街道流動攤販的管理經驗與啟示*
——以紐約市為例

賈正哲 楊 辰 JIA Zhengzhe, YANG Chen

流動攤販是城市非正規經濟的一種形式。從東南亞的曼谷到北美的紐約，行商游販不僅存在于發展中國家，也廣泛出現在發達國家。他們常常聚集在城市的旅游景點、中央商務區（CBD）、大學城和住宅區等地區，出售商品或服務；有些攤販固定在一個位置持續數月至數年，也有些則利用可移動工具流動經營；攤販可以是全職或兼職，又可以是季節性和偶發性擺攤[1]16。

流動攤販不算穩定職業，但從業者可以獲得一定的收入，成為外來移民融入城市和解決本地居民就業的重要手段之一。由于衛生和市容的壓力，大部分城市沒有給予流動攤販合法地位，攤販們常常采用流動經營的方式與各類執法人員展開周旋。在流動攤販合法化的地區，政府一般是通過證照發放、規定經營地點和時間及衛生和安全規定（針對食物類攤販）等手段對其實施管理。例如泰國、美國、法國城市都要求流動攤販必須獲得經營執照，否則會被驅趕（法國和美國加州對執照總數不限制，曼谷和紐約則嚴格限制）；紐約、曼谷、首爾等城市都對移動攤販可經營的區域和營業時間做出限定，其中首爾還劃分禁止經營、相對禁止和誘導經營等不同限制程度的區域[2]。

流動攤販是常見的城市現象，也是城市管理的難點，特別是在人口眾多、流動性強的超特大城市。作為國際化大都市的紐約有著悠久的街頭販賣歷史，如何在完善管理法規的同時給予攤販一定的生存空間，協調相關者利益，實現多方共贏是紐約流動攤販管理的要義。本文從發展歷史、經營類型與分布、管理辦法、介入群體4個方面梳理紐約對流動攤販的管理經驗，并總結這一經驗對當前我國超特大城市平衡精細化管理與非正規經濟發展的借鑒與啟發。

1 紐約流動攤販的發展歷程

紐約街頭的流動攤販歷史悠久。它的發展與移民現象和政府管理方式的變化有著緊密的聯系。早在17世紀，紐約還是曼哈頓南端的一個小村莊，較低的啟動成本讓流動攤販在移民中成為頗受歡迎的職業。此后，從歐洲涌來的各族裔移民不斷加入這個群體，周期性的失業潮也刺激了流動攤販的發展。早期的攤販多采用游街走巷的方式兜售商品，在固定店主的壓力下，政府曾嘗試取締這種非正規的經營模式，后來由于實施難度大，結果不了了之。19世紀末，攤販開始用推車在某一固定位置經營，當時的紐約政府為了保持道路通暢，常采用突然襲擊的方式整頓甚至沒收流動攤販的物品[3]。直到20世紀初期，不斷涌入紐約的移民需要大量的就業崗位，政府才開始默許流動攤販的存在，發放執照并指導他們在規定的范圍內經營[4]5。到1927年，流動攤販已在全市零售業中占有相當的比例①1927年紐約市的零售商品中有10%—15%是由流動攤販銷售的。見New York City Department of Markets Annual Report, 1927.La Guardia Papers.New York City Municipal Archives。。

然而自20世紀30年代起，隨著新移民法案的出臺和機動車的發展，流動攤販的市場開始萎縮，紐約政府又回到了強勢管控的思路。時任市長拉瓜迪亞（La Guardia，在任時間為1934—1945年）領導的紐約政府以現代化和城市發展為由，全面禁止流動攤販行為，將其遷入固定的室內集市。

1960年代的紐約經歷了新一輪的經濟停滯和高失業率。1965年的移民政策改革帶來大量的新移民，街頭小販與城市之間的供需關系發生了變化，流動攤販出現了回潮現象。與歷史相似，流動攤販的增加再次引起業主和實體商人的擔憂，在商人團體的壓力下，比姆（Abraham Beame，在任時間為1974—1977年）以后的幾屆紐約政府加強了流動攤販的規范化管理，將其納入城市日常管理的框架，形成一系列影響至今的政策：例如1977年立法禁止流動攤販在曼哈頓中城銷售一般商品；1979年和1983年立法對全市流動攤販設置了數量上限（Koch主政期間，1978—1989年）；1995年成立了由多個職能部門代表組成的“街頭攤販審查組”（Street Vendor Review Panel）。這個審議機構禁止了數百條街道上的經營行為（Giuliani主政期間，1994—2001年)[4]7。

