行政信用懲戒行為的司法審查及其展開*

喻少如，鄧稀文

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

行政信用懲戒行為已經(jīng)成為了社會治理的重要方式，但行政信用懲戒行為仍然缺乏有力的司法救濟(jì)。在社會信用體系建設(shè)日益完善的過程中，“信用懲戒”已經(jīng)不單純是解決“執(zhí)行難”的一種方式，它還成為了行政機(jī)關(guān)具體行政行為的一種特殊類型。不論是“黑名單”“經(jīng)營異常名錄”“信用碼”，還是行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對行政相對人信用信息作出評價，進(jìn)而影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為，都屬于行政信用懲戒行為。鑒于行政信用懲戒行為存在法律與道德上的雙重影響(1)門中敬.信譽及社會責(zé)任：社會信用的概念重構(gòu)[J].東方法學(xué)，2021，(2)：136.，學(xué)界出現(xiàn)了通過行政訴訟來對此展開司法救濟(jì)的呼聲(2)王偉.失信懲戒的類型化規(guī)制研究——兼論社會信用法的規(guī)則設(shè)計[J].中州學(xué)刊，2019，(5)：47.。

如何對行政信用懲戒行為展開司法救濟(jì)？很大程度上也就是對行政信用懲戒行為的司法審查研究。但是，考慮到行政信用懲戒行為的復(fù)雜性與多樣性，理論界對行政信用懲戒行為的定性不一，所以行政信用懲戒行為尚未普遍地進(jìn)入行政訴訟的程序。為了突破這一困境，論者將探討行政信用懲戒行為的法律屬性，進(jìn)而揭示行政信用懲戒行為的可訴性，為行政信用懲戒行為的司法審查提供支撐，基本觀點是：行政信用懲戒行為是具體行政行為，不論行政信用懲戒行為的表現(xiàn)形式如何、所處何種階段，只要行政信用懲戒行為具備了獨立性，擁有具體行政行為的基本構(gòu)成要件，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)影響，那么就有了提起訴訟的可能。行政信用懲戒行為是法律規(guī)范與道德規(guī)范的集合，具備了較強的社會治理功能，探究行政信用懲戒行為的司法審查問題，也是發(fā)揮司法職能推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

一、行政信用懲戒行為的司法審查概況

司法審查中，行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出的行政信用懲戒行為往往與原基礎(chǔ)行政行為同時存在，這也導(dǎo)致司法審查的重點放在了原基礎(chǔ)行為的合法性與合理性中，而對行政信用懲戒行為的審查極其有限。考察行政信用懲戒行為在現(xiàn)實中的應(yīng)用情況，能夠發(fā)現(xiàn)行政信用懲戒行為對行政相對人權(quán)利產(chǎn)生了較強的持續(xù)性影響，然而相對人已有的救濟(jì)方式仍有不足。如果在司法層面限制相對人權(quán)利之正當(dāng)救濟(jì)，不僅無益于維護(hù)相對人合法權(quán)益，也削弱了行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)力、實質(zhì)化解爭議的功能指向。因此，如下將梳理行政信用懲戒行為在實踐中的情況，揭示司法審查中的困境，探究行政信用懲戒行為作為獨立行政行為進(jìn)行司法審查的必要性。

(一)行政信用懲戒行為的司法審查現(xiàn)狀

當(dāng)下的司法審查實踐，對行政信用懲戒行為的關(guān)注仍然不夠。首先，涉及行政信用懲戒的行政案件較多，但真正在案件中對行政信用懲戒行為進(jìn)行充分審查的情況較少。其次，在行政訴訟中，司法權(quán)對行政信用懲戒行為的審查強度也較低。最后，即使行政信用懲戒行為在行政案件中起到了較為顯著的作用，囿于行政信用懲戒行為和其他行政行為的關(guān)聯(lián)性較強，因此司法審查的聚焦通常會偏離行政信用懲戒行為本身，這進(jìn)一步加劇了行政信用懲戒行為的司法審查缺位。

第一，關(guān)涉行政信用懲戒行為的行政案件較多，然而明確對行政信用懲戒進(jìn)行審查的案件較少。以“信用懲戒”為關(guān)鍵詞，在北大法寶“司法案例”欄目中，進(jìn)行“全文”的“精確”檢索，共檢索出818例行政案件。其中，屬于非訴訟行政行為申請執(zhí)行審查的案件量為527例(3)北大法寶[DB/OL].(2021-05-23)[2021-05-23]. https://www.pkulaw.com/.。 而在行政一審與二審中，和行政信用懲戒有關(guān)的僅291例案件，占比約36.6%。在行政一審的280例案件中，論者根據(jù)與“信用懲戒”之“相關(guān)度”由高到低的排列順序，進(jìn)行再檢索。在前100篇文書中，僅有6篇判決書之主干內(nèi)容涉及了“信用懲戒”，其他判決書則將“信用懲戒”放置于附件相關(guān)法律條文之內(nèi)。

