基于高校工程項目建設風險視角的內審研究

萬瓊 鐘希余

[摘要]本文以A高校實驗樓項目建設為例，分別對高校工程項目建設決策期的溝通協調風險、場地風險和市場風險以及項目建設實施期的設計風險、施工管理風險和竣工結算風險進行分析，并針對存在的風險點，立足建設項目內部審計，提出延伸審計廣度、拓展審計深度、拓寬審計橫向范圍及建立審計結果運用機制等解決措施，為防控當前高校工程項目建設管理風險提供了參考建議。

[關鍵詞]內部審計? ?建設項目? ?決策風險? ?實施風險

隨著國家對高等教育重視程度的不斷增加，各級財政投入也在增大，各大高校建筑面積不斷擴大，加強基本建設項目管理成為各大高校的工作重點。盡管多數高校已出臺相關的規章制度規范項目管理，但長期以來，高校基建領域的管理缺陷和腐敗問題仍然存在。內部審計因其在工程管理及內部控制中的監督評價職能，在促進高校改進內部管理、完善內部制度等方面發揮著重要作用。

一、內部審計在高校工程管理中的作用

內部審計作為高校內部監督的重要手段，在助力高校內部治理、提升管理效能上發揮的作用越來越大。工程審計能夠有效監督工程項目施工，合理控制工程造價，保證工程項目實體的有序完成;可以通過對工程項目建設全過程進行實時跟蹤審計，及時發現問題并出具審計意見，督促相關部門及時整改，規范現場安全管理、提高投資效益，并促進職能部門和高校完善相關內部制度，對高校有效監督內部技術經濟活動、防控工程建設風險、規范內部組織結構平穩運行等方面具有重要意義。

高校工程審計作為內部審計重要內容之一，具有內部審計和工程審計的雙重屬性。一方面，內部審計需對工程項目建設全過程的技術經濟活動和建設行為進行監督、評價和鑒證，踐行工程審計基本職能;另一方面，在開展審計工作時，又必須以促進單位完善治理、實現目標為基本出發點和立足點，促進組織內部治理效能提升。高校在開展內部審計工作時，應主要著眼于以下兩個發力點。

一是項目建設合規性審計。合規性審計主要是對項目建設全過程的技術經濟行為是否符合法律法規及學校相關規定的審查。審計內容包括：項目決策、實施是否按照地方政府和主管部門規定開展了審核、報批、備案等工作;項目實施全過程程序是否合法合規，合同各方主體責任履行是否到位，相關各方人員在項目實施過程中是否存在違法越界行為，項目資金流轉是否合法合規等。通過對項目實施過程中的技術經濟行為進行合規性審計，對項目實施過程進行監督，及時發現查處和糾正項目建設問題，提高項目建設的安全性和效率。

二是項目管理有效性審計。有效性審計通常是指在不違背規章制度的前提下，對項目實施全過程的職能單位和個人的管理行為是否促進了校方利益最大化進行監督審查，本質是通過對項目建設流程的詳細審查，分析項目實施過程中存在的管理問題。審計內容包括：是否及時辦理各項簽批備案以保證項目按照計劃時間實施;是否做好協調溝通工作以確保項目各方有序銜接;是否充分考慮后續使用單位實際情況，在不增加金額的前提下實現項目建設效益最大化;是否堅持學校利益優先，有效監管項目實施;等等。通過有效性審計，規范項目管理行為，促進高校完善項目建設管理制度，彌補項目管理漏洞。

通過對項目建設合規性和有效性審計，可有效監督內部經濟技術活動、防控工程建設風險，有利于規范高校內部組織結構平穩運行、促進高校提高治理能力。

二、高校工程項目建設風險分析——以A高校實驗樓項目建設為例

（一）高校工程項目建設基本流程

工程項目建設包括項目投資決策期、項目建設實施期。建設項目投資決策期的主要工作包括編制項目建議書、制定可行性研究報告。項目建議書編制階段是建設項目的起點，該階段主要工作任務是相關職能部門根據該校發展及校園基本建設規劃，在校內外開展廣泛調研，充分聽取各方意見，制定項目建議書。可行性研究報告是項目建議書通過后，職能部門根據項目建議書對建設項目進行技術、經濟上的選取，確定最佳方案并形成可行性研究報告。

