重大政策措施落實跟蹤審計

近年來，黨和國家為促進(jìn)全面深化改革，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域出臺了一系列重大政策措施。2018年審計署發(fā)布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》將貫徹落實國家重大政策措施情況列為內(nèi)部審計工作首要職責(zé)，要求對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施執(zhí)行情況進(jìn)行審計。

黨的十九大以來，廣州地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡稱廣州地鐵）審計部在常規(guī)審計項目中嵌入重大政策跟蹤落實的要求，同時結(jié)合了審計咨詢業(yè)務(wù)實踐，探索性實施了前置型護(hù)航戰(zhàn)略審計咨詢項目，通過參與業(yè)務(wù)層面的設(shè)計，以“前置介入”與“緊密跟蹤”的新型工作方式，既推動了政策落實，又保障集團(tuán)戰(zhàn)略高質(zhì)量落地，取得良好實踐效果。

一、項目背景

2020年7月，國家發(fā)改委正式批復(fù)《粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是國家為提升粵港澳大灣區(qū)交通供給質(zhì)量、服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)，打造“軌道上的大灣區(qū)”的重大舉措。廣東省委、省政府召開會議對《規(guī)劃》進(jìn)行部署，明確廣州地鐵負(fù)責(zé)實施規(guī)劃中新開工項目10個，里程600多公里，總投資產(chǎn)超過3000億元，2021年實現(xiàn)3個城際鐵路項目開工;明確廣州地鐵需承接原由廣東省鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)的城際鐵路后續(xù)運營，2021年需承接2條線路運營。同時，要求新開工項目要研究吸收社會資本，探索實施PPP、BOT等新投融資模式。

確保新一輪規(guī)劃城際鐵路順利開工、既有城際鐵路順利承接運營、創(chuàng)新投融資模式順利開啟，既是廣州地鐵“十四五”規(guī)劃的戰(zhàn)略開局，又是2021年落實國家重大舉措的重點工作。如何促進(jìn)新業(yè)務(wù)、新模式、新戰(zhàn)略平穩(wěn)落地，成為廣州地鐵內(nèi)部審計亟需研究的課題。按以往事中、事后的確認(rèn)型審計項目思路，與集團(tuán)“接得住、管得好、闖出新路子”的戰(zhàn)略要求，無論在時序上還是在效果上均不太匹配，因此，以審計咨詢的形式，前置介入、主動出擊，貢獻(xiàn)內(nèi)部審計對新業(yè)態(tài)、新事物的管理建議方案，恰是最佳選擇。

二、項目實施過程

（一）精心選題，提前對接戰(zhàn)略需求

城際鐵路雖與地鐵同屬軌道制式交通工具，但是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運營模式等方面卻有著本質(zhì)差異，由于其承上啟下的功能定位，在高速鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市（域）郊鐵路網(wǎng)、地鐵線網(wǎng)——鐵路“四網(wǎng)融合”中，扮演著關(guān)鍵角色。新一輪城際鐵路的開工建設(shè)，既承載著拉動經(jīng)濟(jì)的重要功能，也面臨著從一開始需謀劃好互聯(lián)互通的要求，既要快、又要好;城際鐵路的接管運營，既肩負(fù)著通過公交化運營串聯(lián)灣區(qū)城市深度融合的殷切期盼，又面臨著控制成本可持續(xù)發(fā)展的壓力，既要干、也要省;創(chuàng)新投融資模式，既要求在多渠道融資上闖出新路子，又要確保項目推進(jìn)和資金風(fēng)險可控，既要新，又要穩(wěn)。廣州地鐵的戰(zhàn)略面臨著“急、難、新、重”多重挑戰(zhàn)，如何為“十四五”開好局、起好步，考驗著組織各道防線的智慧。

廣州地鐵審計部緊扣貫徹落實國家重大政策措施的首要職責(zé)，秉承服務(wù)組織戰(zhàn)略的中心思想，主動對接集團(tuán)戰(zhàn)略需求，提前謀劃，創(chuàng)新性提出前置型護(hù)航戰(zhàn)略的咨詢項目，聚焦戰(zhàn)略落地最前端，確定為城際建設(shè)、運營及創(chuàng)新投融資模式三項戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)高質(zhì)量落地提供前置咨詢，為又好又快建設(shè)“軌道上的大灣區(qū)”助力。

