完整、準確和全面保障國家糧食安全

秦中春

(國務院發展研究中心 農村經濟研究部， 北京 100010)

我國糧食安全面臨的風險和挑戰具有復雜性和艱巨性。近10年我國糧食總消費量和總進口量增長超過以前預期。截至2021年，我國糧食總產量已經連續18年豐收，連續7年站穩1.3萬億斤臺階，為經濟保持持續健康發展和社會保持和諧穩定夯實了堅實基礎。但從中長期看，我國的糧食產需總體是供不應求的。在新的發展階段，我國還需統籌抓好各重點領域和關鍵環節，完整、準確和全面保障國家糧食安全。

一、新時代我國糧食安全面臨的風險挑戰復雜艱巨

我國是人口眾多的世界大國，能否解決好糧食安全問題，關系重大。隨著人口持續增長、經濟社會發展和人民生活水平提高，糧食消費需求也不斷增長。據有關測算， 2020/2021年我國糧食總消費量約8.22億噸，比10年前增長40.4%(1)時間為市場年度(上年7月到當年6月)，按我國糧食全口徑粗略測算，其中小麥、粗糧、大米和大豆消費數來源于美國農業部《世界農業供求展望報告》(2011年12月、2021年12月)，大米折算為稻谷。。同期，我國糧食總進口量約1.67億噸，比10年前增長194.8%。這兩個數據均大大超過預期。在工業化、城市化和農業現代化的快速發展中，我國的糧食生產存在諸多問題：農村水土資源不足，國內資源環境有限，糧食生產成本持續上漲，農民種糧收益相對較低，各年度之間還存在波動，等等。自2004年以來，我國集中力量支持糧食主產區的發展，加強主產區的糧食生產能力建設，增加對糧食主產區的投入，深化糧食流通體制改革，實行糧食最低收購價政策、對農民直接補貼政策、糧食生產大縣獎勵政策等，不斷健全、完善和強化扶持糧食生產發展的政策，幫助種糧農民增加收入。在國家政策扶持下，全國糧食生產已經連續10多年實現豐收，糧食增產潛力不斷釋放，而糧食生產的發展在客觀上存在放松或波動風險。近年來，國際經貿投資形勢復雜多變，國際糧食市場供求很不穩定，國際糧食及食品市場價格大幅波動。統籌發展與安全，防范并化解糧食安全面臨的風險挑戰，意義重大，形勢復雜，任務艱巨。

二、習近平總書記關于保障糧食安全的系列重要論述

糧食安全是國家安全的重要基礎[1]，確保糧食安全必須有系統思維。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻分析新時代新形勢新挑戰，提出新的國家糧食安全觀，統一全黨重農抓糧的思想，引領并推動糧食安全的理論創新和實踐創新，為防范并化解糧食安全面臨的風險挑戰提供了基本遵循。做好新時代糧食安全工作，既要維護國家安全，增強憂患意識，做到居安思危；也要有系統思維，講求統籌謀劃。習近平總書記指出，我國有13億多人口，糧食安全是頭等大事[2]。如果糧食出了問題誰也救不了我們，只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會大局穩定[3]。保障糧食安全，關鍵是要保糧食生產能力，確保需要時能產得出、用得上[4]。糧食生產根本在耕地，命脈在水利，出路在科技，動力在政策，這些關鍵點要一個一個抓落實、抓到位，努力在高基點上實現糧食生產新突破[5]。

第一，看糧食要深。習近平總書記指出，雖然我國糧食生產連年豐收，但這就是一個緊平衡，而且緊平衡很可能是我國糧食安全的長期態勢。我國耕地就那么多，潛力就那么大，在糧食問題上不可能長期出現高枕無憂的局面。因此，任何時候都不能放松糧食生產和對農業的支持。恰恰相反，我們要不斷加大對農業的支持力度[6]。在糧食問題上，我們現在是緊平衡，一是解決糧食供需基本平衡，二是防止糧食供應寬松后造成糧價下降，影響農民積極性，這是一個兩難問題。緊平衡是一個技術活，是在走鋼絲，這邊調一調，那邊調一調，調不好就失衡了。我們想達到一種理想狀態，而拿捏好分寸取決于我們的水平，也取決于大環境。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧?？纯词澜缟险嬲龔姶蟮膰摇]有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。美國是世界第一糧食出口國、農業最強國，俄羅斯、加拿大和歐盟的大國也是糧食強國。這些國家之所以強，是因為其糧食生產能力強。所以，糧食問題不能只從經濟看，還必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎[7]。

