全民健身公共服務標準化建設困境及發展對策研究

汪鋒 劉燦 孟凡博

(1.紹興職業技術學院 浙江紹興 312000;2.迪卡儂(上海)體育用品有限公司 上海 201100)

標準化是指通過標準實施，達到共同和重復使用，從而形成規范化的運作模式，進而提升效益的一系列活動［1］。標準化是公共服務領域高效有序發展的重要抓手，國務院發布的《體育發展“十三五”規劃》（以下簡稱《規劃》）中提出“不斷完善基本公共體育服務，并建立其標準體系”［2］。《全民健身計劃（2016—2020年）》指出“建立符合各地區實際的全民健身公共服務體系標準”［3］。全民健身公共服務標準化建設對其服務質量的提高、均等化發展、標準體系的構建具有重要意義。

當前，我國全民健身公共服務標準化建設處于起步階段，專家學者對其標準化研究逐漸興起，初步形成了全民健身公共服務標準化工作運行機制。2017年11月，國家體育總局印發了《體育標準化管理辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》對規范全民健身公共服務標準化建設起到了有效的推動作用。然而，從總體來看，全民健身公共服務標準化建設尚存在認識不足、質量不高、政策法規不完善、體系尚未建立等問題。

1 全民健身公共服務標準化的概念與特征

1.1 概念

理論界對于全民健身公共服務標準化存在爭論。該研究認為，為了滿足公眾體育服務需求，運用“統一、簡明、協調、擇優”的標準化原則，通過標準化建設逐步解決全民健身中遇到的現實問題，提高全民健身效益，提升公眾健康素養的過程。

1.2 特征

特征包括四點。（1）價值性。標準化建設有利于提高全民健身服務水平，保證全民健身服務供給與公民體育需求的精準對接，促進公民參與體育運動，提高生活質量，有利于社會穩定。（2）基本性。公共服務的地域差異性導致全民健身整體發展水平較低，標準化的實施基于全體公民健身需求，有效緩解地域全民健身服務差距，滿足全民健身公共服務供給一致性。（3）多樣性。首先，全民健身公共服務標準以定量表達為主，對于難以量化部分往往通過定性表述替代，形成二者相互補充、相互促進的標準表達方式。其次，地區發展水平不均衡及地域特色項目差異，在標準內容的制定方面各地區呈現出多種多樣的實際供給標準。（4）動態性。隨著社會的發展，城鄉、區域間差異的變化，全民健身公共服務標準化建設呈現修訂循環與完善的螺旋式上升動態過程。

2 全民健身公共服務標準化建設的意義

2.1 促進“健康中國”建設的有力手段

全民健身公共服務標準化通過場地建設與更新，活動組織與開展，提升體育設施使用效率，擴大活動參與面，完善監督考核機制，促進全民參與體育健身活動。同時，針對不同人群，制定分類指導標準，解決當前社會中健身設施缺乏規劃、設施不足、指導不足等現實問題，形成良好健身環境推動“健康中國”建設。

2.2 實現公共體育服務均等化的基礎

《規劃》中明確提出：推進公共體育服務均等化建設，通過體育活動參與，享受體育樂趣［2］。然而，現實中全民健身公共服務供給遠遠不能滿足公眾日益增強的體育需求，東西部區域發展、城鄉發展不均衡等問題，對全民健身公共服務均等化發展有顯著影響。標準化建設是實現均等化的主要途徑，通過優化資源配置、制定最低服務標準、消除城鄉差距，保障人人享有全民健身均等服務。

2.3 推動公共體育服務供給主體多元化的抓手

供給主體多元化有利于優化供給服務結構，提升全民健身公共服務質量，同時擴大社會力量參與度有利于破除服務供給非均等化現狀。目前，政府服務供給模式單一致全民健身供需不平衡，對全民健身市場多元發展產生遏制作用［4］。全民健身公共服務標準化著重規范服務原則、范圍、模式，優化供給方法、手段、目標，提高全民健身公共服務效益。

2.4 完善公共體育服務監督管理的有力方式

服務型政府的建設在評價考核、指標的操作性和適用性等方面存在諸多不足［5］。全民健身公共服務標準化建設的重要任務主要有科學考核評估、公正綜合評判。一方面，全民健身公共服務透明機制、可控性服務過程管理為政府建立評價指標體系提供了路徑選擇。另一方面，全民健身公共服務供給主體合理配置資源、透明化的監督體系、合理化運行模式是體系的有力保障。

