倡導聯盟理論視角下的Y市數據管理

王彥植

摘要：倡導聯盟理論是由薩巴蒂爾提出政策分析理論，該理論關注的焦點是倡導聯盟間的相互作用。 該文將倡導聯盟理論框架用于分析Y市數據管理。在整個過程中出現了以主導的聯盟A和主導的聯盟B，在兩大聯盟相互博弈的過程中政策經紀人的活動和聯盟間相互學習發揮了重要的作用，使得Y市數據得到了一定程度的匯聚，Y市數據管理辦法、數據流通機制的出臺提上了日程。

關鍵詞：倡導聯盟理論 數據管理 數據匯聚 共享交換

中圖分類號：S973.15??? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1672-3791（2022）05（a）-0000-00

Data Management of Y City from the Perspective of Advocacy Alliance Theory

WANG Yanzhi

（Yunnan Normal University，Kunming，YunanProvince，650500 China）

Abstract：Proposed by Sabatier for policy analysis， the advocacy coalition theory focuses on the interactions among advocacy coalitions. In this paper， the advocacy coalition framework was adopted to analyze the data management of City Y.Two dominant coalitions， i.e.， coalition A and coalition B， emerged in the process. In the game between the two， the activities of policy brokers and mutual learning between coalitions played a crucial role. While facilitating the aggregation of data in City Y， this put the city's data management practices and data flow mechanisms on the agenda.

Key Words：Advocacy Coalition;Data Management;Data aggregation;Sharing and exchanging

近年來，信息技術得到前所未有的快速發展，大數據、云計算、物聯網、移動互聯網、人工智能等技術不斷取得新突破。黨的十九大報告提出要“推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合”，進一步突出了大數據作為國家基礎性戰略資源的重要地位，掌握豐富的高價值數據資源日益成為搶占未來發展主動權的前提和保障[1]。曾有研究顯示，公共部門掌握了80%的社會信息資源。如何把這些信息資源盤活，為經濟社會發展發揮更大價值？這個問題使數據治理成為當前公共部門治理中的一項重要政策議題[2]。2020年4月9日，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》正式公布，首次將“數據”與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列為五大生產要素之一，數據作為新的生產要素，重要性不言而喻。在新一輪科技革命和產業變革加速發展的背景下，以數據互聯和應用為核心的數字化發展的浪潮，正在推動新動能快速增長。

當前，各組織數據管理基礎還很薄弱，數據標準不統一，數據孤島普遍存在導致各組織業務系統間的數據無法共享，資源利用率不如預期，各條塊之間數據孤島化嚴重等現象，阻礙了數據的共享利用。數據標準缺失、錄入不規范等原因致使數據質量得不到提升，垃圾數據增多，數據可用性不足。數據安全意識不夠、安全防護不足導致了數據泄露事件頻發。各相關組織還未建立起成熟的數據意識，對大數據的治理和應用嚴重不足，導致數據的價值難以發揮。

1 倡導聯盟框架理論概述

倡導聯盟理論是由薩巴蒂爾提出政策分析理論，該理論關注的焦點是倡導聯盟間的相互作用，認為人可以組成一系列聯盟。依照該理論，當人們關注一個重要政策議題的時候，會形成關于這個問題的政策子系統，在這個政策子系統中會存在多個倡導聯盟（一般是1～4個），政策子系統中的行動者（參與者）分別屬于這些不同的倡導聯盟，區分倡導聯盟的關鍵是各自政策信仰的不同[3]。其中包括：一涉及基本準則和價值觀的深層核心信仰，它最難以改變;二是對社會中資源和政治權力適當分配的認知的政策核心信仰，它較難改變，是為了實現深層核心信仰而實施的基本策略;三關于政策問題領域中因果關系和利害關系的具體的信仰（次級方面信仰），次級方面信仰較容易改變。基于這樣一些共同的信仰，聯盟成員的行為通常具有統一性。

