“三重一大”制度數字化監管信息系統平臺構建與運用研究

陳 威，陳 茜，龍 敏

(重慶理工大學 a.MBA教育中心；b.會計學院， 重慶 400054)

一、引言

在1996年中央紀委對黨員干部的政治紀律要求中，“三重一大”決策制度初具雛形，該記錄明確要求認真貫徹落實民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用必須經集體討論后作出決定。此后，關于“三重一大”制度的相關規范不斷在各項官方文件中提及，經過不斷的完善，國家對“三重一大”制度在運行與監督方面達到了更高層面的要求。2018年，GZW發布文件要求各級單位建設落實“三重一大”決策和運行監管系統，探索監督國企運營的新形式。2019 年發布的最新文件中要求：逐步實現橫向到邊、縱向到底的在線監管新模式，到2020年底建立智能分析監督系統，實現企業與GZW的信息共享，完善對經濟活動的全過程監督。

“三重一大”制度是針對反腐倡廉要求提出的，主要監管對象是國有企業，由國家出資建立，授權給經理人進行日常經營管理，并下設黨委會進行日常監督。因權利有限，經理人在日常經營管理中會思慮良多，人的趨利性再加上權力尋租現象，難免會因個人利益產生錯誤決策，導致國有資產流失，產生決策風險[1]。為了保證管理者廉潔從業，實現國有資本的保值增值，監管企業“三重一大”事項的運作成為科學決策發展的必然要求。基于上述情況，各省市GZW紛紛響應國家號召，建立自己的“三重一大”數字化監管平臺，其中浪潮集團是由重慶GZW設立的專屬平臺，于2019年年底開始試運行。本文提出數字化監管平臺的架構設計，并以重慶GZW為例，指出傳統方式下“三重一大”制度實施情況存在的問題，并對其數字化監管平臺功能進行分析解讀，得出結論：結合時代發展，運用信息化手段能夠實現企業對“三重一大”決策制度履行情況的全方位監管，有效落實“三重一大”制度政策。

二、數字化監管信息系統平臺的構建目標

信息化系統平臺旨在實現企業與GZW數據對接，實現信息的交流共享，及時進行信息溝通，實現所有企業及下屬全級次企業的全覆蓋，加快信息的反饋速度[2]。該監管平臺實現數據對接目標具體分為自動化抓取信息、多平臺共享信息以及立體化信息監管。

(一)自動化抓取信息

企業按照要求對“三重一大”會議所需材料進行上報，平臺自動化抓取數據信息并進行存儲，信息使用者可以根據需要提取信息，具體實現對生產經營決策信息、制度、事項、議題信息以及黨委會、總經理辦公會、董事會、股東會等信息的記錄與收集。

(二)多平臺共享信息

平臺的基本功能是記錄數據，要進一步實現數據信息的展示、查詢功能，并且將實時生成的統計分析數據進行上報公示，提供給相應權限的用戶使用。與此同時，信息系統還應實現與企業的OA系統、會議系統聯網操作，進行數據收錄和共享，構建一個開放性、兼容性的綜合性平臺。

(三)立體化信息監管

數字化信息平臺的優勢在于掌握“三重一大”會議的第一手資料，可以實時對數據進行統計學分析，并分類匯總成圖表，更有利于直觀地發現數據背后蘊含的經濟價值。同時，數據信息平臺上各個子功能界面互相連通，覆蓋企業生命周期全過程，從而實現GZW對企業全過程進行信息監管的要求，在企業集團內部，實現自上而下的信息監管；從縱向層面，實現企業與GZW的數據對接，最終建立立體化監督體系，動態監管各個系統間的數據信息，實現互相稽核[3]。

三、重慶GZW“三重一大”決策制度案例分析

重慶GZW為重慶市政府直屬正局級特設機構，其監管范圍是重慶市屬企業的國有資產，主要負責對所監管企業國有資產的保值增值進行監督，加強國有資產的管理工作，推進國有及國有控股企業的現代企業制度建設，完善公司治理結構以及推動國有經濟結構和布局的戰略性調整[4]。但是在實際進行監管過程中，受外部環境和國企自身因素的影響，面臨著諸多問題[5]。基于此，重慶GZW構建信息化系統平臺來完善對“三重一大”監管方式。