第二，現(xiàn)有司法審查中，對行政信用懲戒行為的審查強度較低。在100份文書中，僅6份文書涉及信用懲戒，詳見表1。其中有3份文書，均系婚姻關(guān)系行政登記案，其中2份提及《婚姻登記誠信告知書》中的行政信用懲戒內(nèi)容(4)黃某1訴柞水縣民政局行政登記案，陜西省商洛市商州區(qū)人民法院行政判決書，(2020)陜1002行初25號；曹某訴上海市浦東新區(qū)民政局行政登記案，上海市靜安區(qū)人民法院行政判決書，(2019)滬0106行初982號。，即“自愿承擔(dān)因個人不誠信導(dǎo)致的信用懲戒和相關(guān)法律責(zé)任”，其中1份判決書內(nèi)同樣提及了婚姻登記信用風(fēng)險告知書，并援引了《關(guān)于對婚姻登記嚴(yán)重失信當(dāng)事人開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》(5)國家發(fā)展改革委、人民銀行、民政部等印發(fā)《關(guān)于對婚姻登記嚴(yán)重失信當(dāng)事人開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的通知，發(fā)改財金〔2018〕342號，2018年2月26日發(fā)布。， 然而因其中的行政信用懲戒行為不涉及婚姻案件的具體事實，因此審查強度不高(6)馮棟華訴蘭考縣民政局行政登記案，河南省蘭考縣人民法院行政判決書，(2020)豫0225行初8號。。 在另外3份文書當(dāng)中，其中1份系稅務(wù)案件，在相對人訴請中提及“信用懲戒”，但并未涉及實際的行政信用懲戒行為，故行政信用懲戒行為被排除在了司法審查范圍之外(7)北京國泰宏潤國際貨運代理有限公司訴國家稅務(wù)總局北京市順義區(qū)稅務(wù)局馬坡稅務(wù)所稅務(wù)案，北京市順義區(qū)人民法院行政判決書，(2020)京0113行初88號。。其中1份系行政協(xié)議案，原告要求確認(rèn)被告簽訂的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同無效。在該案中，原告被列入失信被執(zhí)行人名單，因而喪失投標(biāo)資格(8)豪第投資置業(yè)有限公司訴青島市即墨區(qū)自然資源局行政合同案，山東省即墨市人民法院行政判決書，(2019)魯0282行初74號。。該案對執(zhí)行局做出信用懲戒的事實進(jìn)行了確認(rèn)，但不涉及行政信用懲戒行為的具體內(nèi)容，因此不屬于本文討論對象。綜上，6份與行政信用懲戒有關(guān)的法律文書，有5份對信用懲戒行為的審查程度均不高。

表1 對行政信用懲戒行為的司法審查案例梳理

第三，司法審查中，對行政信用懲戒行為的審查通常容易被原基礎(chǔ)行政行為所掩蓋，因此不容易被直接關(guān)注。這主要是學(xué)界對行政信用懲戒行為的定性不一造成的。其一，認(rèn)為行政信用懲戒行為可以直接被其他行政行為所吸收，因此表現(xiàn)上，行政信用懲戒行為能夠以行政處罰、行政許可等形式呈現(xiàn)(9)張曉瑩.行政處罰視域下的失信懲戒規(guī)制[J].行政法學(xué)研究，2019，(5)：133.，進(jìn)而使得司法審查中，對原基礎(chǔ)行為的審查強度高于行政信用懲戒行為。其二，有將行政信用懲戒行為以行政事實行為而非行政法律行為來對待的情況，在這種情況下，行政信用懲戒行為就不是審查的重點(10)沈毅龍.論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制[J].法學(xué)家，2019，(4)：121.。其三，認(rèn)為行政信用懲戒行為屬于階段性行政行為，并且在多階段行政行為之末(11)賈茵.失信聯(lián)合懲戒制度的法理分析與合憲性建議[J].行政法學(xué)研究，2020，(3)：97.，那么它的司法審查就與關(guān)聯(lián)行政行為的弱司法審查相近(12)蔡小雪審定，殷清利主編.最新行政審判實務(wù)問答[M].北京：法律出版社，2017.10.，對行政信用懲戒行為的審查程度必然低于對被訴行政行為的審查。