近兩任的紐約市長對流動攤販采用相對人性化的管理政策：彭博（Bloomberg，在任時間為2002—2013年）政府期間，市長發起“綠色推車倡議”（Green Cart Initiative），利用流動攤販網絡推進紐約市食物營養項目，并改進低收入社區公共服務不足的狀況。2020年6月7日，現任紐約市長白思豪（Bill de Blasio，在任時間為2014年至今）也宣布將成立一個新的機構來替代警察對流動攤販的管理[5-6]。

2 流動攤販的類型與分布

紐約的流動攤販大致有以下5種類型：一般類商品攤販、售賣食物的移動攤販、銷售與言論自由有關物品的攤販、與退伍軍人有關的攤販和無證經營攤販②流動攤販的分類與城市法、州法和聯邦法都有關系：紐約市的法律在執照發放和管理上區分了一般類商品攤販和食物攤販，與退伍軍人有關的規定及豁免來自紐約市州法，而對銷售與言論自由物品有關的攤販的保護則來自美國聯邦法律。。這些攤販數量眾多，社會構成（種族、國籍、經濟收入等）復雜，他們的身影出現在紐約市的大街小巷、周末集市、跳蚤市場和節慶期間的嘉年華[7]。由于存在無證經營和免證經營等情況，紐約官方很難統計出街道上流動攤販的準確數量。據非官方估算，全市流動攤販的數量大概在15 000人，其中持證經營的攤販數量約為7 500人，包括853個售賣一般商品的攤販、約5 000個售賣食物的攤販和約1 700個退伍老兵攤販[5]，[8]（見圖2）。

圖2 各類流動攤販數量對比Fig.2 Number of various vendors

2.1 一般類商品攤販（general vendor）

一般類商品攤販出售非食物類商品，如陶器、珠寶、工藝品、宗教用品、玩偶、手表、襪子、帽子、玩具和錄像帶等。售賣一般類商品需要相應的執照，而紐約市對此類執照的限制相當嚴格，因此街頭會出現大量無證經營的一般類商品攤販，一旦被發現，這些攤販的商品將有可能被警察沒收。

2.2 售賣食物的移動攤販（mobile food vendor）

食物攤販是紐約市重要的生活景觀。自20世紀末以來，為滿足紐約大量移民的需求，食物攤販的售賣品種一直在增加：從常見的熱狗和椒鹽脆餅等美式快餐，到咖喱雞米飯、希臘索瓦蘭吉羊肉漢堡、牙買加杰克香料烤豬和牛尾、德國巴雷特煎腸、港式撈面等異國風味。從管理的角度，這些加工類食物攤點要求配有帶洗手池和垃圾處理裝置的餐車，而水果類等非加工類攤點則以簡便推車為主。食物攤販多聚集在辦公區、大學校園外和旅游景點等區域[1]14(見圖3)。

圖3 紐約中城的移動食物攤點Fig.3 A food vendor in midtown NYC

2.3 銷售與言論自由有關物品的攤販（First Amendment Merchandise）

繪畫、插圖、照片和書籍之類的商品無需執照就可以售賣，因為這些物品受“保障言論自由的憲法第一修正案”的保護，如位于曼哈頓中城旅游區的紐約地標或名人照片、游客速寫等。此類攤販仍需遵守適用于所有街頭攤販的其他法規（如不得在禁止擺攤的街道上售賣）。

2.4 與退伍軍人有關的攤販

退伍軍人（或者去世退伍軍人的配偶或伴侶）在申請流動攤販的執照時享有特殊政策。這要感謝19世紀末紐約州的立法機構給予退伍軍人在街頭售賣的豁免權[9]：他們可以申請專門向退伍軍人或者殘疾人提供的食物攤販執照，申請一般類商品攤販的執照也不受配額限制。此外，因傷退伍的軍人還可以申請在其他攤販不能經營的街區中擺攤。