(一)重慶GZW進行“三重一大”監督時面臨的問題

1.制度體系適用性不強

GZW作為監管國企“三重一大”制度實施情況的機構，在制定重要事項的具體劃分標準上存在界限模糊的問題，特別是大額資金的使用方面，不同規模、不同行業間存在巨大差異，并且在對同一事項進行信息上報時，重要性水平在不同公司間也有所差異，導致披露的信息并未達到“三重一大”制度的實際要求。

另外，重慶GZW按照現有的規則作為指引對會議的合規性進行審批，統一的制度要求對各種行業類別的企業來說并不適用，傳統行業與新興行業存在較大差異，重慶GZW沒有結合各類企業的結構特點進行制度規范，導致規則的適用性不夠，存在優化空間，因此在進行制度推進以及后續監管工作時很難保證準確無誤。

2.同級監督、反向監督執行受阻

在未引進數字化監管系統之前，重慶GZW依靠黨委會對國有企業實施監督，通過線下直接參與的方式對“三重一大”制度的履行情況進行監督，將結果以書面材料的形式反饋給GZW，監督手段過于單一。不僅如此，單一的監督手段導致同級監督和反向監督受阻。一方面，GZW下設企業的監督部門專業程度不夠，且存在內部“抱團”等行為，同級間的監督形同虛設；另一方面，國企內部業務流程早已形成固化，往往按照慣例對實際問題進行決策，下層機構的意見反饋較慢且難以傳達給決策層，從而導致反向監督受阻[6]。

3.證明材料真偽難辨、存儲困難

為保證企業按照國家要求對“三重一大”事項進行會議討論，GZW要求企業提交相關材料作為佐證，由于前期提交的材料多為會議記錄等紙質材料，存在篡改的可能性，并且責任人的會議簽章存在代簽、補簽等行為，其時間節點很難辨認，因此GZW在審查材料的真實性、可靠性時存在困難。此外，企業提交的紙質材料在保管方面也存在諸多不便，不僅需要保證資料的清晰完整，還需要巨大的存儲空間，一旦管理不善發生材料損毀，會給GZW造成巨大損失。

(二)重慶GZW數字化監管信息系統平臺構建

為解決上述問題，重慶GZW構建信息化平臺系統進行數字化監管，從基礎層、數據層、支撐層、決策應用層、協同層和監管層六個層面進行搭建,按照各層級的職責要求設計其功能，在保障信息安全、規范的前提下,實現與上下級的數據對接,維持系統的穩定運行(如圖1所示,資料源于浪潮集團)。

圖1 信息化平臺系統架構

1.基礎層

數字化平臺的基礎內容是數據信息，記錄與“三重一大”決策相關的會議信息，基礎層可以簡單地看作是一個數據中心，作為平臺運行的基礎，其安全性需得到保障。因此，該層面注重對服務器的維護以及網絡的穩定，同時會議信息涉及海量數據，對系統的存儲空間要求較高，需要更加注重存儲空間的包容度。

2.數據層

前期基礎層已經在存儲空間、服務器維護等方面提供了支撐，形成了大數據倉庫，數據層則是將已經記錄在案的數據進行分類整理，進一步細化為子數據庫，以便系統后續的層級進行數據提取與處理供工作。具體來講，根據數據類型不同，劃分為會議議題信息庫、運營決策數據庫以及財務資金數據庫等。

3.支撐層

此層級是系統的核心環節，運用算法對數據庫中的數據信息進行統計運算，為系統提供技術層面的支持。該平臺主要用于GZW與企業間進行數據對接，其他企業或組織沒有權限對數據進行調取。同時平臺通過設立統一的身份驗證來實現權限管理，用戶只能訪問權限以內的信息，這不僅保證了“三重一大”決策制度的有效運行，并且為GZW、黨委會對企業進行監督提供了便捷手段。

4.決策應用層

該層級涉及內容最廣，串聯起整個系統的運行，從政策動向的智能分析，到事中監管，再到事后評估，最后是考核評價。研究對象分為集團和下級單位兩個層級，分別就其中披露的內容進行監管評價。對于集團來講，著重對國資縱覽、企業文化、重大事項以及資金運作情況進行關注；對于下級單位層級，主要涉及重大事項的申報，核實上報信息的完整有效并對其進行督察督辦。此外，決策應用層中還涉及到決策會議程序，可以直接監管國有企業內部行為。

5.協同層

該層級通過建立統一的工作窗口，將移動端、電腦端和大屏端進行資源整合，實現數據互通。通過協同層的串聯作用，同時為數據使用者和企業帶來便利。對于數據使用者，實現便捷的操作和瀏覽；對于平臺，多載體的瀏覽方式可以吸收更多的用戶群體，有利于推廣平臺的使用，從而在其所屬范圍內為更好建設 “三重一大”制度而服務。

