fā)等。無論在工業(yè)化時代，還是在轉型的后工業(yè)時期，魯爾區(qū)的發(fā)展一直具有區(qū)域特性[10]，在州與地方之間有法定的“區(qū)域規(guī)劃”（Regionalplanung）。早在1920年，德國政府便設立魯爾礦區(qū)聯(lián)盟（Siedlungsverband Ruhr-kohlenbezirk，SVR），作為該區(qū)域的最高權力機構，并于2004年改為魯爾區(qū)域協(xié)會（Regionalverband Ruhr，RVR）[11]，負責魯爾區(qū)的空間規(guī)劃。

表1 北萊茵—威斯特法倫州的空間規(guī)劃體系Tab.1 Spatial planning system of North Rhine-Westphalia

法定層面的區(qū)域空間總體規(guī)劃偏重政策性和指導性，為推動和落實區(qū)域規(guī)劃，RVR推出眾多區(qū)域治理計劃，如埃姆歇景觀公園（Emscher Landshaftspark，1989—1999），魯爾項目計劃（Project Ruhr，2000—2006），歐洲文化首都計劃（European Cultural Capital，2010），并和各團體、機構、公司密切合作，以促進工業(yè)遺產的保護和再利用。以埃姆歇景觀公園為例，工業(yè)遺產保護與利用是其7個規(guī)劃主題之一，該計劃依托國際建筑展（International Building Exhibition，IBA）對魯爾中部地區(qū)進行綜合治理，退化的自然景觀和衰落的工業(yè)景觀得到更新，并發(fā)展演繹出后工業(yè)景觀類型。以埃姆歇公園為基礎，魯爾區(qū)推出“工業(yè)遺產之路”（Route Industriekultur），隨后又推出“工業(yè)自然之路 ”（Route der Industrienatur）、“ 工 業(yè) 建 筑之 路 ”（Route der Industriearchitektur） 和“地標之路”（Route der Wahrzeichen），形成區(qū)域化工業(yè)遺產網絡（見圖4），并融入歐洲遺產之路③歐洲工業(yè)遺產之路（European Route of Industrial Heritage，ERIH）：是貫穿全歐洲的最重要的工業(yè)遺產網絡。參見：http://www.erih.net。中。

圖4 魯爾區(qū)工業(yè)遺產網絡結構圖Fig.4 Industrial heritage network structure of the Ruhr Area

為確保落地實施，計劃被分解為一系列可執(zhí)行的項目，其中多元主體是推動項目進行的關鍵。如IBA的大多數項目采用自下而上征集和自上而下篩選的形式，RVR和IBA召集不同領域的資深專家組成評委會對提交的項目進行評估，因而涉及工業(yè)遺產的各個方面都能被充分討論。另外，項目在確定可開發(fā)時需擁有土地并獲得土地規(guī)劃許可且資金籌集到位。IBA不直接資助項目資金，但如果項目獲得評委會認可，則能優(yōu)先得到36個基金的資助。就項目的發(fā)展過程而言，持續(xù)性是其成功的一大特點，IBA結束后，埃姆歇景觀公園的大多數項目被轉給“魯爾設計有限公司”（Project Ruhr GmbH），并納入隨后的埃姆歇景觀公園總體規(guī)劃（Masterplan Emscher Landschaftspark）中，其所推動的工業(yè)遺產之路，雖幾經變更，但一直延續(xù)至今[12]。

以魯爾區(qū)工業(yè)遺產之路為代表的區(qū)域化進程可視為有組織、分階段、持續(xù)推進與逐漸深化的空間治理過程。這種遺產空間聚集地一體化的治理模式，從頂層設計到區(qū)域計劃再到項目實施，建立了一套可執(zhí)行的機制，使得魯爾區(qū)至少在文化遺產方面構建起鮮明獨特的區(qū)域形象。

3.3.2 上海：以土地資源為核心的橫向治理模式

相較于魯爾區(qū)以區(qū)域空間規(guī)劃為核心，通過頂層設計將有價值的工業(yè)用地轉變?yōu)楣I(yè)遺產進行保護與再利用的機制，上海因為沒有區(qū)域性的工業(yè)遺產專項規(guī)劃，在開發(fā)與利用上很難形成完善的體系。上海在工業(yè)遺產更新發(fā)展中更偏向橫向的治理，其主要特點是工業(yè)遺產的保護與利用分屬多個職能部門管理，各部門之間沒有明確的上下級關系。