(二)行政信用懲戒行為的現(xiàn)實救濟(jì)缺位

與行政信用懲戒行為之審查現(xiàn)狀相對比的是，當(dāng)前行政信用懲戒行為已被行政機(jī)關(guān)廣泛應(yīng)用，且產(chǎn)生較強的影響，已經(jīng)超出了原基礎(chǔ)行政行為所指向的權(quán)利義務(wù)，可目前對此仍然缺乏有力的救濟(jì)。具體而言，呈現(xiàn)在以下三個層面。第一，行政信用懲戒行為已經(jīng)普遍深入行政權(quán)力的日常運行當(dāng)中，成為了重要的治理方式。第二，行政信用懲戒行為的具體內(nèi)容涉及事項較為寬泛，對行政相對人權(quán)利義務(wù)影響較大。第三，當(dāng)前對行政信用懲戒行為的救濟(jì)渠道單一，并且救濟(jì)的及時性與有效性有待提高。

首先，行政信用懲戒行為已經(jīng)深入到了行政權(quán)力的具體運行當(dāng)中，并且涵蓋面較廣。凡行政權(quán)所在之處，即有行政信用懲戒所在。以“信用懲戒”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”的“法律法規(guī)”欄目進(jìn)行“全文”的“精確”檢索，共檢索出176份中央法規(guī)、1515份地方法規(guī)。中央法規(guī)中，共103份部門規(guī)章、規(guī)范性文件、部門工作文件等，涉及國務(wù)院各機(jī)構(gòu)達(dá)99個，法規(guī)類別涵蓋營商環(huán)境、交通運輸、文化、衛(wèi)生等若干領(lǐng)域。地方法規(guī)中，以地方規(guī)范性文件和地方工作文件居多，前者達(dá)613份，后者達(dá)772份。在具體表現(xiàn)上，不論是概括性條款，還是具體的事項，都有行政信用懲戒行為的存在。例如，只要違反了相關(guān)法律規(guī)定，符合失信主體條件的，就要被實施行政信用懲戒(13)《文化和旅游部關(guān)于加強旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管提升旅游服務(wù)質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，文旅市場發(fā)〔2021〕50號，2021年5月21日發(fā)布。。再如，出現(xiàn)了具體違法行為，也要被加以行政信用懲戒行為，在《中國人民銀行關(guān)于優(yōu)化空頭支票違規(guī)行為綜合治理工作的通知》中就提到，“提醒客戶簽發(fā)空頭支票可能承擔(dān)業(yè)務(wù)限制、行政處罰和信用懲戒等后果”(14)《中國人民銀行關(guān)于優(yōu)化空頭支票違規(guī)行為綜合治理工作的通知》，銀發(fā)〔2019〕155號，2019年6月10日發(fā)布。。

其次，行政信用懲戒行為的具體內(nèi)容，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)影響較大。如在《關(guān)于對食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重失信者開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》里，食藥監(jiān)部門的懲戒措施就有4種，跨部門聯(lián)合懲戒措施達(dá)19種(15)國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)《關(guān)于對食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重失信者開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的通知，發(fā)改財金〔2016〕1962號，2016年9月13日發(fā)布。， 在《關(guān)于對鹽行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重失信者開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中，聯(lián)合懲戒措施達(dá)20種(16)國家發(fā)展改革委、人民銀行、工業(yè)和信息化部等印發(fā)《關(guān)于對鹽行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重失信者開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的通知，發(fā)改經(jīng)體〔2017〕1164號，2017年6月21日發(fā)布。，在《關(guān)于對科研領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》中，聯(lián)合懲戒措施多達(dá)43種(17)國家發(fā)展改革委、人民銀行、科技部等印發(fā)《關(guān)于對科研領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的通知，發(fā)改財金〔2018〕1600號，2018年11月5日發(fā)布。。而究其具體效果，一旦相對人被行政信用懲戒，不單其行政法上的權(quán)利義務(wù)受影響，相對人在民事法律關(guān)系中的權(quán)利也同樣會受到約束。如在科研領(lǐng)域行政信用懲戒行為的具體內(nèi)容中，相對人將不具有獲得榮譽稱號，不再獲得評優(yōu)資格，其用益物權(quán)、人格權(quán)等，都將受到限制(18)李聲高.失信治理連帶責(zé)任的法理質(zhì)辯與規(guī)則適用[J].法學(xué)雜志，2019，(2)：128.。

最后，在行政信用懲戒行為被廣泛應(yīng)用的情況下，對行政信用懲戒行為的救濟(jì)渠道卻相對單一，總體而言，“懲戒多、救濟(jì)少”。涉及行政信用懲戒行為的事項極其繁多，但信用修復(fù)、懲戒救濟(jì)等措施仍然缺乏剛性。目前比較典型的救濟(jì)方式有以下兩種。第一種，行政相對人向公共信用管理機(jī)構(gòu)提出異議，收到異議的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查(19)如可參見《天津市社會信用條例》，天津市人民代表大會常務(wù)委員會公告第63號，2020年12月1日發(fā)布；《廣東省社會信用條例》，廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第80號，2021年3月18日發(fā)布等。。 第二種，行政相對人向作出行政信用懲戒行為的行政機(jī)關(guān)提起信用修復(fù)申請，由行政機(jī)關(guān)以公示的方式展開信用修復(fù)(20)如可參見《山西省市場監(jiān)督管理局關(guān)于疫情防控期間辦理省局登記注冊企業(yè)經(jīng)營異常名錄移出和信用修復(fù)業(yè)務(wù)有關(guān)事宜的通告》，山西省市場監(jiān)督管理局通告2020年第9號，2020年2月7日發(fā)布。。 但以上兩種方式并不能對行政信用懲戒行為過當(dāng)影響的權(quán)利義務(wù)予以更有針對性的救濟(jì)。這也是在司法審查中，需要對行政信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查的原因之一。