第二，“藏糧于地”和“藏糧于技”。習近平總書記指出，耕地是糧食生產的命根子。農民可以非農化，但耕地不能非農化。如果耕地都非農化了，我們賴以吃飯的家底就沒有了[7]。堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”，規范耕地占補平衡[8]。要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。要建設高標準農田，真正實現旱澇保收、高產穩產。要把黑土地保護作為一件大事來抓，把黑土地用好養好[9]。要堅持農業科技自立自強，加快推進農業關鍵核心技術攻關[9]。農民說，“好兒要好娘，好種多打糧”“種地不選種，累死落個空”。要下決心把民族種業搞上去，抓緊培育具有自主知識產權的優良品種，從源頭上保障國家糧食安全[7]。同時，還要提高農機裝備水平[6]。

第三，調動和保護好“兩個積極性”。習近平總書記指出，穩定發展糧食生產，一定要讓農民種糧有利可圖，讓主產區抓糧有積極性。這方面，既要發揮市場機制作用，也要加強政府支持保護。糧價一頭連著生產者，一頭連著消費者，保持糧價合理水平，要兼顧好生產者和消費者利益。農民愿不愿意種糧，愿意種多少糧，關鍵看種糧能給農民帶來多少收益[7]。要調動農民種糧積極性，穩定和加強種糧農民補貼，提升收儲調控能力，堅持完善最低收購價格政策，擴大三大主糧完全成本保險和收入保險范圍[9]。從長遠看，要按照市場定價、價補分離的原則，探索實行目標價格政策，完善糧食價格形成機制，逐步建立價格低時補生產者、價格高時補低收入消費者的機制。要保護好地方政府抓糧的積極性，要強化對糧食主產省和主產縣的財政獎勵力度，逐步建立健全對糧食主產區的利益補償機制，保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發展，不能讓生產糧食越多者越吃虧[7]。

第四，善于用好兩個市場、兩種資源。習近平總書記指出，適當增加進口和加快農業走出去步伐是必要的，但要把握好進口規模和節奏，防止沖擊國內生產，給農民就業和增收帶來大的影響。積極穩妥利用國際農產品市場和國外農業資源是一項長期戰略布局?，F在，有必要積極穩妥擴大這一戰略布局，但必須謀定而后動。推動農業走出去，要充分研判經濟、技術乃至政治上的風險，提高防范和應對能力[7]。支持非洲在2030年前基本實現糧食安全(2)參見習近平在中非合作論壇北京峰會開幕式上發表的講話，2018年9月3日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/29/content_5654846.htm。

第五，注重永續發展。習近平總書記指出，既要保障當代人吃飯，也要為子孫后代著想，轉變農業發展方式，發展節水農業、循環農業，讓透支的資源環境逐步休養生息，不能再濫占耕地、粗放經營、超墾過牧。要抓好糧食安全保障能力建設，加強農業基礎設施建設，完善農業補貼和糧食價格形成機制，搞好糧食流通儲備，鼓勵發展家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體，健全主產區利益補償機制[6]。

第六，高度重視節約糧食。習近平總書記指出，節約糧食要從娃娃抓起，從餐桌抓起，從大學食堂和各個單位食堂抓起，從幼兒園、托兒所以及各級各類學校抓起，從每個家庭抓起，讓節約糧食在全社會蔚然成風。要注重解決糧食在收儲、銷售、加工過程中的浪費[7]。餐飲浪費現象,觸目驚心,令人痛心!要加強立法,強化監管,采取有效措施,堅持長效機制,堅決制止餐飲浪費行為。要進一步加強宣傳教育,切實培養節約習慣,在全社會營造浪費可恥、節約為榮的氛圍(3)參見習近平對制止餐飲浪費行為作出的批示，2020年8月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-08/11/content_5534026.htm。

三、對我國糧食消費和供給的增長情況要完整看待

深入把握我國糧食消費和供給增長的現狀，是牢牢把住糧食安全主動權的基礎。近10年來，我國糧食消費增長發生了新變化，糧食總消費量增長大大超過預期，其中飼料用糧和加工用糧等大幅增長，但同時糧食總產量、總進口量和總庫存量也大幅增長，要引起重視，正確認識和處理。