2.5 無證經營攤販

由于紐約政府對經營執照的嚴格控制，流動攤販們很難申請到合法的執照和許可證，更無力購買黑市上的高價執照，他們中有相當數量的人屬于無證經營。這些無證攤販無法滿足健康部對于食物安全的規定，也不接受健康部的定期檢查，他們成為街道攤販管理的重點和難點。無證經營者多選擇在城市邊緣的低收入社區活動，在市中心也有少量存在。他們大多是沒有投票權的外國移民，無法通過選票向當地議員施壓，又缺乏影響地方領導人決策的經濟資源，只能依靠公眾對此類話題的討論來聲張自己的權利并盡量維持在城市中的地位[10]。

3 流動攤販的管理辦法

從法律來源看，紐約市管理流動攤販的主要依據是“紐約市行政法”（New York City Administrative Code, NYCAC）和“紐約市條例”（Rules of the City of New York, RCNY）[11-12]。行政法由立法機構即紐約市議會制定，經市長批準后生效；條例則由“紐約市憲章”③紐約市憲章（New York City Charter）最初在1897年由紐約州議會制定，是規定紐約市政府組織結構的章程。憲章管制著市政府如何使用紐約市的稅收，如何作出改變各個社區的決定，以及賦予各級民選官員的權力。見紐約市憲章修訂委員會《2018 年紐約市憲章修訂委員會執行摘要、投票提案和摘要》。授權各政府部門制定，無需議會表決。如表1所示，政府法律（laws）規定了執照和經營空間等核心問題，違反者最高會受到監禁處罰；而部門條例（rules）除了與政府法律有部分重合外，還涵蓋了一些不太嚴重的問題（如健康法典），違反者通常會收到罰單和罰金[9]。

從管理主體看，紐約市消費者事務部（Department of Customer Affairs, DCA） 負責監管和簽發銷售一般類商品所需的執照，健康與心理衛生部（Department of Health and Mental Hygiene, DOHMH）負責監管和簽發與食物售賣的執照和許可證④售賣食物的流動攤販必須同時獲得健康部發放的流動食物販賣執照和移動食物單元許可證。執照（license）發放給攤販，沒有數量上的限制；許可證（permit）發放給食物攤點，有數量限制。攤販在工作中需佩戴執照，并在擁有許可證的攤點上經營。由于大型餐車常常會有2—3個攤販共同經營，拿不到許可證但有執照的攤販也可以為他人的餐車打工。，管理食物安全問題。除上述兩個部門，衛生局（垃圾處理）、消防部（消防）、公園部（針對在公園內的經營行為）和交通部（針對在人行道的經營行為）也參與流動攤販的管理。

從管理手段看，紐約市主要從“經營資質”和“經營空間”兩方面對流動攤販實施管理，一般類商品攤販和食物類攤販需要獲得資質后在規定的空間范圍內經營；第一修正案攤販不需要經營資質，但是需要滿足經營空間的相關限制；退伍軍人攤販在這兩方面都會有一定的特權。對于食物類攤販，健康部還制定了食物安全的相關規定（見表1）。

表1 流動攤販相關法律與主管部門Tab.1 Laws and authorities related to street vending

3.1 經營資質管理

執照和許可證的發放是紐約市管理流動攤販的主要手段。紐約市行政法和條例都對不同經營類型所需執照（包括許可證和印花）、申請資格、申請和更新流程、費用和年檢等做出了詳細規定。

售賣一般類商品的攤販需要從消費者事務部獲得執照。如前文所述，1979年紐約市立法將一般類商品攤販的執照數量限制在853個，至今沒有增加過。今天如果想申請到一張該類執照，除了候補名單上的申請者可以在出現空缺時申請外，就只有退伍軍人（或者已去世退伍軍人的未亡配偶或伴侶）可以憑借特殊的身份申請額外的執照（見圖4）。不過，候補名單上有數千人排隊，短時間內很難申請到執照。

圖4 一般類商品的攤販執照申請與更新流程Fig.4 Vendor license application and renewal process for general commodities

售賣食物的流動攤販必須先向健康部申請流動食物販賣執照，在完成流動食物攤販食物安全課程后，再向健康部申請移動食物單元許可證（見圖5-圖6）。食物攤販的執照數量沒有限制，但是移動食物單元許可證的數量有限定（全紐約市僅發放約5 000個移動食物單元許可證）。各類許可證數量與申請對象如表2所示。與一般類商品攤點類似，食物類攤點許可證也有著長長的候補者名單，許可證的平均等待時間長達5—10年。