項目建設實施期主要包括勘察設計階段、招標階段、施工階段、項目竣工驗收階段和交付使用階段。其中，設計階段即通過公開招標選擇勘察、設計單位展開勘察、設計并確定投資概算，在審批通過后對設計方案進行細化，出具施工圖。招標階段是建設單位根據項目實際情況向主管部門報備后，按照相關規定自行開展或委托具有相應資質和力量的社會中介機構編制工程清單、確定招標控制價、組織招標確定施工單位等工作。施工階段則需施工單位、建設單位、代建單位等各職能單位的共同協調配合完成合同約定內容。待合同約定工程內容全部完成，即可進行竣工驗收。竣工驗收通過后，即可辦理竣工結算、備案等相關工作。

（二）A高校實驗樓項目概況

為滿足教學科研需要，結合學校長期發展戰略，A高校于2015年啟動綜合實驗樓項目建設工作。該項目擬建于A高校毗鄰西大門校區內，是國家“中西部高?；A能力建設工程”項目之一，主要建設內容包括綜合實驗大樓以及與之配套的給排水、供配電、通風空調等。該項目總投資概算約5500萬元，用地面積9300平方米（合14畝），總建筑面積26，000平方米。

根據施工合同，該項目土建、安裝部分施工合同價為5200萬元，項目工期510天。自2016年開工，預計于2018年可交付投入使用。然而實際上，該項目最終報送結算金額超7600萬元，項目至2021年底仍未辦理正式竣工驗收及移交手續。但由于該高?；A設施嚴重不足，2018年院系整合后急需場地進行教學、科研，該校2019年底已使用該項目進行日常實驗、辦公，造成了該項目未全部完工但已被實際使用的情況，對該項目實施后續流程的開展造成了極大的不便。

（三）高校項目建設風險

根據國家和地方政府的規定，高等院校項目建設流程必須基本遵照前述項目建設流程進行，以便于監管、保證國有資金使用效益最大化，并在一定程度上規避基本建設風險。本文按照項目建設流程，以A高校綜合實驗樓項目建設為例，分別對項目建設決策期和實施期進行風險分析論證。2AB3A8D7-D576-4F35-8D62-C478A643A260

1.項目決策期風險主要是外部環境風險，包括以下三大風險。

一是溝通協調風險。按照項目決策工作流程，項目決策必須基于發展需要和充分調研結果，然而出于高校建設資金來源的特殊性，項目建設準備期通常較短，有的職能部門未經過詳細的前期調研，沒有充分吸收各方特別是毗鄰地塊單位和個人意見就選定建設地點和位置，使后續項目實施存在地塊開發風險。A高校開發綜合實驗樓項目未經地塊公示即倉促開工，加之后續溝通協調不到位，導致周邊村民意見較大，后續施工過程中屢次發生攔路阻工事件，給該項目開展帶來極大困擾。

二是項目建設場地風險。有的高校位于城市或鄰近城市的交通便利地帶，周邊市政管網眾多，在校內開展項目建設，必須依賴可靠的勘察單位會同有關部門探明地塊管線分布情況，再由設計單位充分考慮周邊建筑和地貌特征，合理進行設計規劃選址。但在實際操作中，勘察要點往往集中在水文地質條件上，極少關注管線勘察，這一方面將會給后續施工帶來極大不便，稍不注意將影響整個城市的正常運轉，造成巨大不良影響;另一方面也會延長項目實施周期，增加建設費用。A高校實驗樓項目中，紅線邊界區域未探明市政排水管網，施工單位在進行基礎施工時挖斷該區主管網，使該區生活污水大量排入項目施工現場，后續不僅花費了大量時間精力才處理好排水管網的問題，還造成周邊居民的大量投訴，給學校帶來了極大的負面影響。