(三)獨立審查行政信用懲戒行為之必要

基于以上情況，在司法審查中對行政信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查，構(gòu)建“信用懲戒之訴”的必要性更加突出。如果將行政信用懲戒行為納入行政訴訟的受案范圍，也有助于維護(hù)行政相對人合法權(quán)益，限制行政權(quán)力無序擴(kuò)張，以此更好地化解行政爭議，這也符合《行政訴訟法》第1條所確立的價值追求。不論是對于行政相對人而言，還是對行政機(jī)關(guān)、乃至司法機(jī)關(guān)而言，就行政信用懲戒行為展開獨立審查，在目的與價值上是符合理性的，兼能實現(xiàn)三方利益的動態(tài)平衡(21)[美]T·帕森斯.社會行動的結(jié)構(gòu)[M].張明德，夏遇南，彭剛譯.南京：譯林出版社，2013. 809-810.。

第一，于行政相對人而言，法院對行政信用懲戒行為展開獨立審查，相對人權(quán)利能夠獲得更加精準(zhǔn)的保護(hù)。一旦將行政信用懲戒行為作為獨立審查對象，也可以理解為，在我國的行政訴訟構(gòu)造中，構(gòu)建“信用懲戒之訴”。在司法權(quán)對信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查的過程中，行政訴訟的標(biāo)的可以理解為行政信用懲戒行為(22)馬立群.行政訴訟標(biāo)的理論研究——以實體與程序連接為中心[D].武漢：武漢大學(xué)法學(xué)院，2011.14-15.，那么，法院得以從實體到程序上，盡可能地審查行政信用懲戒行為的合法性與合理性，從司法層面為相對人提供權(quán)利保障。如果將行政信用懲戒行為排除在行政訴訟受案范圍之外，那么法院往往不會將行政信用懲戒行為作為重要的焦點，這也使得行政信用懲戒行為對相對人權(quán)利義務(wù)的損害無法得到司法權(quán)的有力救濟(jì)。

第二，對行政機(jī)關(guān)而言，如果法院對行政信用懲戒行為展開獨立審查，那么行政機(jī)關(guān)大量運用信用懲戒行為來展開社會治理的方式將得到進(jìn)一步規(guī)范，在此意義上，有兩層作用，一方面，能夠促使行政權(quán)健康運行；另一方面，能使行政權(quán)得到足夠的監(jiān)督。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)實施行政信用懲戒行為，其依據(jù)更多是規(guī)范性文件，也因此，對地方規(guī)范性文件的備案審查工作可以說是規(guī)范信用懲戒行為的重要方式。然而，就行政信用懲戒行為而言，備案審查制度之可得性、公正性及權(quán)威性均有較大不足(23)沈巋.社會信用體系建設(shè)的法治之道[J].中國法學(xué)，2019，(5)：32.，顯見，行政權(quán)在行政信用懲戒的問題上，并未表現(xiàn)出更強的行政自制(24)盧超.規(guī)范性文件附帶審查的司法困境及其樞紐功能[J].比較法研究，2020，(3)：130.。在行政救濟(jì)乏力的情況下，如果司法權(quán)對行政信用懲戒行為展開獨立審查，對于推動行政信用懲戒行為的法治化與規(guī)范化也有其積極作用。這也相應(yīng)地產(chǎn)生監(jiān)督行政權(quán)的效果，減少行政權(quán)濫用、誤用的情況。