圖5 售賣食物攤販的執照申請與更新流程Fig.5 License application and renewal process for food vendors

圖6 中央公園內的食物餐車Fig.6 A food vendor in Central Park

退伍軍人（或者去世退伍軍人的配偶或伴侶）在執照申請上享受一定的優惠政策。退伍軍人在申請一般類商品攤販執照時，可以不受853張執照額度的限制。按照個人情況的不同，可以分為3種類型。第一類是非殘疾的退伍軍人（或者已去世退伍軍人的未亡配偶或伴侶），可以隨時申請銷售一般商品的執照；第二類是殘疾的退伍軍人，可以申請到不受數量限制的黃色執照（Citywide Specialized vending license），允許攤販在除了曼哈頓中城外的所有街道上售賣一般類商品（包括下面提到的限制經營的街道）；第三類是資深的殘疾退伍軍人，可以申請到允許在包括曼哈頓中城核心區在內的全市范圍內售賣一般類商品的藍色執照（Midtown Core Zone vending license）。而申請食物攤販許可時，全市許可證中有100張專門保留給退伍軍人或者殘障人士申請，特殊的攤販許可證僅限殘障退伍軍人申請[9]，[11]（見表2）。

表2 6種食物攤販許可證對比Tab.2 Six different types of street food vending permits

涉及言論自由的商品的銷售不受執照的限制。1979年出現的一般類攤販執照數量限制使得銷售書籍、藝術品等與言論自由相關的物品變得基本不可能。意識到這一點后，紐約市政府在1982年取消了銷售書籍的執照要求。1994年，視覺藝術品的銷售也通過涉嫌違憲的訴訟獲得執照豁免[12]。

3.2 經營空間限制

紐約市對流動攤販經營空間的限制包括兩個部分：可擺攤的街道限制與販賣單元（vending unit）⑤販賣單元指推車、餐車、冰淇淋車等用于銷售的設備。的安置限制。

（1）“街道限制”的相關規定細碎而復雜，既對街道與經營時間有所限制，又對不同類型的攤販有不同的區域劃分。其中，一般類攤販和食物類攤販可經營的街道和時段在紐約市行政法中都有詳細規定，列出每一條可以擺攤設點的街道與路段和該街道每天可經營的時段，包括工作日與周末是否允許擺攤等，部分地區如布魯克林還規定了某些道路在一年中不同月份的開放情況（見圖7-圖8）。

圖7 紐約曼哈頓某街道限制舉例Fig.7 Street restrictions of certain streets in Manhattan NYC

圖8 曼哈頓限制經營街道Fig.8 Streets with time restriction in Manhattan NYC

街道限制的規定形成于20世紀末。當時不同機構的管理規定存在互相沖突的問題，市長朱利安尼（Giuliani）領導的紐約政府在1995年建立“街頭攤販審查組”。該小組成員由小商戶服務部（Department of Small Business Services）負責人、紐約市規劃部（Department City of Planning）部長、紐約市交通部（Department of Transportation）部長和一名來自紐約市市長辦公室的官員組成[11]。這一協同機構根據已有規定和新條例，梳理了每條應關閉的街道，公布了沿用至今的“街道限制”列表，而這一列表自2001年以來就未曾更新過(見圖7)。

當然，在街道限制規定以外，存在一些受紐約州法、政府備忘錄等條款影響的特例。例如前文提到的退伍軍人持特殊執照，可以在其他攤販受限的曼哈頓中城擺攤經營；2008年的彭博政府為了解決偏遠社區的蔬果供給問題，專門在食物許可限制的基礎上又新增了1 000個蔬菜和新鮮水果售賣許可（綠色食物車Green Carts），并允許蔬果攤販在特定區域（5個行政區的邊緣社區）進行售賣（見圖9）。

圖9 蔬果攤販在5個區的可經營場所Fig.9 Designated areas for green carts in New York City

街道限制的規定同時受到紐約州法、紐約市行政法與條例、州和聯邦法院判例，以及未公開的政府備忘錄等一系列法律條款的約束。這造成流動攤販可經營街道的復雜狀況，攤販們要仔細閱讀長達29頁的說明，才能找到符合自己條件的合法經營街道。這為攤販自查和政府監管帶來一定的難度。

