促進錢塘江源頭區域生態化土地整治的路徑及配套政策研究

□浙江省國土整治中心 李 璟 章岳峰

錢塘江源頭區域是國家重點生態功能區和生態安全屏障的重要組成部分，是水源涵養、生物多樣性保護、自然與文化遺產保護的極重要或重要地區，生態地位極為重要。同時，錢塘江源頭區域也是水環境污染極敏感或高度敏感、土壤侵蝕極敏感或高度敏感地區，生態環境十分敏感。因此，錢塘江源頭區域土地整治要堅持生態優先原則，要服務于區域主體功能區定位，協調好土地整治與重點生態功能區的關系；要大力推進生態化土地整治，在增加耕地、提高耕地質量的同時，促進生物多樣性保護、水源涵養、水土保持及生態經濟發展等，提升生態系統質量和生態系統服務功能，提高區域生態韌性。

一、錢塘江源頭區域土地整治現狀及問題

根據統計數據及調研分析，土地整治的開展對于促進錢塘江源頭區域耕地保護、盤活農村存量土地，發揮了積極作用。近年來，隨著生態文明意識的提高，錢塘江源頭區域部分土地整治項目，在某些要素環節已開始了一些生態化嘗試，如坡地改梯田、沉沙池配置、生態田埂建造、氮磷生態攔截溝建設等。然而，整體上處于自發及局部生態措施狀態，生態化土地整治工作推進緩慢，從生態化土地整治視角考慮，錢塘江源頭區域土地整治主要存在以下問題。

▲齊溪水庫

（一）對山水林田湖草生命共同體的系統性認識不足

目前實施的土地整治項目，從規劃設計到施工，對土地整治與生態修復的理解都較為片面，甚至將二者割裂開來。狹義地將生態修復聚焦于廢棄礦山治理、水系治理、土壤污染治理、林相改造、生態公墓建造等工作，忽視了對田、水、路、林、村各土地整治要素的生態化改造提升；對溝、渠、路的改造過多使用混凝土等硬化材料，減少了土地的透水透氣性；妨礙生物棲息，阻斷野生物種擴散路徑。這導致農田生態系統穩定性下降，生態系統服務功能受到一定程度妨礙，個別情況下甚至產生工程性水土流失或邊坡失穩現象。

（二）重局部地塊整治輕整體景觀生態空間格局優化

除少數全域土地綜合整治項目，多數錢塘江源頭區域土地整治項目的建設目標，主要為補充耕地面積和提高耕地質量，注重耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤指標獲取；項目選址及布局碎片化特征突出，各類土地整治項目的平均圖斑面積只有2.50 公頃，建設用地復墾項目的平均圖斑面積只有0.18公頃。對錢塘江源頭區域景觀、村域、鎮域整體生產、生活、生態空間的格局優化，對生物多樣性保護和生態系統穩定性等問題，關注不夠充分，耕地破碎化、生境片斷化、廊道段落化、景觀多樣性減少等問題仍較明顯。

（三）缺乏錢塘江源頭區域生態化整治技術標準指導

生態化土地整治是新生事物，是復雜的系統性工程。當前更多只能參考土地整治、植樹造林、礦山修復治理、地質災害防治、污水處理等單要素標準規范，系統性不強、指導性不足、針對性不夠。在實際工作中，因各方對設計思路、工程規范、技術標準、驗收標準理解不一致，容易出現“標準不一、專家爭論、措施打架、工程反復”等情況。

（四）推進生態化土地整治的體制機制尚未建立

生態化土地整治成本高，公益性強，需多方合力并有完善的激勵、監管措施才能有效推進，目前推進生態化土地整治的體制機制尚未建立，具體體現在以下幾個方面。

1.促進生態化土地整治的激勵與補償機制尚未建立。生態化土地整治工程資金投入成本更高，回收期更長。目前，尚未有明確的激勵生態化土地整治政策措施，也沒有對其進行生態補償的機制。

2.該區域生態化土地整治要素涉及面廣，但條塊分割、合力不足。對田水路林村各要素進行生態化土地整治，涉及面廣。

3.對土地整治生態化的監管不夠完善。對土地整治項目監管，主要聚焦于新增耕地面積、耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤指標，未上升到生態化的高度。在項目立項、規劃方案設計、工程建設及竣工驗收等環節，對錢塘江源頭區域生態化的相關要求沒有具體的落實措施。

二、推進錢塘江源頭區域生態化土地整治路徑探討

錢塘江源頭區域生態化土地整治技術要求高，投資大，投資回收期長，需要從技術、經濟、行政、社會等方面系統探討推進生態化土地整治路徑機制，保障生態化土地整治工作有序推進。