第三，對司法機(jī)關(guān)而言，對行政信用懲戒行為的獨立審查，不但能更好地維護(hù)公平正義，監(jiān)督行政權(quán)力，同樣有助于行政爭議的實質(zhì)化解，增進(jìn)行政訴訟的生命力，發(fā)揮司法權(quán)之社會治理功能(25)章志遠(yuǎn).行政爭議實質(zhì)性解決的法理解讀[J].中國法學(xué)，2020，(6)：126.。作為社會公平正義的最后一道防線，司法權(quán)過去對行政信用懲戒行為的約束是極其有限的。這是因為，信用狀況有可能是其他行政行為或民事行為的前置條件，也因此，行政信用懲戒行為對相對人的違法性判斷可能延續(xù)至相對人的其他法律活動(26)王貴松.論行政行為的違法性繼承[J].中國法學(xué)，2015，(3)：108.，也導(dǎo)致法院關(guān)注的重點并不在行政信用懲戒行為。例如，相對人作為市場主體參與經(jīng)營活動，如果受到了行政信用懲戒行為的約束，很難通過直接起訴該行為的方式予以解決(27)陳國棟.締約資格排除類信用懲戒的法治化路徑[J].現(xiàn)代法學(xué)，2021，(1)：112.。與此同時，行政信用懲戒行為通常表現(xiàn)為基礎(chǔ)行政行為的后置行為，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生持續(xù)的影響。在現(xiàn)有行政訴訟構(gòu)造中，對于這類后置行為之審查也較少。即使相對人就原行政行為提起訴訟并獲得勝訴，行政信用懲戒行為對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響，仍難以在短時間內(nèi)獲得充分的修復(fù)，這對于行政訴訟實質(zhì)化解爭議之功能有一定損傷。如果將行政信用懲戒行為作為獨立的司法審查對象，對司法機(jī)關(guān)而言，也將更好地發(fā)揮行政訴訟的監(jiān)督功能。

二、展開行政信用懲戒行為獨立司法審查的考量因素

將行政信用懲戒行為作為司法機(jī)關(guān)進(jìn)行獨立審查的對象，就有必要對行政信用懲戒行為的法律屬性、具體內(nèi)容進(jìn)行學(xué)理上的探討，以揭示行政信用懲戒行為可訴的規(guī)范基礎(chǔ)。事實上，對行政信用懲戒定性的研究在學(xué)界已舉不勝數(shù)，然而，如果要站在司法權(quán)的角度對行政信用懲戒行為進(jìn)行考察，就必須從以下層面去看待行政信用懲戒行為。首先，從宏觀層面，行政信用懲戒行為不是傳統(tǒng)意義的具體行政行為，它有具體行政行為的基本特征，但是也表現(xiàn)出較強的獨立性。行政信用懲戒行為的表現(xiàn)是多種多樣的，因此在認(rèn)知上，需要打破長期以來對既有行政行為表現(xiàn)形式的認(rèn)識桎梏。另外，行政信用懲戒行為還承載了獨特的社會治理功能，這是司法審查中必須把握的。其次，從中觀層面，結(jié)合實體法規(guī)范，分析信用懲戒行為獨立可訴的規(guī)范基礎(chǔ)，為司法審查提供技術(shù)性參考。最后，將從微觀層面，根據(jù)行政信用懲戒行為的多種表現(xiàn)形式，考察不同類型行政信用懲戒行為可訴的基本要件，為行政信用懲戒行為的司法審查予以精細(xì)化支持。

(一)打破對行政行為種類的認(rèn)識桎梏

行政信用懲戒行為之所以能成為司法權(quán)進(jìn)行獨立審查的對象，就在于行政信用懲戒行為不屬于既有行政行為中的任何一種，并且該行為表現(xiàn)出了較強的獨立性和復(fù)雜性，這足以從理論上將其視為單獨一類行政行為。而區(qū)別行政信用懲戒行為與其他行政行為的重要因素，也在于行政信用懲戒行為承載了較強的治理功能。是故，在對行政信用懲戒行為的理解上，需要打破對行政行為種類的認(rèn)識桎梏。

其一，行政信用懲戒行為是具體行政行為，但不同于既有的行政行為種類。傳統(tǒng)意義上，具體行政行為一般包括行政處罰、行政許可、行政強制等類別(28)周佑勇.行政法原論(第3版)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2018. 258-313.，鑒于行政信用懲戒行為往往對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生著消極影響，且該行為還可能基于行政處罰等行政行為產(chǎn)生，因此學(xué)界在對行政信用懲戒行為的定性上，持“行政處罰說”的居多(29)田林.行政處罰與失信懲戒的立法方案探討[J].中國法律評論，2020，(5)：12.。但是，行政信用懲戒行為并不完全以“處罰”的面貌呈現(xiàn)。例如在市場監(jiān)督管理局出臺的部門規(guī)章中提到：“要求銷售者以規(guī)范格式向社會作出公開承諾，如存在違法失信銷售行為將自愿接受信用懲戒。”(30)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》，中華人民共和國國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第20號，2016年1月5日發(fā)布。在此意義上，行政信用懲戒行為又帶有了部分行政強制的色彩。故2021年修改的《行政處罰法》中，仍未將行政信用懲戒納入其中。關(guān)于信用懲戒行為之定性，還有“行政確認(rèn)說”“政府信息公開說”等(31)張運昊.論信用行政評價的屬性及其司法控制——一種后果取向的分析視角[J].政治與法律，2020，(2)：78.，但至今沒有在理論上達(dá)成共識。