（2）“販賣單元安置限制”對攤販在街道的擺攤方式提出詳細的規定。以食物攤點為例，推車應選擇在寬度大于12英尺（3.66 m）的人行道上擺攤；離路緣石6到12英寸（0.15—0.3 m）；推車應距離十字路口、車道或者地鐵出入口至少10英尺（3 m），距離大樓出入口至少20英尺（6 m），且不應位于公交車站或者醫院的禁止停留區域（見圖10）。對于一般類商品攤販的攤點來說，售賣單元所占用的街道寬度不應超過3英尺（0.9 m），在廣場等公共空間不得超過8英尺（2.4 m），等等。除此以外，法規還規定了流動攤點與餐廳外擺、公交站、報刊亭、電話亭和盲道等設施的空間關系。

圖1 1903年紐約的海鮮攤販Fig.1 A seafood vendor in New York City in 1903

圖10 販賣單元安置限制Fig.10 Restrictions on setting up a street food vending unit

3.3 衛生要求（針對食物攤販）

除經營資質和空間限定，食物售賣還涉及衛生安全方面的要求。表1顯示，健康部的第六章條款規定了移動食物單元（推車或餐車）需要滿足的條件，健康法典則對食物衛生和安全做出規定。健康部引入類似于餐廳衛生等級的評定制度，將食物類攤點需要滿足的規定與分數結合起來，根據各攤點的表現計分并評定出A、B、C3個等級，標于餐車的許可證上（見圖11）。具體來說，考核指標包括食物處理的溫度、食材的來源、食材與食物的保存、廚房設施的配置、攤主的個人衛生與健康、垃圾的處理等9大類67條規定（見圖12）。違反規定的攤販將根據嚴重程度扣除相應的分數并處罰金，罰金從200美元到1 000美元不等。

圖11 一個獲得A級評定的流動食物攤販Fig.11 A food vending unit with letter grade A

圖12 對于食物經營單元（推車與卡車）的規定Fig.12 Requirements for street food vending units

3.4 執法（沒收與處罰）

精細化管理需要有效執法來保障。在紐約，各類流動攤販的主管部門（主要是健康部和消費者事務部）和警察都有權執法：前者負責全年例行的檢查與審核，如許可證的發放、更新與撤銷，健康部對流動食物單元的檢查、對違規行為的評分與罰款；后者負責日常的監督、糾正、沒收及處罰[11]。例如，對于一般類商品無證經營的攤點，主管部門可以對其處以不低于250美元且不超過1 000美元的罰款，或不超過3個月的監禁，又或同時處以罰款和監禁。除罰款外，無證攤主還會收到不低于250美元且不超過1 000美元的民事處罰，外加獲得新的許可前每天250美元的無證經營罰款。對于其他違反規定的行為，按照違規次數處以不超過500美元的罰款。未在指定街道及位置經營的行為屬于輕罪，可處以不超過500美元的罰款或不超過30天的監禁，或同時處以罰款和監禁。食物攤販的處罰與其等級評定體系緊密聯系。

警察權屬范圍內的職責包括：在過于擁擠的街道、突發事件現場、施工現場、游行等集會活動現場指導流動攤販暫時搬離當下的經營地點；糾察無證經營及非法轉讓許可證等行為；監督攤販在規定允許的街道經營；監督攤販在人行道的規定范圍內放置經營攤點。警察可以要求攤販改正不當行為，離開當前經營地點。對于不聽從安排的攤販和違反相關規定的攤販，警察可以拖走、扣留或沒收其經營車輛并處以相應的罰款。

4 介入流動攤販管理的其他群體

4.1 街道空間的競爭者——沿街店鋪業主

噪音、氣味和擁堵常常使得街頭小販成為商店老板、大樓管理者和周邊社區居民抱怨的對象。他們又因為商業競爭而不受沿街店主和餐廳店主的歡迎。有的店主會在店門口的人行道上故意放些植物和盆栽等設施來阻礙流動攤販，或者直接向警察投訴，通過警察的恐嚇驅趕攤販。當然，這樣的恐嚇通常是沒有法律依據的——法律只規定了街道是否可以擺攤及推車與人行道的尺寸關系，與沿街店鋪店主沒有太大關系。