上海的工業(yè)遺產保護體系主要由兩部分組成。一是優(yōu)秀歷史建筑和歷史文化風貌區(qū)的保護，主要由市規(guī)劃資源局下的風貌管理處負責，2003年頒布的《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》擴大了工業(yè)建筑的保護對象，使體系更加完善。二是文保單位，由市文物局負責管理，2009年頒布的《文物認定管理暫行辦法》第一次將工業(yè)遺產納入保護范圍，成為特殊類型文物。

工業(yè)遺產的再利用的職責分屬于多個部門。工業(yè)遺產旅游由市文化旅游局負責，2005年策劃了全國第一個工業(yè)旅游專項規(guī)劃《上海工業(yè)旅游發(fā)展規(guī)劃（2006—2010）》，2006年頒布的《上海工業(yè)旅游景區(qū)服務質量要求》是國內第一個工業(yè)旅游地方標準。工業(yè)遺產與文化創(chuàng)意產業(yè)相結合的創(chuàng)意產業(yè)園主要由市經信委管理，并在2008年專門頒布了《上海市創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)認定管理辦法》。市規(guī)劃資源局通過土地審批和規(guī)劃管理對工業(yè)遺產實行管理，在城市總體規(guī)劃層面將文化遺產納入專項規(guī)劃，在詳細規(guī)劃上通過用地性質與技術指標約束來指導地塊的具體更新。

從項目的實施來看，當前大多數工業(yè)用地更新案例的博弈點在于用地經由特定的政策來突破原來用地性質的桎梏，從而獲得用地指標和功能的變更。用地政策成為當下政府治理的主要手段，進而影響到工業(yè)遺產的保護與利用。因為土地的不可再生性和我國實行土地公有制，土地資源成為用地政策中遺產空間治理的核心，主要表現(xiàn)為用地權屬和用地性質兩個方面，并由此引申出一系列的政策（見圖5）。每類政策是根據當時的經濟發(fā)展狀況和時代發(fā)展需求制定的，體現(xiàn)政府、企業(yè)等不同利益主體的多種訴求，其對于工業(yè)遺產的保護和利用有不同程度的影響（見表2）。

表2 上海市工業(yè)用地政策一覽表Tab.2 Overview of industrial land policy in Shanghai

圖5 工業(yè)用地政策與遺產保護利用關系圖Fig.5 Relation of industrial land policy and heritage protection and utilization

3.4 分析總結

魯爾區(qū)和上海針對工業(yè)遺產聚集地所采取的不同治理模式是對工業(yè)遺產聚集地空間治理特征的具體展現(xiàn)。魯爾區(qū)通過區(qū)域規(guī)劃發(fā)揮了遺產聚集地的區(qū)域性特征，對于我國目前的國土空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略上的借鑒意義。上海通過政府利用土地制度這個杠桿，一定程度上撬動了遺產的保護與再利用。

從工業(yè)遺產本身來說，魯爾區(qū)多為煤炭和鋼鐵為主的重工業(yè)，污染治理首當其沖。魯爾區(qū)依靠政府力量，通過魯爾區(qū)總體規(guī)劃將生態(tài)修復和國土整治結合，進行基礎設施提升和產業(yè)轉型，為工業(yè)遺產保護與利用的區(qū)域化進程打下基礎。隨后，魯爾區(qū)通過“工業(yè)遺產之路”將工業(yè)遺產旅游提升到戰(zhàn)略高度，實現(xiàn)區(qū)域振興。上海情況則復雜得多，上海內城以輕工業(yè)為主，區(qū)域化的環(huán)境治理沒有魯爾區(qū)迫切，且工業(yè)遺產只是上海眾多文化遺產中的一種，難以像魯爾區(qū)一樣成為區(qū)域性的主題文化。這也間接導致上海工業(yè)遺產的保護與利用出現(xiàn)分頭管理，文化遺產價值讓位于經濟價值的情況時有發(fā)生。截至2020年，德國已經有5個工業(yè)遺產進入世界文化遺產名錄，而我國尚未有世界級的工業(yè)遺產。上海也是我國6個沒有世界遺產的省級行政單位之一。如果依托《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中的“一江一河”功能結構布局來申報世界文化遺產，將有可能形成上海升級的突破口。