按國際方法測算，2020/2021年我國糧食總消費量約8.22億噸(4)時間為市場年度，按照我國糧食全口徑測算，其中小麥、粗糧、大米和大豆消費數來源于美國農業部《世界農業供求展望報告》(2011年12月、2021年12月)，大米折算為稻谷。，明顯大于國內普遍預測的7億噸左右，比10年前增加2.36億噸，增長40.4%，超過預期(見表1)。2020年我國總人口為14.12億人，測算全國人均糧食總消費為582公斤，比10年前增加146公斤，增長33.3%。分品種看，水稻、小麥消費分別為2.15億噸和1.5億噸，分別占26.2%和18.2%；粗糧、豆類消費分別為3.12億噸和1.15億噸，分別占38%和14%；薯類消費為0.3億噸，占3.6%。與10年前相比，增長最多的是粗糧、豆類，分別增長69.7%和65.9%；其次是小麥，增長37%;水稻和薯類增長較少，分別增長10.7%和5.1%。

表1 近25年中國糧食總消費量及構成比較

在我國糧食總消費中，城鄉居民口糧消費已逐步穩中略降，但飼料用糧和加工用糧等消費大幅增長。2020年我國城鎮居民人均口糧消費為120.2公斤，鄉村居民為168.4公斤，測算全國居民口糧總消費不到2.5億噸，比2010年略有減少。2020/2021年我國飼料用小麥和飼料用粗糧合計2.6億噸，約占糧食總消費的1/3，比2010/2011年增加1.23億噸，增長138.5%；國內壓榨大豆達到0.93億噸，超過糧食總消費的1/10，比2010/2011年增加0.38億噸，增長69.1%。

過去10年，我國糧食總產量、總進口量和總庫存量均有大幅增長，特別是糧食庫存不斷創歷史新高，目前庫存消費比已經達到92%(表2)。2020/2021年我國糧食總產量、總進口量分別為6.69億噸和1.67億噸，比10年前均增加1.1億噸，分別增長19.7%和194.8%。2020/2021年我國糧食總供應量達到8.24億噸，超過同期糧食總消費量，比10年增加2.22億噸，增長36.8%；期末糧食庫存為7.58億噸，比10年前增加5.14億噸，增長211.1%；糧食庫存消費比為92%，比10年前提高50個百分點。

表2 近25年中國糧食總供應量及構成比較

四、對我國糧食供給保障的三大問題要準確回答

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，我國按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新觀念要求，確立以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，制定實施一系列重要政策措施，糧食安全保障能力顯著提升。一是我國糧食生產持續豐收，谷物供應基本自給，居民營養狀況顯著改善，貧困人口吃飯問題有效解決。截至2021年，我國糧食總產量已持續18年豐收，連續7年站穩1.3萬億斤臺階。二是我國糧食進口量大已成為常態，但這些進口主要是市場行為，周轉效率高，與國有糧食收儲流通相互補充，對國內生產影響可控。三是盡管我國糧食進口量大，但主要是進口大豆，屬于優勢互補，大豆在國際上算油料不算糧食，生產發展潛力很大，我國進口大豆沒有引發國際糧食危機。四是我國糧食儲備能力顯著增強，市場經營體系不斷完善，政府與市場在保障糧食安全上都發揮著重要作用。但從中長期看，我國的糧食產需總體是供不應求的，同時新時代人們更加關注食物的營養與健康，既要“吃得飽”，更要“吃得好”“吃得放心”。對關系我國糧食安全保障的3個重大問題，要準確回答好。