除了單個店主的為難，由街區組成的商業改 進 區（Business Improvement District,BID）也成為阻撓和驅趕流動攤販的重要力量。商業改進區是由商人和業主組成的社區組織，他們支付額外的稅款來改進地區的商業環境、提高財產價值，介入公共空間的管理。紐約市擁有72個商業改進區，覆蓋了紐約市標志性街區、商業走廊和旅游吸引點。在他們眼中，流動攤販會影響街區形象，并給人帶來臟亂差的印象，應當被清除。前文提到的紐約市長朱利安尼（Giuliani）設立的街頭攤販審查組，就是在商業改進區的投訴和請求中關閉了包括曼哈頓中城商務區在內的大量攤販經營街道（見圖13-圖14）。

圖13 紐約市商業改進區分布圖Fig.13 BIDs in New York City

圖14 商業改進區、私有開放空間和流動攤販限制經營街道Fig.14 BIDs, POPS, and restricted vending areas

4.2 社會組織

非政府組織等社會組織在美國社會的公共生活中占有重要地位，以少數族裔和弱勢群體為服務對象的非政府組織更是其中的代表力量。在紐約，與流動攤販有關的社會組織有流動攤販項目（Steet Vendor Project）、食物攤販聯盟（Food Vendors' Union）和紐約市食物餐車協會（NY Food Truck Association）等。這些組織常向攤販們普及法律知識，或通過政治活動來推動相關制度的改革，有的則通過組織商戶聯盟的方式拓展潛在的商業機會，其中最具代表的是“流動攤販項目”。

“流動攤販項目”是一個包含超過1 800名成員的會員制組織。這一組織幫助流動攤販四處游說，致力于法律和制度的改變。他們的一些訴求包括下調攤販違規行為的罰金、取消執照與執照數量的限制等。他們會通過教育的方式向攤主解釋與宣傳有關流動攤販相關的法律和規定，幫助攤主對不規范的執法提出抗議，要求政府與相關執法部門依法管理流動攤販。流動攤販項目還會定期發表研究性報告，向政府和公眾展示流動攤販的生存狀況，幫助攤主提起訴訟，維護自身權利。除此之外，他們也會幫助攤主尋找小企業培訓和貸款的資源。

5 紐約經驗的啟示

流動攤販在我國城市中是十分常見的現象。它部分解決了流動人口的就業，為城市居民提供生活便利，豐富了街頭文化，甚至起到穩定社會關系的重要作用。但流動攤販在我國城市長期處于被嚴格管制的狀態，城管與攤販之間的暴力事件也時有發生[16]。已有研究對我國流動攤販的特征與管理難點進行歸納。從人群特征看，與上文提到的以美國退伍軍人和外來移民為主體的攤販不同，我國大城市中的流動攤販多為本地下崗職工與外來進城務工人員。這與我國改革開放以來的城鎮化進程與人口流動特征有關。從空間特征看，由于我國大城市的規模在近幾十年來呈爆炸式增長，流動攤販也隨著城市擴張而迅速蔓延。他們不僅聚集在舊城的街角巷口，也大量涌入新建城區的住宅和商業地塊。然而，新建城區在規劃階段很少給流動攤販預留空間。這為近年來屢禁不止的占道經營現象埋下了隱患。從管理方式上看，我國流動攤販的管理政策變化較大，在面對解決就業、吸納人口和維護城市形象等不同時期的城市建設主題時，往往采取不同甚至矛盾的政策。這與西方國家基于法制建設的流動攤販管理方法有所不同[17]48，[18]。

2008年以后，隨著民生問題的凸顯，我國城市管理者逐漸意識到街頭攤販的合理性問題，嘗試將其納入城市的日常管理[17]46。特別是在2020年新冠肺炎疫情的沖擊下，中央文明辦提出“不將占道經營、馬路市場、流動商販列為今年全國文明城市測評考核內容，引導各地在文明城市創建中保障民生需求”。以上海、成都為代表的超特大城市開始給予流動攤販更多的生存空間——如何在精細化管理的背景下釋放非正式經濟的活力，成為我國超特大城市基層治理的熱點與難點問題。

