加強內部審計指導監督：現狀、困境與建議

李娟

[摘要]加強審計機關對內部審計工作的指導監督，能夠有效拓展延伸審計機關監督的范圍、統籌整合內部審計資源，形成監督合力，提升監督效能。本文就審計機關對內部審計指導監督的意義與現狀，分析目前基層審計機關在指導監督實踐中面臨的相關法規制度不完善、指導監督力度不夠、重視度尚待提升和內部審計機構人員建設基礎薄弱等諸多困境，在建立健全相關法規制度、加大指導監督力度、提升重視度和加強內部審計機構人員建設等方面提出建議，為全面提升審計機關指導監督內部審計工作的效能提供參考。

[關鍵詞]審計機關? ?內部審計? ?指導監督? ?監督效能

一、問題提出

內部審計是我國審計監督體系建設中的重要環節，內部審計工作是國家法制建設和經濟監督的內容之一。隨著我國經濟社會發展步入新常態，催生了高質量內部審計監督的新需求，加強內部審計工作勢在必行、迫在眉睫。這既是國家治理體系和治理能力現代化建設的需要，也是實現審計監督全覆蓋、推動實現經濟高質量發展的必由之路。然而，在審計機關加強內部審計指導監督的實踐中，面臨著諸多問題，亟待改進。本文基于審計機關對內部審計的指導監督現狀及所面臨的困境，探討對內部審計完善和加強指導監督的建議。

二、對內部審計加強指導監督的意義

（一）助推內部審計工作自主開展，護航單位高質量發展

加強對內部審計的指導，強化內部審計監督職能，充分利用好內部審計自我監督、自發監督的定位優勢，發揮內部審計的“基礎性”“前哨性”“預防性”作用，是增強領導干部自律意識和責任意識，形成由“要我做”變為“我要做”的內在動力源。實現監督由外部的硬監督向內部的軟監督轉變，有利于堵塞漏洞、防范風險，全面提升基層單位的管理能力和水平。

（二）加強內部審計隊伍建設，緩解國家審計力量不足矛盾

隨著審計全覆蓋的現實需求不斷加強，面對日益更新變化的經濟社會環境和社會法制建設對審計監督的迫切需要，基層審計機關任務繁重與審計力量和審計人員專業勝任能力薄弱的矛盾日益突顯。因此，加強對內部審計人員和內部審計機構的指導監督和建設力度，打造一支政治過硬、業務精湛、戰斗力強的內部審計隊伍是對國家審計力量的有力補充。將內部審計機構和人員融入國家審計現代化建設進程中，建立共享的內部審計人才庫，增強內部審計人員的職業榮譽感，提高內部審計人員的業務能力和水平，能夠直接有效彌補國家審計人手少任務重的矛盾。

（三）提升內部審計監督維度，助力國家審計改進治理效能

審計機關通過幫助和促進各單位建立健全內部審計制度，要求各單位報送年度內部審計工作計劃及實施情況，通過綜合研判各單位內部審計揭示的普遍性、傾向性、苗頭性問題，推動其從體制、機制上剖析問題產生的根源與背景，提出解決問題、防范風險的意見建議，提升內部審計結果運用的廣度和深度，達到由“點”到“面”的治理效果。這一做法實現了政府審計與內部審計間的“內外合作”“協同治理”，二者形成互相補充、相互促進的良性局面，從而達到節約監督成本，提升監督效率，形成監督合力的目標效果。

三、內部審計指導監督的實踐現狀

審計署于2018年成立內部審計指導監督司之后，各級審計機關積極響應，陸續設立或指定了相應的職能部門，負責指導監督內部審計工作。審計署還修訂印發《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》），出臺《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（以下簡稱《意見》），細化指導和監督內部審計工作的機制、主要形式等，要求各級審計機關理清思路，勇于實踐，充分認識這一工作的重要性，切實擔負起這一重要職責，不斷推動內部審計工作持續發展。