三是市場風險。項目管理職能部門通常由具有豐富現場管理經驗的專業技術人員組成，往往沒有配備相對應的造價專業對項目成本進行審核和控制。在實際操作中，有的項目前期工作準備時間不足，管理職能部門對后續工作開展情況及需要預備的費用沒有充分考慮到位，同時缺乏對建設項目和市場的全盤了解和預判，有的僅根據立項時的情況倉促開展項目立項工作，給后續工作的開展帶來很大的資金風險。一旦當地市場發生波動，項目原有立項資金將不足以覆蓋價格變動所帶來的項目成本變動，給校方財政和管理帶來極大壓力。A高校實驗樓項目于2016年立項，項目立項之初未設定預備費，2018年材料大幅上漲，加之2019年施工期間該地區發布新定額，費用發生較大改變，導致該項目結算金額超過施工合同金額2000萬元，給該項目辦結及移交帶來了極大風險。

2.項目建設實施期風險主要是內部風險，包括以下三大風險。

一是設計風險。設計是整個項目從設想到實踐的起點，設計階段可以確定整體項目造價90%的開發成本，決定了整個項目的功能和建設情況。職能部門必須根據學校規劃，從結構、建筑、安裝、裝飾等方面，與使用單位溝通后續建筑使用情況和相關方的特殊需求，充分了解使用方的功能需求，并就了解的情況及時向設計單位反饋，以確保設計時可以充分滿足功能需求。但事實上，設計單位通常套用現有項目模板進行設計，出具的設計方案較為粗放，與高校實際功能需求存在出入，存在邊施工邊改圖的情況。這不僅給建設項目成本控制帶來了一定的風險，也在一定程度上影響了施工進度。A高校實驗樓項目中，因該樓電容負荷未達到使用單位大型儀器設備要求，導致該項目已施工線路全部作廢，采購線管材料積壓，后續裝飾工作無法開展，耽誤工期約一個月。

二是施工管理風險，如進度風險、質量風險、經濟風險、安全風險等。施工管理風險是最常見的風險。根據實際情況，部分高校采用代建制，雖然代建單位協同監理單位共同監督項目施工在一定程度上提高了項目決策科學性和項目管理水平，但有的高校項目管理職能部門完全依賴代建單位對項目進行管理控制，項目施工管理情況的好壞完全取決于代建單位和現場代表的能力水平和職業道德，大大增加了項目施工管理風險。同時，代建制的相關配套政策措施尚不完善，缺乏對代建工程的嚴肅考核，監管制度不夠嚴格、規范，如按照代建合同，代建單位要承擔突破投資的賠付責任，但若賠付金額過大則代理單位可能無法承受，過小則對規范項目管理的作用不大。A高校實驗樓項目中，高校方甲方代表對項目施工實際情況缺乏了解，未定期深入施工現場監督項目實施，而因項目周期過長，代建單位項目負責人屢次更換，致使項目施工實際效果不佳，項目未交付使用即出現地下室漏水、墻面開裂等質量問題。同時，該項目施工周期超合同約定約兩年，遲遲不能交付使用極大影響了該校日常教學工作。

三是竣工結算風險。竣工結算風險主要由于項目施工過程資料的欠缺和失真造成的?？⒐そY算資料主要由施工單位提供，其完整性和真實性需仔細甄別。A高校實驗樓項目中，內部審計單位在進行結算審計時發現，該項目過程資料不完整，樁基施工記錄資料呈現高度一致性，部分簽證單存在日期前后矛盾、施工內容不一致、簽批手續不完整等問題，經核實，該項目樁基施工現場記錄已遺失，提交結算中的過程資料為施工單位自行編造，簽證多數為后續補辦，根據相關規定，超過時限的變更審批將不予認可，但施工單位認為已經履行變更簽證事項，多次與高校方就簽證事項進行溝通交涉，迫于壓力，校方不得不做出讓步，極大影響了該校信譽。