薩巴蒂爾認為政策變化是不同聯盟間相互博弈的結果，其博弈路徑一般為：一聯盟間的相互學習;二外部事件的影響;三內部事件的干擾;四聯盟間的相互妥協。

在倡導聯盟理論框架中，各個聯盟間的競爭由政治掮客居（政策經紀人）中調停，因為這些政策問題的解決對于這些政治掮客（政策經紀人）有著不同程度的利益關系，或者因為政治和睦能給這些政策經紀人帶來好處。

2 Y市數據資源現狀

2.1 搶抓數字機遇

現在人們通常說的數據是指“電子化”的數據。 該文中“數據”若無特指僅指電子數據，“技 術”則指現代信息技術。技術讓我們變得更快和更具行動力，數據則讓我們變得更好、更具有智慧[4]。從我國實施大數據戰略和“互聯網+”行動計劃以來，Y市所在的J省積極搶抓互聯網發展帶來的新機遇，不斷夯實大數據發展基礎，大力推動大數據產業發展。提出率先開放一批重點行業和領域大數據，建立政府、社會共享共建、互利共榮、協同開放的市場化發展新機制，推動數據資源的整合與開發利用。2019年，成立工作領導小組，完善機制體制建設，推進數字政府改革建設、助力數字經濟跨越發展。2019年J省《工作報告》中，“數字”一詞出現了39次，并指出：數字經濟發展即將迎來爆發期，機遇千載難逢，機遇稍縱即逝，我們必須以強烈的歷史責任感抓住它，積極、有序、穩妥推進數字化建設。

2.2 Y市持續推進智慧城市建設

智慧城市是我國國家治理和城市治理最前沿的科技，為的是讓城市更聰明、更智慧、更宜居。城市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地 區做必要的、有計劃的改建活動，其目的也是讓人生活得更為舒適[5]。近年來，Y市在發展數字經濟、提升數據管理能力方面邁出堅實步伐。2019年政府工作報告中提出：大力發展數字經濟，促進融合發展。要夯實數字經濟發展基礎，加快人工智能等新型基礎設施建設，加快優勢資源數據化，推動公共數據資源的整合共享與開發。

在這樣的大背景下，Y市提出智慧城市建設，以智慧城市建設作為Y市搶抓數字機遇著力點。2019年Y市政府工作報告中提出：大力發展數字經濟，促進融合發展。要夯實數字經濟發展基礎，加快人工智能等新型基礎設施建設，加快優勢資源數據化，推動公共數據資源的整合共享與開發。

3 倡導聯盟構成

聯盟A主導數據匯聚與共享工作，并取得一定成效，利用自建數字平臺開展跨部門間的數據共享交換工作，工作效率得到一定的提升。

但是在數據匯聚的過程中也存在各種各樣的問題導致數據無法有效的匯聚、共享應用。一數據共享機制未形成，缺乏相關的體制機制和管理辦法來規范數據共享流程;二數據標準制度體系不健全，數據標準不統一;三垂管部門縱向數據共享難;四數據共享缺乏政策保障，因為提供出去的數據得不到保障，各利益相關者擔心數據泄露造成不必要的影響;五數據涉密，按規定不能將這一部分涉密的數據拿出。

在這樣一個數據匯聚的過程中，形成了主導的聯盟A，和聯誼相關者聯盟B，兩個倡導聯盟形成了一個政策子系統。在這個政策子系統中，政策經濟人的角色由高層領導和各個信息技術公司擔任。

3.1 兩個聯盟的信仰分歧和共同點

3.1.1 深層核心信仰差異

對于主導聯盟A來說，利益相關者聯盟B的數據是工作目標，只有獲取了大量、完整、真實的數據，主導聯盟A的工作才能有成效。而對于各利益相關者聯盟B來說，他們所掌握的數據是唯一的，拿出數據且若數據安全得不到保障，將會帶來不可預測的影響。利益相關者聯盟B在數據匯聚共享的過程中更為關注數據的安全問題，因為他們認為，目前在數據的管理上缺乏保障，提供出去的數據無法確保安全。這一信仰差異是致使主導聯盟A工作受阻的主要原因。