3 全民健身公共服務標準化的價值訴求

3.1 公平性

全民健身公共服務以滿足公眾體育需求為目標，以向公眾提供公平、適合的全民健身服務為手段。現實中東西部區域、城市社區與農村、各類人群發展不平衡等突出問題，造成公民獲得健身服務存在較大差異性。而當前健身服務供給不公平，影響著和諧社會發展，造成資源的浪費［6］。通過具體操作來滿足服務需求、縮短現實差距，制定統一準則，實現人人享有公平體育鍛煉權利。

3.2 獲得感

2015年2月27日，習近平總書記提出“讓人民群眾有更多獲得感”，并強調深入推進增強人民群眾獲得感的改革，使改革服務于民生改善［7，8］。當前，全民健身公共服務通過優化社會多元供給、規劃公共體育空間、合理配置公共體育資源、精確公共服務指導等來提升服務質量。進一步滿足人民群眾對體育多樣化的需求，激發社會參與服務供給的活力，營造人人參與健康體育，使體育成為健康生活中一部分，增強全民獲得感與幸福感。

3.3 服務效率

《規劃》中指出“政府應創新公共體育服務組織方式、活動開展形式、服務模式，以提高服務效率，保障公民參與體育鍛煉的權利為目標，開展實施效果和居民滿意度的調查”［2］。存在體育資源投入指向不明、服務效率低下的問題［9］。另外，政府財政投入不足，社會力量參與不足，致多元化、多層次體育需求與公共健身服務供給處于失衡狀態。因此，提高全民健身公共服務效率、破解資源不足及利用不合理問題勢在必行。全民健身公共服務通過標準化運行，提高資源的利用效率，推動資源配置從“粗放型”向“精細型”轉變。另外，全民健身公共服務標準化運作，消除職能部門業務重合，統一服務程序，簡化審批流程，從而推動全民健身公共服務朝著規范化方向發展。

4 全民健身公共服務標準化建設的構成要素

全民健身公共服務標準化建設是由以標準化思維編制產生一系列活動過程的系統工程，主要包含全民健身公共服務標準制定、實施、反饋過程（見圖1）。

圖1 全民健身公共服務標準化建設框架及內容示意圖

4.1 基礎要素：組織標準化

政府、市場、社會是主要推動者。組織標準化是基礎，涉及三個要素。一是組織部門標準化，作為負責具體工作的業務部門，協調部門組織結構、制定部門職責準則、規范具體活動內容。二是組織崗位標準化，圍繞崗位工作內容，制定崗位職責、崗位技能標準，厘清崗位承擔的責任、權利、義務問題。同時，為提高工作效率，實現人員與事務有機融合，確立交叉業務崗位責任主體。三是組織管理標準化，完善行業規范，制定組織性質、管理原則、職責范圍、管理保障相關標準，提升組織參與積極性。

4.2 核心要素：產品標準化

物質性服務產品主要是指國民開展體育活動所需的體育場地設施。物質性服務產品標準化是提高及規范體育場地設施健身的關鍵環節，是公民參與體育鍛煉的基礎。主要實施場地設施建設、管理、技術、維護標準，保障場地設施功能。

（1）體育信息服務標準化是以平臺、渠道、資源為標準建立便于公民掌握的服務信息體系［10］。（2）體育指導標準化，通過對體育指導員職業水平、薪酬、工作態度設立標準，進行科學合理的健身指導，從而提升全民健身活動質量，增強群眾鍛煉意識，營造全民健身氛圍。體育指導標準化：明確體育指導員工作范圍，規范體育鍛煉傳授方法、體育活動宣傳途徑，提高全民健身指導效率。（3）體育活動標準化，體育活動開展直接影響居民的參與獲得感。體育活動標準化依據經濟、文化、區域發展實際，對體育活動數量、類型、審批、內容等方面提供相關標準，促進體系完善。（4）體質監測標準化，以提高全民健身公共服務質量，優化公民體驗，提升公眾健康素養為目標，對體育信息服務、體育指導、體育活動、場地設施等方面制定標準。

4.3 關鍵要素：保障標準化

保障標準化包括行為、人才、資金、服務、政策等5個方面。行為保障標準化以過程規范為目標，對全民健身公共服務工作人員行為制定統一標準。人才保障標準化以提升體育人才專業技術，促進人才可持續發展為目標，建立統一的知識培訓、人力資源配置標準，規范人才數量、能力、結構。資金保障標準化以滿足全民健身發展資金需求為目標，建立資金投入、來源、使用相關標準，通過調整財政支出結構，優化資金供給機制，實現政府事權與財權的合理分配。服務保障標準化以提升服務過程高效性為目標，制定服務內容、方式、時間以及對象相關標準，保障服務內容明晰、方式規范、時間合理以及對象精準的過程。政策保障標準化以提升標準化建設規范性為目標，制定政策法規、規章制度，達到責任主體清晰明確、監督過程規范、評價過程多元、行政問責可追的過程。