三、高校工程項目建設風險的控制措施

（一）加強項目建設合規性和有效性審計，延伸對建設項目的審計廣度，將項目建設前期準備與決策納入重點審計范圍

一是項目信息公開包括規劃和選址是否按照相關規定及時進行公示，公示牌是否置于項目所在地顯眼位置，是否按照規定充分集中匯總了各方對項目建設的意見和建議。二是校地協調情況，是否就項目建設情況與毗鄰地塊的單位和個人進行過交涉，是否對溝通過程中提出的問題采取了處理措施，是否對相關措施的實施提出了解決預案。三是項目場地準備情況，包括是否組織市政、電力配套主管部門進行現場指導，弄清場地埋線情況，并做出標識，是否及時做好“三通一平”，為后續項目的實施減少不利因素提供便利條件。

（二）充分發揮審計監督效能，拓展審計深度，積極開展參與項目建設籌備工作審計監督

一是對項目決策流程進行審計，督促相關職能部門按照項目實際情況編制項目建議書，督促高校建設項目管理職能部門通過公開招標選擇具有相應資質和專業技術水平的外部咨詢機構，從經濟、技術、項目效益等方面對項目進行詳細的可行性論證，充分考慮外部環境的影響，以確保通過審批的可行性研究報告具有可實施性。二是督促相關職能部門在實施項目前根據實際情況建議職能部門組織行業經濟、技術方面的專家，采用頭腦風暴法、德爾菲法等方法對項目實施過程中可能發生并產生一定費用的事項進行分析，并設置處理預案，預留處理時間和資金，以提高立項金額的可靠性，減少后期超概風險。2AB3A8D7-D576-4F35-8D62-C478A643A260

（三）拓寬審計橫向范圍，審計監督與高校具有合同關系的項目各參建相關方的履職行為

各參建方的行為是構成工程實體的關鍵，必須對照合同約定，審查參建單位是否履行合同約定及崗位職責，是否有效利用資源。重點加強對設計單位和代建單位的審計。對設計單位的審計包括：設計單位是否對項目實施場地進行踏勘，是否按照使用單位或職能部門反饋的功能需求全面、及時地調整設計方案，是否按照合同約定提供完整、可實施、滿足功能需求的圖紙，是否及時反饋修改意見等。對代建單位需前移審計介入點，自代建招標就開始開展審計工作，嚴審代建單位招標流程，督促職能單位選擇具有較強履職能力的咨詢單位開展代建工作，督促職能單位完善代建合同，必須在合同中明確約定代建單位的履責范圍和違約責任，必須審計監督代建單位是否遵照合同約定配備具有履職資質和能力的人員進行現場管理，實行專項專管，并按合同約定出勤。同時，對施工單位是否按圖施工、施工質量是否符合規范和合同約定標準，高校相關職能部門、代建單位及監理單位是否有效執行相關監管標準及合同約定崗位職責等內容進行審計。

（四）建立審計結果運用機制，強化審計結果運用和審計建議落實

當前多數高校并未對審計結果運用及審計整改做出制度性安排，審計效能未能充分發揮。內審部門必須加強與上級的匯報溝通，爭取領導層對審計工作的全面支持，制定相關制度辦法促進審計結果落地。針對結算時發現的資料不完整、真實性存疑等問題，必須吸取教訓，落實好制度賦予審計追蹤整改情況的工作職責，建立審計監督長效機制，定期組織召開建設項目審計情況反饋會，及時向被審計單位提出審計發現的問題，并在職權范圍內發表審計意見，以促進建設項目完善治理，提高項目效益。

四、小結

隨著工程審計在節約資金、監督工程質量等方面發揮的作用日漸增加，工程審計的重要性逐漸突顯，工作任務也不斷加重。內部審計機構必須立足內部審計的主要職責和目的，著力防范項目建設風險，促進提升項目建設效益，增加高校內部的組織價值，規范項目管理行為，為高校教育事業的平穩發展和科研攻堅提供堅實保障。

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