從規(guī)劃體系上來說，魯爾區(qū)在空間規(guī)劃上有區(qū)域規(guī)劃的法定規(guī)劃，能推動工業(yè)遺產在區(qū)域層面上進行整體的保護開發(fā)，進而融入更大區(qū)域的歐洲文化遺產體系。在治理的主體上，魯爾區(qū)有RVR這個政府層面的區(qū)域管理機構，并有政企合作的股份公司，能在實踐層面上通過一系列的項目推動區(qū)域性計劃的落地，而不同的計劃之間也能相互繼承和延續(xù)。上海沒有與魯爾區(qū)相對應的區(qū)域規(guī)劃概念，工業(yè)遺產的保護利用主要以城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃中的地塊形式落實，其深度和廣度不足以支撐龐大的工業(yè)遺產聚集地的整體復興。上海尚未有統(tǒng)一的管理機構，在涉及跨區(qū)域的重大項目上主要依靠政府成立專門的工作小組或者委員會來推進。例如為了貫通黃浦江兩岸，上海成立了市政府領導下的浦江兩岸開發(fā)工作小組。該項目重新探索發(fā)現(xiàn)了濱江地區(qū)的工業(yè)遺存、歷史建筑，將這條城市的文脈進行貫通，但是這類屬于一事一議，難以保證持續(xù)性。

4 工業(yè)遺產聚集地的空間治理的啟示

4.1 自上而下與自下而上治理的多元主體

治理主體的多中心和高度的自主性是其與傳統(tǒng)管理的一大區(qū)別。工業(yè)遺產聚集地的空間治理涉及權利主體、責任主體與相關主體。權利主體通常是政府，但在權利的形式方面，政府可以設立具有話語權與執(zhí)行力的治理機構，進行權利下放和角色轉換，由權利方變?yōu)榉辗健⒈O(jiān)督方和運營方。如魯爾區(qū)在縱向上有州政府授權的RVR來發(fā)揮“頂層設計”的職能，然后與公司或者機構通力合作，協(xié)調工作的統(tǒng)一開展。責任主體作為執(zhí)行層是直接參與工業(yè)遺產項目的企業(yè)、公司或者非營利機構，其在項目實施上需要有一定自主權，以便發(fā)揮市場在創(chuàng)新方面的推動力，但重大開發(fā)行為仍需經“頂層”批準，保證開發(fā)建設不會觸及文化遺產保護的底線。由于每個項目和地方面臨的問題和訴求不同，為了共同的利益，一些橫向的相關主體的協(xié)作通常是必要的，包括跨區(qū)域的專項規(guī)劃執(zhí)行者，跨專業(yè)的規(guī)劃設計單位，跨利益主體的社會組織以及個人的參與監(jiān)督。

當前，我國處于空間規(guī)劃的轉型期，工業(yè)遺產保護體系尚處在探索階段，遺產保護工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)，因此自上而下的頂層設計需要被著重強調，治理的權威性與底線把控要被放在更加重要的位置。在遺產保護的前提下，構建一個區(qū)域治理的“結構性資源體系”，通過“自上而下”的空間規(guī)劃體系和“自下而上”的項目推動來促進多元共治，形成“統(tǒng)籌規(guī)劃、政府引導、屬地管理、部門合作、企業(yè)運作、社會參與”的局面，從而達到工業(yè)遺產聚集地的整體保護與可持續(xù)發(fā)展的目的。

4.2 以空間規(guī)劃體系作為治理的重要工具

隨著國土空間中地域功能的發(fā)展，無論是生產空間的延續(xù)，生態(tài)空間的恢復或者是生活空間的重塑都越來越受到人類調控過程的影響，其中布局類的空間規(guī)劃成為調控的重要工具。在國土空間規(guī)劃體系的主體功能區(qū)劃分中，國土空間所承載的地域功能可以被分為生態(tài)、生產和生活3類，對應著生態(tài)空間、生產空間和生活空間，這被視為有序化的空間結構特征[13]。由于3類功能地域已將陸域國土全覆蓋，遺產保護地功能被視為鑲嵌在3類功能區(qū)劃之中，并按照實體空間邊界疊加在其之上，表現(xiàn)為功能的混合疊加。這為工業(yè)遺產聚集地發(fā)展成為極具彈性的“功能混合”用地提供依據。在空間規(guī)劃體系中，工業(yè)遺產聚集地可以與其他功能空間相互滲透，成為區(qū)域其他功能的有效補充，或者地區(qū)發(fā)展的驅動力、催化劑。