紐約的流動攤販管理經驗可以從正反兩方面為我們提供一些啟示與借鑒。

5.1 給予流動攤販合法地位，并納入城市常態化管理

街道攤販現象在任何城市都有悠久的歷史，至今仍顯現出相當的活力。這說明這種非正規的經濟形式有它存在的合理性，不能簡單地采用取締或納入室內市場的方法來解決。經過3個多世紀的發展，紐約市政府在不同時期謹慎回應著不同群體對流動攤販的要求，不僅給予其合法地位，還逐漸形成一套較為完善的管理制度。特別是攤販分類及與之相對應的分類管理體系，既保證了街頭攤販的合法性，又回應了美國司法體系對不同人群合法權益的保障。

5.2 經營標準與空間管理的精細化

紐約市對于流動攤販的管理，尤其是對食物攤販有著統一而細致的技術規定。這些規定在保證城市風貌和道路通行免受影響的同時，也保障了沿街售賣食物的安全，規范了食物加工的能源接入及垃圾和污水的處理。空間管理體系規定了在哪些街道和區域可以從事哪種經營活動。這有利于主管部門從城市整體層面規范街道攤販，也反映了城市不同區域的居民對攤販的差異化需求。對于流動攤點設置的詳細規定十分重要：在標準化的城市街道上制定標準化的攤點設置要求大大降低了執法部門的執法難度。這也為我國城市應對流動攤販現象提出兩個重要的規劃策略：一是分區的差異化政策。例如在缺少商業設施的郊區大型保障房社區內部，可以劃定一定區域，允許并規范流動攤販的活動，從而提高社區宜居度。二是從沿街店鋪和流動攤販管理的角度，對街道空間進行精細化的設計管控。雖然流動攤販的主管部門并不是規劃資源局，但城市規劃工作能夠在很大程度上減少后期管理的難度。

5.3 多渠道宣傳

紐約市政府十分重視流動攤販管理法規的公開和宣傳，相關規定很容易在政府網站上查到，復雜的執照申請流程也會以圖示的形式來展現。由政府和社會組織安排的宣傳講座與研習會保證了大部分的攤販有機會了解到管理法規的基本原則。傳單、海報等宣傳資料的大量發放也使得相關規定在社區和公共場所可查可找。顯然，在流動攤販的主管部門多、相關的管理條例復雜且分散的情況下，做好信息的梳理、展示與宣傳講解，對流動攤販的管理具有重要意義。

當然紐約對流動攤販的管理經驗也存在一些不足，值得我們反思。首先，增加執照發放量。紐約市的各類攤販的執照和許可數量已有40余年沒有增加，這直接導致了黑市的產生，也使得那些非法租賃執照的攤販很容易陷入債務困境⑥在黑市上租賃執照不僅違反了健康部的規定，而且價格十分昂貴。一個價值200美元、有效期為2年的食物攤點許可證的黑市價格是25 000美元。見參考文獻[6]。。當前的紐約市政府正在考慮在未來幾年內增加執照的數量，包括在2023年前將食物攤販的許可證數量增加一倍[19]。但這一政策的出臺顯然面臨著困難：除了固定店主的反對，健康部門的官員也認為增加許可證的數量會因餐車的存放等因素帶來一定的食物安全問題。

其次，復雜的法規體系是流動攤販管理的難點。街頭攤販受大量管理細則的約束，且不同部門制定的規則分散在各處，包含執照的申請條件、申請流程、更新方式和年檢要求，自動販賣車和攤位的放置，大小和外觀，等等。盡管部分主管部門將復雜條款做成圖文并茂的手冊，并舉辦學習營來進行宣傳，但大部分的攤主還是很難弄明白這些規定。加上很多政策僅以英文發布，這對于主要由移民組成的攤主群體來說也是個問題。這些都影響了攤販對法律的了解程度，導致他們常常在不知情的情況下收到巨額罰單。

最后，執法尺度的把握。政府主管部門和警察對于無證攤販的執法尺度一直是公共討論的熱點議題。根據流動攤販項目的統計，過去3年中，警察平均每年向流動攤販開出18 000張罰單，攤販們往往因為過于靠近路口等輕微違規而收到高額罰單。不少市民認為，為了城市形象而剝奪或者損害流動攤販及低收入社區居民獲得廉價食物的權利是不能接受的。