按照《規定》《意見》要求，基層審計機關隨即展開了地方性配套法規制度的建設和加強對內部審計指導監督的實踐探索。基層審計機關對內部審計開展的指導監督工作，依據作用性質不同，可分為“幫扶性管理”指導監督和“約束性管理”指導監督兩類。

（一）“幫扶性管理”指導監督

審計機關按照相關法律法規指導內部審計工作，包括幫助健全完善機構設置、加強制度規范建設、開展日常工作，總結成果、推廣經驗、培訓內部審計人員提升內部審計工作質量和審計成效等具體內容，屬于“幫扶性管理”。具體包括以下幾個方面。

1.“制度建設”幫扶。圍繞黨委政府的重大決策部署和中心工作，制訂本地年度內部審計工作指導意見，指導內部審計工作的范圍、重點和方法等;出臺相應的指導意見。以某市為例，近五年來，陸續以市（縣）政府名義發布“關于進一步加強內部審計工作的意見”“某市審計局對內部審計工作指導和監督暫行辦法”，以及“關于建立健全內部審計制度加強內部審計工作的通知”等。

2.“指導項目實施”幫扶。在內部審計項目實施過程中，指導審前調查資料準備、審計實施方案編制、審計實施、審計報告撰寫、審計問題整改和成果利用等。據公開資料顯示，某省近三年全省內部審計機構共完成內部審計項目15萬個，促進增收節支400多億元，提出審計意見建議被采納17萬件，上述數據說明通過對內部審計機構的有效指導，取得了良好的社會效益和經濟效益。

3.“經驗推廣”幫扶。通過開展內部審計優秀成果經驗推廣，對優秀項目、先進做法和典型案例進行學習交流，組織優秀案例撰寫、召開交流研討會，宣傳推廣先進經驗、創新做法，提升審計水平。

（二）“約束性管理”指導監督

各地方審計機關協同內部審計協會及有關監管部門，加強對內部審計工作的監督管理，從法律法規、國家政策執行、中央地方重大決策部署落實、職能職責履行等方面對內部審計工作進行監督管理，屬于“約束性管理”。

1.制度約束。即審計機關通過配合相應的行業監管、綜合監管部門制定行業性內部審計操作指南，協調開展對內部審計工作的監督。近幾年來，審計機關探索與公安、司法、紀檢、發改等部門建立了內部審計聯防聯控聯動機制，加大對內部審計業務開展、線索移送、發現問題處理等的指導力度，不斷促進各類行業監管部門的內部審計工作，形成對經濟社會發展監督的合力。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

2.日常約束。即對內部審計工作開展日常監督和專項監督。審計機關通過制訂“內部審計工作質量檢查監督辦法”，將內部審計機構設置、人員配備、制度建設和項目實施、審計質量、成果利用等作為常態化檢查內容。同時，加強專項監督檢查，每年通過定期檢查與不定期抽查相結合，圍繞年度項目計劃、現場實施、審計報告、審計結果運用和整改等關鍵節點進行專項檢查，包括項目計劃制訂的科學性，審計程序的合規性，審計證據的適當性和充分性等。

3.協同約束。即發揮內部審計協會的協助審計機關指導監督內部審計的職責，推動內部審計協會牽頭組織開展制度規范、業務培訓、經驗交流、宣傳報道、質量檢查，對所屬組織成員的審計項目建立項目數據庫，制定質量評估辦法和考核評估細則等，定期開展項目專項檢查評估、成員單位工作考核，從工作開展和成效等方面，全面指導監督促進內部審計工作開展。

四、內部審計指導監督面臨的困境

（一）相關指導監督法規制度不夠完善

1.法律法規規定內容不夠細化。2021年新修改的《中華人民共和國審計法》規定，審計機關應當對被審計單位的內部審計工作進行業務指導和監督。將審計機關對內部審計的指導監督職責上升到國家法律層面予以明確。但內容過于寬泛和籠統，對審計機關指導監督的職責定位和要求比較簡單，對審計機關指導監督工作的定位、職責、方式和問責等尚未予以明確細化，缺少規范性操作辦法，一定程度上造成各級審計機關對內部審計指導監督工作方向不清、力度不大、成效不顯著問題。