參考魯爾區(qū)的經驗，從區(qū)域到具體項目，需要經過降尺度傳導。區(qū)域層面應是指引性的戰(zhàn)略格局，具有頂層設計、長周期的穩(wěn)定特征，而越是接近基層的空間規(guī)劃，越應當是具體的、可實施的。工業(yè)遺產地的建設項目要以區(qū)域總體特征為依據，從區(qū)域空間治理角度確定合理的保護要求、空間范圍和功能結構，采用宏觀區(qū)域空間控制、中觀專項評價體系和微觀項目發(fā)展相疊加的辦法。如果3個層面都相符合，則進入實施階段；如果產生矛盾，就需要重新協(xié)調。

4.3 土地的增值與分配是治理的關鍵議題

城鄉(xiāng)規(guī)劃是空間治理的工具之一，對空間資源進行分配和協(xié)調，土地資源是城鄉(xiāng)建設中的核心資源。與傳統(tǒng)的增量規(guī)劃不同，存量規(guī)劃對土地資源的管控主要在于土地產權交易以及隨之產生的土地增值收益分配[14]。因此，工業(yè)遺產的空間規(guī)劃可以被視為一個平臺，承載著政府、市場和社會多元利益主體進行的利益博弈活動，其本質是一項復雜且敏感的空間治理過程。空間治理能夠進行的必要前提是創(chuàng)造了新的空間利益。從市場角度來說，最能直接體現(xiàn)空間利益的就是土地的增值收益[15]，工業(yè)遺產地通過空間治理對土地的增值收益進行重新分配，其分配合理與否是遺產地治理成敗的關鍵。

根據上海的經驗，各級政府機構、工業(yè)企業(yè)、承租經營者以及大眾等多方利益間的博弈對工業(yè)遺產的用地政策和利用方式有很大的影響，從而直接影響工業(yè)遺產的使用方式。各級政府的關注點除了工業(yè)遺產地的出讓所帶來的土地收益外，還要優(yōu)先考慮公眾權益和文化價值。過多的商業(yè)侵入和地價抬升，雖能帶來一定經濟效益，但也會造成工業(yè)遺產“紳士化”④紳士化（gentrification）：又稱為貴族化，指原本普通商業(yè)或低收入者聚集的舊區(qū)，由于資本的投入，在成功改建后地價及租金過度高漲，導致高收入者或高檔品牌店遷入，并取代原有低收入者或社區(qū)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，帶來居住隔離、社會分異與排斥等社會問題。和“迪士尼化”⑤迪士尼化（Disneyesque）：指像迪士尼樂園一樣，將文化符號高度提煉后應用到商業(yè)和消費上，形成品牌效益和過度文化消費的傾向，包括將老城區(qū)歷史景觀“布景化”的處理方式。。全國各地可以參考上海經驗，將工業(yè)用地的所有權、承包權、經營權進行三權分置，因地制宜地實施存量補地價、招拍掛、專項用地等土地政策。在具體做法上，除了目前較為普遍的創(chuàng)意園區(qū)外，要探索更多的工業(yè)空間更新方式，通過靈活的土地制度引導工業(yè)遺產的保護與利用。

5 結語

魯爾區(qū)和上海市工業(yè)遺產聚集地的空間治理在多元治理主體、區(qū)域空間規(guī)劃、土地的增值與管控方面進行了有效探索。當前，我國正在建立國土空間規(guī)劃體系，國土空間治理被視為主要的目標之一，對于工業(yè)遺產聚集地的空間治理需要在國土空間規(guī)劃體系的各個階段和各種尺度上充分討論。例如對于工業(yè)遺產聚集地的空間尺度，除了將國土空間規(guī)劃體系作為一種區(qū)域性政策工具，還需要在中小區(qū)域尺度上加強理論方法研究，從而實現(xiàn)從宏觀到微觀的精準傳導。除了傳統(tǒng)的空間布局，強調空間治理就要將時空維度、參與主體及其背后的利益博弈融合考慮，避免流于圖示化的語言，而缺乏落地性。另外，時間的層積一直是遺產保護爭論的焦點，當前的工業(yè)也有可能在今后的某個時間點成為工業(yè)遺產，探索彈性的進入和退出機制，構建動態(tài)發(fā)展的空間治理框架也是努力的方向。