(一)回答好“誰來養活中國”，應講究策略

美國學者布朗研究中國糧食問題時，認為中國的繁榮發展將帶來國際糧食危機，于1994和1995年兩次提問：“誰來養活中國?”(5)Brown，Lester,1994:“How could China Starve the World:Its Boom is Consuming Global food Supplies”Outlook,Section,Washington,August 28,1994；Brown,L 1995:“Who will Feed China?” W.W.Norton and Company Inc.Newyork.這個問題曾在國內外產生重大影響。20多年來，我國用政策和實踐創新有力地破解了這個問題?；仡櫜祭实姆治鲱A測，他對中國糧食消費增長的預測基本是對的，但對中國糧食產量增長和糧食進口結構的分析出了問題。如今，中國糧食總消費量大已成為事實，對“誰來養活中國”問題仍需要關注，但在宣傳輿論上應講究策略。一是我國糧食生產大幅增長，解決了我國糧食消費的主要問題。特別是我國糧食生產在最近20多年來曾經幾次出現總產量大大超過消費量的情況，目前谷物基本自給，口糧絕對安全。二是我國糧食進口主要是大豆，大豆在國際上算油料而不算糧食，生產發展潛力很大，我國進口大豆是優勢互補，也沒有引發國際糧食危機。三是我國糧食消費數據具有相對性。按國際方法，目前我國糧食總消費量數字偏大，因為我國是世界大國，糧食統計口徑寬，糧食總產量和總貿易量大。受居民收入、糧食價格及加工轉化等因素影響，我國糧食消費的增長既有剛性，也有很大彈性。

(二)回答好“如何保障糧食安全”，應強調系統性

新時代我國糧食安全面臨的風險挑戰復雜艱巨，保障我國糧食安全必須有系統思維，堅持把飯碗端在自己手上的理念，統籌對糧食大生產、大進口和大庫存的領導協調和組織管理工作。盡管目前我國糧食總消費量大，但糧食總供應量是大于總消費量的，糧食價格運行總體平穩，全國糧食庫存不斷上升并達新高。從中長期看，我國糧食產量是不能滿足需要的，同時人們會更關注食物的營養與健康，既要“吃飽”，更要“吃好”。而我國耕地等資源的潛力是有限的，因此在保障糧食安全上需要算總賬、保基本、有選擇、抓關鍵和防風險。總體上，我國糧食供給保障有生產、進口和庫存3個支柱，這3個支柱都需重視并發揮作用。一是抓好糧食生產發展，提高糧食綜合產能[10]，確保谷物基本自給、口糧絕對安全[11]。二是抓好糧食進口管理，用好國際市場和國際資源。三是抓好糧食庫存調節，防范重大風險，保護農民合理收益。四是抓好水土技術保障、糧價及農民收益調節、儲備貿易管理、財政金融支持等關鍵問題的解決。

(三)回答好“如何保護農民利益”，應堅持合理性

糧食是土地密集性作物，而我國農村土地經營規模不大，農民種糧比較收益偏低。我國糧食供求平衡的基礎很脆弱，糧食供應不足是問題，糧食供應多了也是問題。在開放的市場，只要糧價好，糧食供應就有保障，政府可影響價格但難以控制價格，理想狀態是維持糧食供求緊平衡。在實踐中，需堅持保護種糧農民的合理收益，堅持有為政府和有效市場相結合，處理好保障糧食安全和保護農民利益的關系。一是發揮市場價格因素的重要作用，深化糧食價格形成機制改革，力爭我國糧價穩中有升，如遇糧價大幅波動及成本大幅上漲可為農民發放臨時補貼，調動種糧農民、糧食主產區，以及糧食出口國發展糧食生產的積極性。二是發揮政府糧食儲備、資源管理、財政扶持、對外合作等因素的作用，不斷健全完善國家調控體系。三是高質量抓好糧食緊平衡管理調節工作，強化從田頭到餐桌的全過程監管，建立糧食安全風險全社會分散機制，使糧食種植者基本收益有保障，糧食消費者合理負擔能承受。

五、新發展階段抓糧食安全保障需完整、準確和全面

2021年12月，中央經濟工作會明確指出要正確認識和把握初級產品供給保障。新發展階段，我國必須遵循習近平總書記關于保障糧食安全的重要論述精神，結合我國糧食消費和供給增長的情況，把保障好糧食供給作為一個重大戰略問題來對待，統籌推進糧食安全工作向縱深發展，完整、準確和全面保障國家糧食安全。

(一)提高對保障糧食安全的認識，健全完善國家宏觀調控

深刻認識我國耕地等資源潛力的有限性，重視在保障糧食安全工作中算總賬、?；尽⒂羞x擇、抓關鍵和防風險，統籌發揮有效市場和有為政府的作用。深入把握好有效市場的關鍵是價格及效益，而有為政府的關鍵是管理及調控。近年來，我國糧食生產的持續豐收，最重要因素就是實行糧食最低收購價政策等，有效緩解了“谷賤傷農”問題。我國糧價相對偏高并穩定運行還帶動了世界糧食生產的增長。新發展階段，我國要堅持有效市場和有為政府相結合，把高質量抓好糧食緊平衡管理調節作為緊迫任務，重視發揮市場價格因素重要作用，完善稻谷和小麥最低收購價政策，深化糧油收儲制度和價格形成機制改革，重視發揮政府糧食儲備、資源管理、體制機制、財政扶持、對外合作等因素的作用，不斷健全完善國家調控體系。