（二）精排計劃，直擊戰(zhàn)略落地關(guān)隘

前置型護(hù)航戰(zhàn)略的咨詢項目，對時效性要求高，要求項目既要快又要準(zhǔn)，如果時間把控不好、重點把控不準(zhǔn)，會影響到整個項目效果。廣州地鐵審計部從2020年底就提前計劃如何實施護(hù)航城際建設(shè)、運營及創(chuàng)新投融資模式的咨詢項目。

1.時間上，與業(yè)務(wù)推進(jìn)速度賽跑。廣州地鐵審計部在年初即制定計劃時間目標(biāo)，保證實現(xiàn)“兩個前置”，一是在業(yè)務(wù)啟動前介入，二是在業(yè)務(wù)推進(jìn)重要里程碑節(jié)點前輸出咨詢成果（見圖1），在成果輸出時效上，精準(zhǔn)發(fā)力。

2.重點上，緊貼業(yè)務(wù)最急迫需求、聚焦價值及風(fēng)險制高點。由于資源、信息所限，在成果輸出上不可能做到面面俱到，廣州地鐵審計部圍繞“四個最”，即業(yè)務(wù)最需要、領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)注、風(fēng)險最高、價值最大的內(nèi)容，精準(zhǔn)輸出審計咨詢成果。為保證集中優(yōu)勢資源，產(chǎn)出最大咨詢效果，解迫切之需，審計部扭住“招標(biāo)及合同設(shè)計”這一最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確針對PPP合同、承包商招標(biāo)及合同、驗收合同、委托運營合同四個階段的核心合約，集中發(fā)力（見圖2）。

（三）系統(tǒng)研究，提升方案前瞻性

方案的成功與否關(guān)系項目成敗。由于項目涉及多塊重點，如何設(shè)計好咨詢節(jié)奏、掌握好咨詢方法、布置好資源投入，對咨詢效果極為重要。針對時間緊、業(yè)務(wù)新的難點，審計部明確“保開工、防風(fēng)險，促進(jìn)戰(zhàn)略穩(wěn)落地”的咨詢目標(biāo)。以此目標(biāo)分解，按提出問題、分析問題、解決問題的思路，提出“梳理固有風(fēng)險→面臨新業(yè)務(wù)新風(fēng)險→評估風(fēng)險→收集政策、現(xiàn)場調(diào)研、對標(biāo)良好實務(wù)→規(guī)避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險+招標(biāo)及合同設(shè)計建議”的方案框架。借鑒信息研究方法，通過大量收集、傳遞、加工和整理獲得的信息，并對標(biāo)良好實務(wù)，運用于實踐，提升方案的前瞻性和系統(tǒng)性，力求在新業(yè)務(wù)、新模式、新主體多因素疊加的情況下，理順各層關(guān)系，提供系統(tǒng)配套解決方案（見圖3）。

咨詢方案為項目明確了目標(biāo)、范圍、思路、重點、方法和資源分配等內(nèi)容，為項目實施提供了實施路徑。

（四）管控風(fēng)險，保障戰(zhàn)略安全落地

內(nèi)部審計具有天然的風(fēng)險控制優(yōu)勢，體現(xiàn)為相較外部咨詢機(jī)構(gòu)，更貼近業(yè)務(wù)，相較內(nèi)部業(yè)務(wù)部門，其系統(tǒng)性及風(fēng)控意識更勝一籌。本次咨詢充分運用風(fēng)險管理理論，提高戰(zhàn)略落地安全性。

以PPP合同設(shè)計咨詢?yōu)槔蛏婕耙M(jìn)社會資本方，相比以往“財政+貸款”模式，政府、出資代表、社會資本方之間權(quán)責(zé)利進(jìn)一步重構(gòu)，風(fēng)險相應(yīng)轉(zhuǎn)移變化。審計組參考國內(nèi)PPP項目經(jīng)驗、以往審計發(fā)現(xiàn)，識別新投融資模式項目全生命周期的風(fēng)險點共100個，新增風(fēng)險25個，存量風(fēng)險上升42個，不變12個，下降21個，總體描繪了新模式下全生命周期風(fēng)險變化（見圖4），為PPP合同設(shè)計提供系統(tǒng)、完整的風(fēng)險圖譜，為戰(zhàn)略業(yè)務(wù)落地前置“掃雷”。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