6.監管層

此層級是信息化標準規范體系之外的步驟，企業和下級單位通過會議系統、資金系統以及OA系統對數據信息進行上報，監管層自動抓取系統內的數據信息，歸集在統一的數據庫，監管層通過對數據庫中的數據進行提取、統計分析來衡量企披露的會議信息是否達到國家要求。

(三)重慶GZW數字化監管信息系統平臺功能評析

1.事項清單

事項清單即“三重一大”的內容，具體包括重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排以及大額資金運作事項四大類。系統平臺按照國家規定對事項進行分類，并結合企業的實際情況下設子目錄，記錄事項的日期、編號以及備注等信息，以便數據層對數據進行歸納整理同時方便后續的調取查閱。

但是，對事項的具體劃分標準還存在界限模糊的問題，特別是在大額資金的使用方面。在系統上進行事項上報時可以按照不同規模類型，劃分不同的層級，在統一的劃定標準上進行資金數額加權計算，實現對事項的動態列示，建立符合企業現實狀況的大額資金使用列示標準，完善事項清單的功能建設。

2.制度建設

制度建設功能旨在指引企業進行信息填報，規范其上報行為。該系統按照現有的規則作為指引，對會議信息的合規性進行審批，存在制度體系應用不靈活的問題。因此，在國家統一的制度要求基礎上，建設平臺時，各企業有權利新增適應本企業發展的制度規則，具體包括制度名稱、制度類型、審批時間、生效時間、人數占比以及是否通過審查等內容，通過結合企業自身特點改進制度規范，豐富國家制度建設的內容。

3.會議管理

會議管理功能模塊主要分為議題事項和會議信息。議題事項是企業運營管理信息的核心，以其作為中心，分散化向制度章程、會議信息、決策事項和大額資金事項等進行信息管理。對于議題事項的記錄，可以按照經濟特點的不同來進行精確分類，對號入座，此舉不僅更便于對數據進行檢索，同時也可以系統地管理議題信息。

會議信息主要是記錄開設議題的會議結構和討論結果的。具體分為會前信息和會后信息，會前信息涉及議案的提交、議案審查和會議的決策結果；會后信息涉及會議的執行落實情況以及事項督辦情況(如圖2所示,資料源于浪潮集團)。

圖2 會議管理系統應用架構

會議信息的上報有效監督了企業對“三重一大”制度的履行情況，但是在科技水平高速發展的時代，上傳信息的真實性需要更有力的材料來證明，因此不僅需要紙質版的證明材料，還需要上傳音頻、視頻材料來提高會議信息的可靠性。

4.督查督辦

督查督辦功能是對前序環節進行監督的常態化環節，重慶GZW在該單元對會議信息的上報內容進行審核，對其合規性、真實有效性以及及時性進行審查，從而判斷企業“三重一大”政策的履行情況，并針對企業的反饋作出相應的政策調整，并且在系統中實時反映審批進度，便于企業清晰掌握事件進度。

該信息系統平臺在此環節偏重線上監督，在提高工作效率方面效果顯著，同時規避了工作人員存在的主觀性風險。但想要達到更好的監管效果，需要GZW將線上監督與線下監督結合起來，以定期走訪和談話函調作為線下輔助手段，從而完善后期監督[7]。同時，還應該注重對關鍵崗位、關鍵人員的專項監督，以便可以更有針對地進行風險識別。

5.智能校對

智能校對是后期資料的檢查工作，本步驟主要是校對審核企業提交的會議資料內容是否完整、是否存在造假行為，為后續的落實追責情況提供依據。另外，智能校對還能檢驗制度設立的合理性，GZW通過智能校對單元，對過于冗雜、不符合列報事項的議題事項進行刪減，從而提高“三重一大”決策制度的落實效率。

6.統計分析

系統在此單元系統將數據進行可視化分析，重慶GZW以及企業可以隨時瀏覽權限內的數據信息，例如季度議題信息上報量、信息披露頻率以及運營管理信息等。同時該系統還設有供GZW單獨使用的“數據駕駛艙”板塊，記錄有效上報次數以及未通過審批次數。此舉不僅方便GZW在審批時對企業進行有針對性的調查，也有利于國家及時優化制度規范[8]。面對海量的數據信息，信息系統可以根據信息的重要性劃分存儲年限，定期刪除超過存儲年限的信息，進而緩解系統壓力。另外，系統內部存儲了大量企業與決策相關的核心信息，關乎企業發展，因此系統應在加強信息安全建設、避免發生信息泄露方面不斷優化和完善。