(二)穩步提升糧食生產能力，保護和調動糧食種植積極性

落實藏糧于地、藏糧于技戰略，實行最嚴格的耕地保護制度，實施全國土地利用總體規劃，從嚴管控各項建設占用耕地特別是優質耕地，健全建設用地“增存掛鉤”機制，開展耕地督查、大棚房整治，嚴守耕地保護紅線。提升耕地質量，實施全國高標準農田建設總體規劃。保護生態環境，建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。提高水資源利用效率，持續建設一批節水供水重大水利工程，開發推廣先進節水灌溉技術和產品。保障種糧農民的合理收益，逐步調整完善糧食價格形成機制和農業支持保護政策，完善耕地地力保護補貼和農機具購置補貼等措施。改革完善生產經營方式，加快培育新型農業經營主體和社會化服務組織，促進適度規模經營，把小農戶引入現代農業發展軌道[11]。

(三)創新完善糧食市場體系，著力強化依法管理合規經營

構建多元化市場主體格局，深化國有糧食企業改革，深入引導多元主體入市，提高市場化收購比重。健全完善糧食交易體系，逐步擴大糧食期貨交易品種范圍。穩步提升糧食市場服務水平，積極引導各地發展多種糧食零售方式，完善城鄉“放心糧油”供應網絡，完善糧食安全保障法律法規，完善農業、糧食流通管理等法律法規。深化“放管服”改革，切實強化市場意識和法治思維，依法推進雙隨機監管機制及涉糧事項向社會公開制度，完善糧食庫存檢查方式方法和質量安全監管制度，建設以信用監管為基礎的新型監管機制[11]。

(四)全面建立糧食科技創新體系，大力發展糧食產業經濟

深入推進玉米、大豆、水稻、小麥國家良種重大科研聯合攻關，大力培育推廣優良品種，基本實現主要糧食作物良種全覆蓋。強化糧食生產科技支撐，大面積推廣科學施肥、節水灌溉、綠色防控等技術。推廣應用農業科技，提升糧食儲運科技水平，不斷擴大先進的倉儲設施規模。加快推動糧食產業轉型升級，充分發揮加工企業的引擎帶動作用，統籌建好示范市縣、產業園區、骨干企業和優質糧食工程“四大載體”。積極發展糧食精深加工轉化，深入實施優質糧食工程，建立與完善糧食質量安全檢驗監測體系，健全和完善“中國好糧油”系列標準[11]。

(五)不斷擴大對外開放，全面加強國際合作

更加開放中國糧食市場，加強外資企業進入中國糧食市場的規范管理。認真履行加入世界貿易組織承諾，促進國際糧食貿易繁榮發展，積極與世界主要產糧國分享中國巨大的糧食市場。主動分享糧食安全資源和經驗，向非洲等地區派遣糧農技術專家和技術員。積極支持國內有條件的企業“走出去”，不斷深化國際經貿和投資合作[11]。積極參與世界糧食安全治理，積極響應和參與聯合國糧農組織等涉糧國際組織的倡議和活動，以多種方式提供力所能及的多雙邊緊急糧食援助[12]。

(六)堅持和加強黨的全面領導，健全和完善糧食安全責任制

要健全黨委全面統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制，堅持和完善糧食安全省長責任制[11]，推進節約糧食，反對浪費。中央和地方要各司其職，共同負責糧食安全各項工作。要落實國務院《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，從生產、流通、消費等各個環節明確規范各省級政府在維護國家糧食安全方面的事權與責任，按照國務院辦公廳《糧食安全省長責任制考核辦法》組織開展考核。要落實中共中央《中國共產黨農村工作條例》，把實施藏糧于地、藏糧于技戰略，嚴守耕地紅線，確保谷物基本自給、口糧絕對安全作為黨的三農工作重要任務。要落實習近平總書記要求，推動地方各級黨委和政府扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責；“米袋子”省長要負責，書記也要負責。要扎實組織實施全國人大常委會《中華人民共和國反食品浪費法》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《糧食節約行動方案》。