同時，以風(fēng)險為導(dǎo)向，通過揭示風(fēng)險、評價風(fēng)險和應(yīng)對風(fēng)險的技術(shù)路徑（見圖5），具體提出合同設(shè)計、管理優(yōu)化建議。

（五）配優(yōu)資源，奠定高質(zhì)量輸出基石

為保障項目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，審計部成立了專項工作小組，集中優(yōu)勢資源，搭建了以副部長為牽頭人的組織機(jī)構(gòu)，兩位專業(yè)模塊（工程模塊、經(jīng)營財務(wù)模塊）經(jīng)理全程參與，多名審計骨干任項目組成員，為項目高標(biāo)準(zhǔn)完成提供堅實的人力保障。

廣州地鐵審計部在計劃階段就明確需要業(yè)務(wù)部門專業(yè)支持。基于此，審計部有針對性地抽調(diào)咨詢成果使用部門骨干人員參與項目（見表1），確保咨詢成果的可用性、可實施性。

從業(yè)務(wù)部門抽調(diào)骨干參與咨詢項目，一方面，在數(shù)量上充實審計資源，從技能、知識方面擴(kuò)充了咨詢的專業(yè)能力;另一方面，實現(xiàn)與業(yè)務(wù)部門信息同步、需求同步，為更精準(zhǔn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量提供咨詢創(chuàng)造條件。

（六）廣集信息，提高咨詢成果專業(yè)度

1.前置型咨詢，信息是項目成功的關(guān)鍵。項目新，即表示組織內(nèi)缺乏實踐。前置性，要求以終為始的系統(tǒng)觀念，對資料的全面性要求高。因此如何獲取比業(yè)務(wù)部門更多、更新的信息是擺在審計組面前最大的困難。本項目充分調(diào)動項目組員主觀能動性，通過大量調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)等手段拓寬審計信息獲取渠道。特別是依靠網(wǎng)絡(luò)，取得了寶貴數(shù)據(jù)，積累了項目實踐經(jīng)驗。

2.內(nèi)部調(diào)研、外部交流，擴(kuò)充信息“朋友圈”。本項目制定了調(diào)研實施計劃，分外部交流、內(nèi)部調(diào)研兩個維度。外部交流主要集中在政府、同行及合作央企等。內(nèi)部調(diào)研主要針對咨詢服務(wù)對象。通過調(diào)研，充分識別、評估風(fēng)險，同時，向內(nèi)外部部門獲取監(jiān)管要求、底層信息數(shù)據(jù)及良好的管理實務(wù)，為咨詢提供充足的“糧食”。

3.多管齊下、線上線下，拓寬信息“源泉”。以線上方式獲取充分信息是項目一大特點（見表2）：在獲取政策方面，項目組在政府政務(wù)服務(wù)平臺中申請公開大量政策，掌握了城際業(yè)務(wù)、新投融資模式業(yè)務(wù)監(jiān)管政策及更新情況，成為了咨詢一大價值產(chǎn)出;在公司資料方面，項目組充分運用天眼查、企查查等平臺，獲取了國內(nèi)部分城際運營公司財務(wù)報表、歷史股權(quán)變化等數(shù)據(jù)，為行業(yè)對標(biāo)及市場分析提供支撐;項目組還通過公共資源交易中心、行業(yè)官網(wǎng)等渠道，獲取招投標(biāo)及客流信息，為市場分析、合同對標(biāo)、客流分析提供有益補(bǔ)充。