2.與被指導監督主體責任制度銜接不夠。《意見》和《規定》等行政規章，提出推動內部審計建立與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等其他內部監督力量的協作配合機制，對內部審計工作提出了指導性的要求，但實質上只是提供了一個健全完善內部審計工作的理論框架，沒有提出落實指導監督責任的具體方式方法或規范，地方審計機關需要自行制定相關規定或落實辦法，可能造成國家層面的規定要求與地方不一致、不協調的問題。

（二）審計機關對內部審計指導監督力度不夠

指導監督的力量投入不足。受審計機關編制和人員的限制，多數基層審計機關未單獨設置專職內部審計指導監督機構，更無法保障專職指導監督人員的配備，人少事多的矛盾突出，影響了指導監督內部審計工作的力度。以某市為例，市本級內部審計指導監督科和審理科一個機構兩塊牌子，科室共3人，既要承擔全局審計業務的審理工作、負責全市審計業務質量和優秀審計項目評比工作，又要承擔部分項目的審計工作，同時還要承擔對市直機關內部審計工作的指導監督及對所轄縣（區）內部審計指導工作開展情況的督促和檢查。人少事多的矛盾必然影響其開展內部審計指導監督工作的質量和力度。

（三）對指導監督工作的重視度有待提升

1.審計機關領導層對內部審計工作的重要性認識不足。內部審計相對于外部審計而言有其天然的優越性，內部審計對本單位、本部門內部的管理、業務流程、廉政風險點更加了解，更能夠抓住問題的本質。而部分審計機關領導層沒有意識到加強內部審計工作指導和監督是增強審計監督合力的有效途徑、沒有意識到內部審計越有效越有利于優化國家審計工作環境和國家審計工作的開展。

2.部分基層單位管理層對內部審計工作重視度不夠。部分基層單位領導沒有認識到開展內部審計是防范化解風險、規范權力運行、促進反腐倡廉的重要途徑，認為沒有必要開展內部審計，對審計機關指導監督內部審計工作的重要性缺乏認識。

3.內部審計機構受環境制約，接受指導監督的積極性不高。作為單位內設機構，內部審計機構日常審計工作的開展要充分考慮領導重視程度、審計資源和審計成本，加上自身建設的不完善、審計機關對內部審計工作指導監督聯系不緊、交流不多、成效不足，內部審計機構往往接受指導監督的積極性不高。

（四）內部審計機構人員建設基礎薄弱

1.內部審計人員配備不到位，獨立性受限。受機構編制的限制，現有屬于審計機關監督對象的單位內部審計人員很多為兼職。以某市為例，截至2021年底，全市專兼職內部審計人員478人，其中專職42人，兼職436人，專職占比不到10%。并且部分單位內部審計人員為財務部門人員兼任，存在既當“裁判員”又當“運動員”的情況，工作深度和質量難以保證，影響內部審計作用的發揮。

2.內部審計人員專業勝任能力不足，與新時代內部審計的發展需求不匹配。隨著數字經濟時代的到來，經濟發展范式的轉變，對從事審計工作的相關人員專業素養和能力提出了更高要求，內部審計也不例外。實際工作中，很多內部審計人員是由財務人員轉型或兼職，審計專業知識、業務技能尚存在欠缺，較難勝任內部審計工作高質量發展的新形勢、新要求。工作方式基本還是利用傳統的賬冊審計技術手段，對新理念、新技術的領悟和運用能力有限，因而導致審計項目質量不高，決策服務功能受限，更難達到“治已病，防未病”的目標效果。

五、加強內部審計指導監督的策略建議

（一）健全細化相關的法規制度，明確職責定位

1.國家層面，進一步健全完善相關法律法規及規范性文件。推動和內部審計相關的法律法規，明確國家審計機關、內部審計協會和內部審計機構的職責職能。從法律法規層面明確審計機關指導監督的主導地位、內部審計協會的輔助推動責任，內部審計機構要加強建設、開展工作并主動接受審計機關指導監督的具體要求。進一步明確國家審計機關的指導監督是一種外部經濟監督行為，加強內部審計工作是單位內部的自我監管行為，建立健全內部審計制度并使其有效運行是單位的法定職責，二者分工明確，不能相互替代。