其二，行政信用懲戒行為可以被視為一個獨立的、完整的行政行為。不能囿于行政信用懲戒行為的階段性，而忽略行政信用懲戒行為的獨立性和整體性。一方面，學(xué)界有一些觀點將行政信用懲戒行為視為多階段行政行為的尾聲，這在于信用懲戒往往因原行政行為作出而產(chǎn)生。在此意義上，行政信用懲戒行為主要以聯(lián)合懲戒為表現(xiàn)形式(32)孫日華.信用聯(lián)合懲戒的檢視與制度優(yōu)化[J].河北法學(xué)，2020，(3)：128.。另一方面，有部分觀點將行政信用懲戒行為本身就視作一個多階段行為，如將它劃分為了列入行為、公布行為、懲戒行為(33)范偉.行政黑名單制度的法律屬性及其控制——基于行政過程論視角的分析[J].政治與法律，2018，(9)：96.。以上多從局部來考察了行政信用懲戒行為的法律屬性。但是，隨著行政信用懲戒行為在公眾生活中日益深入，在行政信用懲戒行為的任何一個階段，不論是信用信息的收集、歸集、評價，還是信用激勵與信用約束(34)此處提到不同階段的行為，在《上海市社會信用條例》《天津市社會信用條例》《廣東省社會信用條例》等地方法規(guī)中，皆有相關(guān)依據(jù)。具體可參見《上海市社會信用條例》，上海市人民代表大會常務(wù)委員會公告第54號，2017年6月23日發(fā)布；《天津市社會信用條例》，天津市人民代表大會常務(wù)委員會公告第63號，2020年12月1日發(fā)布；《廣東省社會信用條例》，廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第80號，2021年3月18日發(fā)布。，均可能出現(xiàn)對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響的行政信用懲戒行為。例如，“信用碼”出現(xiàn)后，它會就相對人的信用狀況進(jìn)行評價(35)梅玲玲，錢潔瑗，唐駿垚，等.浙江個人“信用碼”在杭州衢州啟動試點[N].浙江日報，2020-05-01(3)[2021-06-05].，一旦這樣的信用評價對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，那么“評價”完成時，就產(chǎn)生了行政信用懲戒行為的法律效果。當(dāng)然更普遍的，是單獨將行政相對人納入“黑名單”“經(jīng)營異常名錄”的行政信用懲戒行為，這樣的行為就屬于一個獨立的行政行為。此外，隨著國內(nèi)各地方信用條例的陸續(xù)出臺，凡行政機(jī)關(guān)依據(jù)地方信用條例，對相對人的信用進(jìn)行實質(zhì)影響，同樣可以被視為一個獨立的行政信用懲戒行為。究其原因在于，這類行為盡管表現(xiàn)形式豐富，然而其本質(zhì)均是，行政機(jī)關(guān)通過其行政行為，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，那么在此意義上，這就是一個獨立的行政行為。學(xué)界在討論行政信用懲戒行為時，更多被行政信用懲戒行為的階段性所掣肘，這使得原本表現(xiàn)形式豐富的行政信用懲戒行為，更增添了對它認(rèn)知的復(fù)雜性，導(dǎo)致難以在司法審查中對它形成一個獨立的標(biāo)準(zhǔn)。

其三，行政信用懲戒行為的社會治理功能比一般的具體行政行為更加顯著，這是行政信用懲戒行為與其他行政行為相區(qū)別的重要因素，也正因如此，值得對其進(jìn)行單獨的司法審查。由于行政信用懲戒行為主要影響著相對人的信用狀況，進(jìn)而影響著相對人的權(quán)利義務(wù)，因此它產(chǎn)生的社會效應(yīng)是層層遞進(jìn)的，這也才有了對行政信用懲戒行為泛道德化特征的討論(36)周海源.失信聯(lián)合懲戒的泛道德化傾向及其矯正——以法教義學(xué)為視角的分析[J].行政法學(xué)研究，2020，(3)：76.。在對行政信用懲戒行為的定性上，有人也認(rèn)為，行政信用懲戒行為屬于社會治理工具，或者是“政府管理制度”(37)王瑞雪.公法視野下的信用聯(lián)合獎懲措施[J].行政法學(xué)研究，2020，(3)：89.。 筆者認(rèn)為，行政信用懲戒行為是法律規(guī)范與道德規(guī)范的集合體(38)劉作翔.當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)[J].中國社會科學(xué)，2019，(7)：90.，屬于重要且特別的治理方式，將其作為獨立的司法審查對象，有其必要性。對行政信用懲戒行為的解析如表2所示。

表2 行政信用懲戒行為的屬性及說明

(二)行政信用懲戒行為可訴的規(guī)范基礎(chǔ)