（七）與業(yè)務(wù)同頻共振，推動咨詢價值最大化

一是選題立項階段與業(yè)務(wù)部門保持良好聯(lián)動，掌握業(yè)務(wù)部門的戰(zhàn)略需求和落地動態(tài)，為精準(zhǔn)選擇咨詢項目和及時輸出咨詢成果提供輸入。二是計劃和方案階段保持聯(lián)動，為有序推進(jìn)審前調(diào)研、系統(tǒng)性制訂實施方案提供意見，為審計部抽調(diào)優(yōu)秀專業(yè)人才，獲取專業(yè)支持提供幫助。三是實施階段保持聯(lián)動，掌握業(yè)務(wù)推進(jìn)進(jìn)度，以及時調(diào)整實施方案和資源投入，確保咨詢時效性，通過列席業(yè)務(wù)部門組織的討論會、專題會、匯報會等，實時動態(tài)了解業(yè)務(wù)部門最新信息，確保咨詢成果緊扣戰(zhàn)略，提升咨詢質(zhì)量。四是成果輸出階段保持聯(lián)動，跟蹤服務(wù)對象戰(zhàn)略實施過程中建議吸納情況，將咨詢成果轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略落地設(shè)計要素，通過跟進(jìn)業(yè)務(wù)部門執(zhí)行反饋，補(bǔ)充、優(yōu)化、完善咨詢輸出成果，保證成果最大化轉(zhuǎn)化。

三、項目實施效果

（一）統(tǒng)一思想，凝聚共識

項目歷時2個月，每次成果輸出都在業(yè)務(wù)最需要的時間節(jié)點得以兌現(xiàn)，最終，項目組將輸出的成果進(jìn)行了匯總，通過內(nèi)部控制自我評估（Control Self-Assessment，簡稱CSA）會議形式，向公司領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報。通過匯報，有助于核心管理層對戰(zhàn)略業(yè)務(wù)落地凝聚共識，推動了不同業(yè)務(wù)部門之間信息互通及共享，為城際鐵路開工建設(shè)、運營承接及投融資模式創(chuàng)新落地擘畫施工圖，為重大政策落實營造了良好環(huán)境。

（二）發(fā)揮牽引和協(xié)同作用，促成合力

通過咨詢項目的開展，審計部為業(yè)務(wù)部門輸出審計視角下的戰(zhàn)略風(fēng)險清單、設(shè)計建議、配套解決方案等成果，同時，輸出了審計通過多種方式收集的資料，為業(yè)務(wù)部門節(jié)省了時間、提高了效率，有效地支撐業(yè)務(wù)推進(jìn)，充實了戰(zhàn)略業(yè)務(wù)落地的手段儲備。本次咨詢項目提出招標(biāo)合同設(shè)計建議27條，個別建議迅速輸入至運營部門合同談判中，已取得經(jīng)濟(jì)收益約500萬元，得到業(yè)務(wù)部門熱烈歡迎和充分認(rèn)同。

前置型護(hù)航戰(zhàn)略咨詢項目，核心體現(xiàn)在戰(zhàn)略執(zhí)行中統(tǒng)一目標(biāo)，齊心協(xié)力推動戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。審計過程中，項目在對內(nèi)部控制體系與風(fēng)險管理體系給予關(guān)注的基礎(chǔ)上，在協(xié)調(diào)部門合作，形成系統(tǒng)合力上也有所體現(xiàn)，通過信息互通和補(bǔ)充、咨詢成果輸出，讓業(yè)務(wù)部門感受到審計助力，有效打破部門壁壘，提高溝通積極性，體現(xiàn)大局為重，有利于形成推動政策落地合力。

（三）積累經(jīng)驗，夯實政策跟蹤審計基礎(chǔ)

通過咨詢項目的開展，審計部門前瞻性地儲備、充實了戰(zhàn)略業(yè)務(wù)知識。將審計工作滲透入前期設(shè)計端，從新業(yè)務(wù)政策供給、新模式組織架構(gòu)、規(guī)章制度設(shè)計、招標(biāo)合同設(shè)計等高風(fēng)險、高價值環(huán)節(jié)，積累了系統(tǒng)設(shè)計理念，為后續(xù)業(yè)務(wù)持續(xù)推動落地打下堅實的基礎(chǔ)。也正因為通過前期參與設(shè)計，為審計部后續(xù)監(jiān)控實施效果、動態(tài)糾偏、優(yōu)化設(shè)計提供了條件，以更好地持續(xù)跟進(jìn)政策措施落地。

通過開展前置型戰(zhàn)略護(hù)航咨詢項目，提升了審計人員專業(yè)勝任能力，為開展多種類型的重大政策措施落實跟蹤審計積累了經(jīng)驗，促進(jìn)重大政策跟蹤審計“前端、中段、后端”互相促進(jìn)，相互融合。