(四)重慶GZW數字化監管信息系統平臺效果評析

1.制度實施流程化，覆蓋運行全過程

在制度落實過程中，構建的信息化平臺系統嚴格規定了會議流程、會議資料、事項清單、參與人員、決策結果以及主要責任人等信息，并對會議的合規性進行審批，對存在不符合規范的會議決策結果進行駁回，直至符合國家規定后再給予通過。此舉從橫向層面對企業重大事項進行了全面的規范，實現了覆蓋會議全過程的建設任務(如圖3所示,資料源于浪潮集團)。

圖3 “三重一大”制度運行層流程

2.制度建設科學適用，滿足企業多樣化需求

不同行業的國企在事項內容劃分上存在明顯差異，在制度落實方面也不盡相同，主要包括公益類、競爭類和特殊類[9]。數字化信息監管系統中的“事項清單”將其進行詳細分類，企業可以選擇契合本企業的制度規范，以便更好地按照國家要求進行信息披露。通過數字化監管信息系統，企業系統內部以及企業與GZW之間可以提供具有重要性、可靠性和相關性的企業數據信息，實現數據的實時傳遞，緩解“信息孤島”現象，同時解決信息傳遞存在的滯后性問題。

3.多部門協同合作，實現全方位在線監督

首先，信息化系統平臺完成了事前監督和在線監督的重要任務，國家機關可以隨時監督企業對政策的落實程度和完成質量，以及企業可以內部監督部門職責的履行情況[10]。從而實現GZW對國有資產產權分配、效益處置以及監管情況的全過程監督，同時可以對企業存在的不規范行為及時進行調整。其次，完善同級監督以及反向監督機制，在一定程度上也解決了“內部審計難”的問題，加強了內外協同合作。

4.數據提取便捷，保障立體化精準追責

企業將會議決策的詳細信息在系統上進行報備留底，記錄參與人員的投票情況以及主要負責人姓名，不僅便于存儲會議資料，還可以快速調取數據，從而實現精準化監督；完善追責制度，公開透明地對問題負責人進行處罰，可以有效避免包庇和脫責行為，切實做到全方位的立體化監督。

綜上所述，“三重一大”制度在實施過程中，受內在因素、外部環境等作用，存在一定的發展阻力，而數字化監管信息平臺通過發現并解決在運行、監管和追責層面中的問題，最大限度地實現了立體化精準監督，最大程度地發揮“三重一大”制度的制度優勢，實現了GZW“橫向到底、縱向到邊”的建設目標。并且，系統平臺可以運用大數據技術進行可視化分析，輔助GZW科學化決策。

四、總結

在我國經濟發展早期，為了追求經濟的快速增長，國有企業在一定程度上忽視了對制度的確立，滋生了內部腐敗問題，再加上監管力度不夠，導致了國有資產流失的情況出現[11]。隨著我國近年來經濟實力的不斷提升，國家逐漸意識到需要從注重速度效益轉變到注重質量效益上來，開始對國有企業的運營進行嚴格監管，整治不良風氣，恢復國有資產的經濟活力[12]。

數字經濟時代的到來，為管理國有企業提供了充分的技術支持，GZW提出搭建數字化系統平臺，運用信息化手段對“三重一大”制度的執行情況進行監管，通過制度約束高管行為，轉變其思想觀念，實現國有經濟繁榮發展的共同目標[13]。運用信息化手段進行監管，一方面解決了紙質文檔在對會議記錄存儲、查閱等方面的繁雜性，另一方面順應時代發展趨勢，運用大數據手段實現企業與GZW之間的數據對接，實現橫向到邊、縱向到底的全方位的動態監督模式。

本文以重慶GZW數字化監管信息系統平臺為例，對“三重一大”決策制度的各個環節進行流程化設計，以數據為載體，將央企網絡和GZW網絡對接，實現對“三重一大”決策制度落實情況的全過程監督。系統以議題為核心，多方面、多層次采取相應措施，對“三重一大”運營信息進行周密的管理，以提高數據安全性，保證系統穩定運行。同時對其還未涉及到的地方提出優化建議，以便更好地進行數據對接與信息共享，完善對國有企業“三重一大”事項的事前監督以及事后監督，實現國有資產的保值增值，同時也為其他地區的GZW進行“三重一大”監管提供借鑒意義。