要將行政信用懲戒行為作為司法審查的獨立對象，換言之，即討論行政信用懲戒行為的可訴性(39)郝明金.行政行為的可訴性研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2005.84.。作為一個行政行為，要達(dá)到可訴條件，才有可能成為可訴的行政行為。而行政信用懲戒行為之所以能夠獨立可訴，不但在于，該行為符合可訴行政行為的識別標(biāo)準(zhǔn)，同時也有實體法的支持。

一方面，行政信用懲戒行為具備可訴行政行為的要件，它可以被視為一個具體行政行為而非行政事實行為。行政信用懲戒行為是由行政機(jī)關(guān)作出的，通過對相對人信用狀況進(jìn)行評價，進(jìn)而影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為。盡管行政信用懲戒行為在一定條件下，在行政處罰等基礎(chǔ)行政行為之上產(chǎn)生。可在一般意義上，一旦相對人履行完畢相應(yīng)義務(wù)，行政處罰行為即刻終止，相對人的違法性狀態(tài)隨之結(jié)束，但行政信用懲戒行為的影響卻會持續(xù)存在。例如，將相對人的信用信息持續(xù)公示，或者是將相對人納入“黑名單”等范圍，那么相對人的權(quán)利義務(wù)會繼續(xù)受到新的影響，這樣的影響還將延伸到民事法律關(guān)系當(dāng)中，比如限制了民事活動的交易準(zhǔn)入條件。行政信用懲戒行為的影響還會涉及社會、道德層面，例如他人在道德上對失信人的負(fù)面評價，社會對失信人的普遍否定。如此一來，行政信用懲戒行為完全具備了行政主體資格要件、行政權(quán)能要素，并且產(chǎn)生了行政法上的法律效果，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響(40)葉必豐.行政行為原理[M].北京：商務(wù)印書館，2014.130-154.。做出行政信用懲戒行為的是有行政權(quán)能的行政機(jī)關(guān)，由于黑名單、信用公示等存在，相對人的權(quán)利持續(xù)被限制。那么在此意義上，行政信用懲戒行為可以被視為在原基礎(chǔ)行政行為之上的一個新的具體行政行為，進(jìn)一步地，行政信用懲戒擁有了可訴的基礎(chǔ)。有些學(xué)者認(rèn)為行政信用懲戒行為屬于行政事實行為(41)曲崇明.行政懲戒的法律屬性與司法規(guī)制——以公共信用領(lǐng)域失信懲戒機(jī)制為例[J].江西社會科學(xué)，2021，(3)：163.，但行政事實行為更多是指不直接產(chǎn)生法律效果的行為(42)王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1988.136.，也可以說行政事實行為不產(chǎn)生法律后果(43)[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯.北京：法律出版社，2000. 391.，如此明顯與行政信用懲戒行為的法律屬性不相符合。

另一方面，行政信用懲戒行為的可訴緣由，在于實體法的支撐。《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條(44)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋，法釋〔2018〕1號，2018年2月6日。，提到了十項不可訴行為，將不產(chǎn)生外部法律效力的行為、對行政相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響的行為都排除在行政訴訟的受案范圍之外，然而根據(jù)該司法解釋，由行政機(jī)關(guān)作出的信用懲戒行為并非不可訴行為。對行政信用懲戒行為有大量法律規(guī)定，使得行政信用懲戒行為具備了行政行為的基本要件，也賦予了它可訴性。如《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》第21條規(guī)定：“拒不停止經(jīng)營活動的，依法列入文化市場黑名單，予以信用懲戒。”(45)《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定(2017修訂)》，中華人民共和國原文化部令第57號，2017年12月15日發(fā)布。在此，做出該行為的是明確的行政主體，對行政相對人之權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。在市場監(jiān)督管理局等部門聯(lián)合出臺的規(guī)范文件中，行政信用懲戒則直接被作為與行政執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法相并列的內(nèi)容(46)參見市場監(jiān)管總局等七部門關(guān)于印發(fā)《全國防疫物資產(chǎn)品質(zhì)量和市場秩序?qū)ｍ椪涡袆臃桨浮返耐ㄖ瑖斜O(jiān)競爭〔2020〕74號，2020年5月11日發(fā)布，該文件談到“綜合運用行政執(zhí)法、刑事打擊、信用懲戒、聯(lián)合執(zhí)法等多種手段，提升整治效能”。，相似的，在人民銀行現(xiàn)行有效的規(guī)定中，行政信用懲戒行為直接被作為與行政處罰并列的行政行為(47)參見《中國人民銀行關(guān)于優(yōu)化空頭支票違規(guī)行為綜合治理工作的通知》，銀發(fā)〔2019〕155號，2019年6月10日發(fā)布，其中談到：“提醒客戶簽發(fā)空頭支票可能承擔(dān)業(yè)務(wù)限制、行政處罰和信用懲戒等后果”。。從法解釋學(xué)上，行政信用懲戒行為在此被視為了具體的行政行為，也擁有具體行政行為的特征，且顯示了較強的獨立性。此外，截至2021年6月，不論是國內(nèi)已經(jīng)發(fā)布的9份地方信用條例(48)可見《重慶市社會信用條例》《廣東省社會信用條例》《天津市社會信用條例》《山東省社會信用條例》《河南省社會信用條例》《上海市社會信用條例》《南京市社會信用條例》《宿遷市社會信用條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會信用條例》。，還是在其他地方性法規(guī)中，均對行政信用懲戒行為進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，都能作為行政信用懲戒行為獨立可訴的基礎(chǔ)。