四、經(jīng)驗與體會

前置型戰(zhàn)略護(hù)航咨詢項目，是廣州地鐵內(nèi)部審計發(fā)揮咨詢功能，在前端推動重大政策措施落地的有益嘗試。重大政策措施落實跟蹤審計，為內(nèi)部審計發(fā)展帶來了新的契機(jī)，也面臨著新的挑戰(zhàn)。針對取得的寶貴經(jīng)驗，具體提煉如下：

（一）調(diào)整審計視角，有助于審計咨詢項目高質(zhì)量發(fā)展

內(nèi)部審計促進(jìn)組織落實黨和國家重大政策，是新時代黨和國家賦予內(nèi)部審計的新使命。視野方面，內(nèi)部審計不能僅僅服務(wù)好組織內(nèi)部，更應(yīng)主動融入黨和國家監(jiān)督體系，著眼黨和國家大局、著眼重大方針和政策，幫助組織更好地承接和匹配黨和國家的要求。時空方面，過去政策跟蹤審計往往以過程為主，在方式方法上，以監(jiān)督、確認(rèn)為主，回答了“有沒有落實好”的命題，廣州地鐵內(nèi)部審計創(chuàng)新實施的戰(zhàn)略咨詢項目，在時效上實現(xiàn)“前置”，在早于業(yè)務(wù)啟動時間出具咨詢建議，而不介入業(yè)務(wù)啟動后的具體流程，在保證一定獨立性基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮審計咨詢、智囊和風(fēng)控專家優(yōu)勢，從“有沒有落實好”向“如何落實好”轉(zhuǎn)變。

（二）統(tǒng)籌時效與精準(zhǔn)打擊，有助于提升政策跟蹤審計效益

戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)往往體現(xiàn)出“急、難、新、重”的特點，講究戰(zhàn)略窗口、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略創(chuàng)新，因此前置型戰(zhàn)略咨詢必須在有限時間內(nèi)，把有效資源投入到最大價值領(lǐng)域，有助于實現(xiàn)政策跟蹤審計效益最大化。時間方面，實現(xiàn)“短平快”，有利于審計資源高效調(diào)配;資源投入方面，強(qiáng)調(diào)精簡干練，集中優(yōu)勢資源攻克重要難點;重點聚焦方面，要求清晰、明確，少做無用功，實現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。前置型戰(zhàn)略咨詢項目，有助于內(nèi)部審計組織及人員提升對重大政策、重大變化敏感性，承擔(dān)戰(zhàn)略的主動性與擔(dān)當(dāng)力，對風(fēng)險識別的敏銳性和準(zhǔn)確性，無論對組織或個人，短期或長期，都是重大受益。

（三）發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)重大政策高質(zhì)量落地

新業(yè)務(wù)面臨新風(fēng)險，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，關(guān)系重大政策能否高質(zhì)量落地。業(yè)務(wù)部門固有慣性思維和職責(zé)限制，經(jīng)常出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，往往是縱向深度有余，橫向聯(lián)動不足，有些部門只顧發(fā)展、有些部門過于強(qiáng)調(diào)安全。開展前置型戰(zhàn)略咨詢項目，使內(nèi)部審計可以跳出固有框架，發(fā)揮統(tǒng)籌者、推動者、協(xié)調(diào)者的功能，一方面，借助多個業(yè)務(wù)部門知識擴(kuò)充信息，提高專業(yè)性和信息全面性;另一方面，通過對條塊信息的整合、加工、共享信息，提高橫向聯(lián)動性和化學(xué)反應(yīng)，起到“潤滑劑”的功效，促進(jìn)業(yè)務(wù)打破壁壘，有利于政策高質(zhì)量落地。

（四）獲取高層支持，為政策落實跟蹤審計提供創(chuàng)新動力

廣州地鐵審計部開展的前置型戰(zhàn)略護(hù)航咨詢項目，從立項之初就獲得領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注和支持，“一把手”明確要求聽取成果專題匯報。這種開明、開放的審計環(huán)境，為審計部創(chuàng)新、大膽、執(zhí)著地開展該類型審計項目提供強(qiáng)大動力。實施過程中，通過各階段成果快速輸出，得到領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可、信任，使得審計部能充分參與戰(zhàn)略落地前端設(shè)計;最終匯報階段，審計部提出審計視角下的建議、觀點，得到高層充分吸收，不斷提供高層決策支持，最終取得項目成功。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21