3.1.2 政策核心信仰相同

在政策核心信仰方面，兩個聯盟對于數據的認知、數據共享交換的認知得到了統一，這得益于之前請到了相關方面的專家到Y市開講座。

3.1.3 次級方面信仰

在次級方面信仰中，主導聯盟A是此次數據匯聚和共享交換工作的主要承辦組織，所以主導聯盟A迫切地想要匯聚數據。對于利益相關者聯盟B來說在沒有政策保障的前提下提供數據對于自身來說是弊大于利的，（1）據安全得不到保障，如若出現泄露問題，自身是必須承擔相應責任的。（2）收益方面，在提供了各自數據資源的前提下不能保障能夠獲得相應的數據。

3.2政策經紀人活動

截至2020年4月，共有61個部門進行了數據目錄的報送工作，在主導聯盟A自建平臺發布編目489個。對于目前所匯聚這些數據，政策經紀人的活動功不可沒，（1）Y市領導者表現出了推進工作的決心，采取強硬的措施為數據匯聚帶來了巨大幫助。（2）各類專家學者開講座讓利益相關者聯盟B對數據共享交換所帶來的價值認識有一定的加深。

3.3聯盟間的相互學習

由于各自的聯盟信念較難改變，主導聯盟A很難從子系統內部進行重大更改，必須從外部進行更改。因此，聯盟要推動政策學習，加強不同聯盟間的交流互動，改變其他聯盟成員的信念，從而實現政策輸出[6]。在Y市數據管理辦法出臺的過程中，由主導聯盟A牽頭邀請相關方面專家團隊進行了實地調研和座談會，為了應對政策議題愈發多樣和復雜的現實，現代公共部門及其決策者日益頻繁地將目光轉向專家群體，希望借助其專業知識 以科學有效地解決各種復雜的政策難題[7]。在這一過程中利益相關聯盟B將難點痛點通過專家團隊向主導聯盟B反饋，以這樣的方式間接與主導聯盟A產生聯系。在這樣一些活動中兩個聯盟進行溝通和學習，為數據匯聚和數據管理辦法出臺提供了很大的幫助。

4結語

在大數據的時代潮流下，數據價值越來越凸顯，國內各省市紛紛建立了相應的數據管理機構，在未來實現海量數據的互聯和應用是一定的。但是就目前來說，各組織的數據管理基礎還很薄弱，數據標準不統一，數據孤島普遍存在，數據資源利用率不如預期，阻礙了數據的共享應用。在倡導聯盟理論視角下，Y市存在這樣一些問題的核心在于兩個聯盟間的信仰分歧，但就目前來看，這樣的分歧并非不可調和的，政策經紀人的活動和兩個聯盟間的相互學習很可能是推動Y市數據工作持續向好，抓住數字機遇的關鍵。

參考文獻

[1]??? 楊冠瓊.《公共政策學》[M].2版.北京師范大學出版社.2017：135-168.

[2]??? 黃璜，孫學智.中國地方政府數據治理機構的初步研究：現狀與模式[J].中國行政管理，2018（12）：31-36.

[3]??? 楊金田，趙越強，賈文彬.從倡導聯盟框架理論看我國體育產業政策變遷索[J].經濟與管理，2020（5）：88-92.

[4]??? 黃璜.對“數據流動”的治理——論政府數據治理的理論嬗變與框架[J].南京社會科學，2018（2）：53-62.

[5]??? 任萬霞.促進城市智慧化與有機更新雙提升[J].北京觀察，2021（12）：22-23.

[6]??? 茅云云.從環境議題看社會組織的政策倡導角色：基于倡導聯盟框架的分析[J].青少年研究與實踐，2021（3）：71-80.

[7]??? 費久浩.專家政策參與過程中的知識經紀人何以失靈？——以A市發展與改革研究中心為例[J].智庫理論與實踐，2020，5（6）：16-23.