（一）構建生態化土地整治技術指引體系

構建生態化土地整治技術體系的核心，是制定完善生態化土地整治的相關技術標準和要求。

1.明確生態化土地整治項目選址和布局要求。依據景觀生態保護要求，站在“山水林田湖草是一個生命共同體”的高度，服務于錢塘江源頭區域主體功能區定位，有助于生物多樣性保護、水源涵養、水土保持或生態經濟發展等，農田生態廊道、生境島等配置要與所在區域的自然保護地體系相銜接，推進斑塊式分布的自然保護地體系向城鄉地域系統全覆蓋的生態網絡轉型，優化棲息地生態安全格局，從宏觀、中觀、微觀層面明確生態化土地整治項目選址和布局要求。

2.研究制定錢塘江源頭區域土地整治工程規劃設計規范。按照生態優先、以人為本及合規性等原則，以優化土地利用結構與布局，節約集約利用土地，緩解山區人地矛盾；增加有效耕地面積，提高耕地質量，增加糧食產能；完善農田基礎設施，增強防災減災能力；構建生態景觀，改善生態環境質量，保護生物多樣性，提高生態系統穩定性。研究制定錢塘江源頭區域土地整治工程規劃規范，明確區域或流域整體生態安全格局構建要求及項目綠色基礎設施布局，明確土地平整工程、灌排工程、坡面及岸坡防護工程、田間道路工程、農田防護林工程等農田與基礎設施整治工程生態化布局要求。研究制定生態化土地整治工程設計要求，明確生態型農田工程、生態型水系工程、生態型道路工程、生態緩沖帶工程及生物保育等工程設計建設要求。

3.加強農田生態保育及土壤動物與微生物區系恢復與重構技術規范制定。保留一定數量和面積的山塘濕地、樹叢、灌草叢等半自然或近自然生境，加強農田生態保育。創造溝渠路兩側植物生長環境或對兩側進行植栽，營造野生動植物棲息的有利環境。設置生物棲息避難空間，配備動物逃生通道，恢復與重構土壤動物與微生物區系，保護農田生態系統生物多樣性。

（二）建立健全生態化土地整治激勵與約束機制

推進錢塘江生態化土地整治的另一個核心問題，是建立投入產出方面的激勵與約束機制。

1.建立土地整治項目資金管理與生態環境效益評價結果相掛鉤的激勵和約束機制。探索建立基于生物多樣性維護、水土保持、水源涵養、食品安全等生態系統服務功能的生態化土地整治績效與差別化專項財政補貼政策。

2.建立生態化土地整治的經濟補償激勵與約束機制。生態化土地整治直接經濟效益低，但生態、社會效益顯著。為促進該區域生態化土地整治，應建立起土地整治的生態補償調控機制，核算土地整治的外部經濟效益，然后進行土地整治的生態經濟補償，提高生態化土地整治補貼標準。

（三）形成部門協同的生態化土地整治機制

優化生態化土地整治工作技術要求。根據生態化土地整治的要求，整合自然資源、農業農村、水利、林業、生態環境、住建等相關職能部門對土地整治工作的技術要求，按照“山水林田湖草生命共同體”的理念，從生態化角度對原有技術要求進行優化完善，確保項目實施可以滿足原有職能部門的工作要求。

三、推進生態化土地整治政策建議

（一）加強宣傳，提高政治站位

目前地方政府及公眾對生態化土地整治目標、重要性的理解、認識高度不夠，建議進一步統一思想認識，明確生態化土地整治的重大意義，提高政治站位，切實將生態化土地整治作為促進錢塘江源頭區域人與自然和諧發展和生產生活方式綠色轉型，改善生態和人居環境的重要路徑手段，廣泛宣傳推進生態化土地整治的重大意義，大力推廣生態化土地整治的好經驗、好做法，引導社會力量、多元化市場主體和農民群眾積極參與生態化土地整治，進一步營造良好的社會輿論氛圍。

（二）制定生態化土地整治技術規范，規范推進工程實施

目前公眾對于生態化土地整治的研究、理解主要還在理念層面，缺乏具體的技術規范、建設標準和管理辦法，嚴重制約了生態化土地整治工作的全面開展和有序推進。全面梳理現有各類土地整治規范、技術標準，按照生態化土地整治要求，研究制定生態化土地整治技術規范、工程指南及建設標準，明確生態化土地整治項目布局、規劃設計及工程建設要求。提高錢塘江源頭區域生態化水平，促進錢塘江源頭區域土地整治迭代升級。

（三）出臺推進生態化土地整治支持政策，激發地方積極性

現行政策對生態化土地整治支持政策不足，缺乏推進錢塘江源頭生態化土地整治激勵與約束機制，地方政府或多元化市場主體沒有開展生態化土地整治的動力和緊迫感，省級層面研究出臺支持生態化土地整治的政策是全面、有序開展錢塘江源頭區域生態化土地整治的必要條件。