2.單位層面，健全各部門各單位制度體系。按照《規定》和《意見》要求，督促各部門各單位對本單位內部審計工作進行梳理和改進，修訂完善制度文件，形成完整的內部審計業務程序、公文格式和內部審計檔案，不斷加強內部審計工作質量控制、審計成果運用。并且明確接受審計機關指導監督的相應方式方法，做好相關工作的銜接，便于指導監督與被指導監督雙方就建立相應的聯動機制，有規可循、有據可查，可操作便于溝通。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

（二）加大審計機關指導監督力度，提升監督實效

加大指導考核力度，提高指導監督工作效率。一是審計機關要重視對內部審計工作的指導監督，將指導監督工作作為審計機關的重要工作職責來抓，通過制訂中長期發展規劃，明確指導監督內部審計工作的目標任務，并分解到年度工作計劃中予以落實，包括指導機構建設、審計計劃安排和項目實施，開展質量檢查評估等。二是建立健全配套考核考評制度，加大對審計機關履行指導監督職責的考核和獎懲，加大對內部審計機構和內部審計人員不盡職工作的處理處罰力度，不斷健全完善內部審計指導監督工作的機制體制。加大審計監督與人大、黨委和社會監督部門的協調機制，形成合力，切實保障指導監督的開展與實效。

（三）提高各方重視度，促進內部審計工作規范開展

現實中，領導層個人重視程度往往對本單位各項工作起著決定性的作用，因此基層審計機關應夯實對內部審計指導監督工作的保障機制，通過制定辦法、操作指南或指導意見等，完善相關對被審計單位“一把手”加強內部審計工作的職責要求，推動組織人事部門將內部審計制度建立健全情況作為對該單位領導考核的重要內容。充分運用培訓和宣傳教育措施，提高單位主要領導對內部審計工作的思想認識，夯實有效開展內部審計工作的環境基礎，促進內部審計工作規范開展。同時，通過審計機關不斷加強對內部審計工作的指導監督有效性、高效性，來促進內部審計機構自覺、自發地接受，主動積極地參與到“配合指導監督的工作”中來，形成內部審計指導與被指導、監督與被監督的全面協調良性發展局面。

（四）促進內部審計機構獨立性，加大內部審計人員培訓力度

1.指導被審計單位優化內部審計機構，提高其獨立性。一是指導內部審計部門通過健全完善制度規章，明確專職內部審計機構或代行內部審計職能部門的地位，明確由單位黨委（黨組）、“一把手”直接領導內部審計工作，確保內部審計機構的獨立性。二是指導被審計單位通過建立健全內部審計工作機制辦法，明確內部審計機構或代行內部審計職能部門的人員配備數量和專業勝任能力要求，明確代行內部審計職能部門的分工與制衡，確保開展內部審計工作所需的人員保證。

2.加強培訓力度，提升內部審計人員能力水平。一是審計機關與內部審計協會加強協作，定期指導組織內部審計人員分層次、分行業、分類型參加內部審計業務培訓，不斷提升內部審計人員的專業素質。二是審計機關可采取專題培訓、案例研討、座談交流、以審代訓等多種方式，推動內部審計人員積極參與審計業務能力提升活動，通過實踐交流有效提升內部審計人員的政治素養、業務水平、信息技術應用能力等。三是審計機關可以采取“上門送服務”、跨地區交流等方式，指導內部審計業務開展，加大對內部審計機構開展審計項目的全過程跟蹤指導，通過項目實地指導快速有效提升內部審計人員的專業能力素質。四是審計機關推動審計專業職稱后續教育及審計職稱考核機制的健全完善，不斷強化內部審計人員的職業教育，激發內部審計人員自我培訓、終身學習的原動力和主動性，打造一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化的內部審計隊伍，從而推動內部審計工作逐步走上規范和良性發展之路。

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