5 全民健身公共服務標準化建設的實施路徑

5.1 倡導全民健身公共服務標準化理念

理念是通過思考和體驗對事物價值的判斷［11］。全民健身公共服務標準化以規范性、有效性、科學性為核心理念，規范性引領發展方向，有效性指導實踐過程，科學性影響發展方式及水平。當前，全民健身公共服務標準化，首要障礙是理念尚未形成統一。倡導標準化理念，首先應以政府相關職能部門為主導，形成以人民為中心標準化意識，開展全民健身公共服務標準化工作。其次，標準化理念與意識培育，通過主流媒體加強標準化理念宣傳，提高公民對于標準化理念的認同度。

5.2 構建完備的標準體系

標準體系通過有序運轉，系統把控標準化工作服務質量的指導、檢驗、監督過程。缺乏相應的標準體系是當前全民健身公共服務標準化建設的最大障礙，存在標準實施重數量、輕質量、有效性不高的問題［12］。全民健身公共服務標準體系需構建內部相互聯系、相互補充、相互作用的有機標準整體。首先，制定全民健身公共服務標準體系內容、實施、監督的三大系統準則［13］。其次，運用標準化原則，協調獨立標準之間的關系，形成完善的全民健身標準體系。

5.3 建立全民健身公共服務標準化機構

根據政府實際，多個部門協同參與推動全民健身公共服務建設。全民健身公共服務以政府為供給主體，需要協調政府與社會組織的供給關系、場地設施與體育指導內容關系、人力、財力、監督的互動關系、服務對象的社會特征關系。因此，創立以部門協同為主的全民健身公共服務標準化機構具有實踐性，在此基礎上，成立項目建設的治理、運行為主體的技術部門，促進項目建設的監督及評價。標準化建設需成立“政府主導，部門參與”的工作機制，政府作為標準化建設的承擔者，通過部門協調、整合力量、問題磋商來完善財政、金融、土地、稅收等部門工作協調機制。與此同時，做好標準化智庫團隊建設，以標準化專家與高校智庫組建專家咨詢機構，對標準化建設提供理論指導。

5.4 健全全民健身公共服務標準化監督機制

監督機制是規范政府行為，保證標準化建設質量的有效手段［14］。當前，我國全民健身公共服務標準化監督機制尚未成立，導致主體責任和監督責任難以落實；問責機制與績效評估不夠完善，影響標準化評價的客觀性和公正性［15］。為健全監督機制，構建全民健身公共服務標準化建設良好氛圍，可以從以下方面探討。（1）監督機制，根據“監督主體”“監督內容”以及“如何監督”等問題，討論建立全民健身公共服務標準化監督機制。監督主體：成立財政、紀檢、審計等聯合部門監督機構。監督內容方面，加強對決策力、財政力的監督。監督方法方面，利用互聯網手段，借助大數據平臺，提升監督水平。（2）績效評估機制，建立以標準化過程監督和效果監督相結合的績效評估體系，引入多方評估主體，體現民主參與，提升健身服務滿意度，提高服務有效性。（3）問責機制，明確問責對象、內容、方式，責任追究問題與責任人一一對應。

5.5 完善全民健身公共服務標準化政策法規

全民健身公共服務標準化建設缺乏法律保障，致職能部門職責缺位［16］。完善標準化政策法規，需先修訂《體育法》等相關法規，制定符合社會發展現實、契合“健康中國”建設的全民健身公共服務標準化法規。思想意識方面，通過加強執法力度，促進法治理念和權力意識形成。執行落實方面，根據各地區現實差距制定政策法規，促進各地區全民健身公共服務標準化向地域特性及可操作性發展。宣傳教育方面，全面宣傳全民健身標準化意識，全面普及標準化法律，通過互聯網、講座等多元方式營造良好學法環境，提高標準化法律宣傳效率。

6 結語

標準化思維對全民健身公共服務質量的提高、標準體系的構建等具有重要意義。關于構成要素3個方面的探討，是標準化建設的思路導向，對如何推進標準化建設起到重要作用。而在此基礎上提出的全民健身公共服務標準化的實施路徑，有助于進一步加強我國全民健身公共服務標準化理論研究工作，推動形成科學化的全民健身公共服務標準體系，最終全面提升全民健身公共服務標準化建設，起到借鑒和參考作用。