(三)不同類型懲戒行為可訴的必要條件

在確認(rèn)行政信用懲戒行為可訴的規(guī)范基礎(chǔ)之后，鑒于行政信用懲戒行為所包括的具體行為樣態(tài)極具復(fù)雜性與多樣性，因此有必要對行政信用懲戒行為可訴的必要條件進(jìn)行專門探討，以解決實務(wù)中存在的問題。論者認(rèn)為，判斷不同類型行政信用懲戒行為可訴的必要條件至少有兩點，一是，該行政信用懲戒行為具有較強的獨立性，二是，該行政信用懲戒行為實質(zhì)地影響了相對人的權(quán)利義務(wù)。這也是司法審查中必須要考察的因素。

當(dāng)前，國內(nèi)關(guān)于信用懲戒行為司法審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)，較為典型的有三種觀點，一是張運昊提出的“后果取向”的分析，認(rèn)為判斷行政信用懲戒行為之可訴，主要考察行政信用懲戒行為是否能保護(hù)相對人權(quán)利與公共利益，是否影響行政效能，是否推動公共政策的實施(49)張運昊.論信用行政評價的屬性及其司法控制——一種后果取向的分析視角[J].政治與法律，2020，(2)：81.。以上標(biāo)準(zhǔn)盡管具有濃厚治理色彩，然鑒于時下司法權(quán)之謙抑性，上述標(biāo)準(zhǔn)很難在實務(wù)中規(guī)范化，降低了識別標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。二是曲崇明提出的，只要給相對人權(quán)益產(chǎn)生影響的行政信用懲戒行為，即具有可訴性(50)曲崇明.行政懲戒的法律屬性與司法規(guī)制——以公共信用領(lǐng)域失信懲戒機(jī)制為例[J].江西社會科學(xué)，2021，(3)：166.。然而該說缺乏精細(xì)化，且限定太過寬泛，對司法審查技術(shù)而言具有挑戰(zhàn)。三是彭錞提出的，應(yīng)允許相對人就多階段行政信用懲戒行為中的任一行為，擇一起訴(51)彭錞.失信聯(lián)合懲戒行政訴訟救濟(jì)困境及出路[J].東方法學(xué)，2021，(3)：178.。該說盡管在一定程度上，拓寬了相對人的訴訟權(quán)利，但是將打破現(xiàn)有行政訴訟的基本架構(gòu)。考慮到我國的實際情況，一旦對可訴行政行為無限放寬，也將提高法院的司法審查成本，增加審理難度。事實上，在不過分改變現(xiàn)有行政訴訟構(gòu)造的基礎(chǔ)上，以下兩點判斷標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范層面能夠?qū)崿F(xiàn)“行政信用懲戒之訴”與行政訴訟構(gòu)造的邏輯融洽。

其一，行政信用懲戒行為必須有較強的獨立性，才有可能對它展開單獨的司法審查。對應(yīng)到行政信用懲戒行為的不同類型上，至少包括以下兩類，第一類，依據(jù)現(xiàn)有法規(guī)直接作出的行政信用懲戒行為，第二類，在原基礎(chǔ)行政行為之上作出的行政信用懲戒行為。具體而言，一是，如上文提到的，在文化管理中，如未遵守相關(guān)規(guī)定，可直接對相對人作出的行政信用懲戒行為，或者是人民銀行在金融監(jiān)管中，直接根據(jù)違法情況，作出的行政信用懲戒行為。在這類行政信用懲戒行為中，作出行為的主體是行政機(jī)關(guān)，作出行為的對象是行政相對人，行為是基于行政機(jī)關(guān)的行政職能作出的，也直接對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，出現(xiàn)行政法上的法律效果，因此這類行為屬于獨立性明確的行政行為。二是，在原基礎(chǔ)行政行為之上作出的行政信用懲戒行為，例如在行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)等行政行為之上作出的行政信用懲戒行為。這類行政信用懲戒行為如果對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了一定影響，例如影響了相對人日常經(jīng)營活動的，那么該行政信用懲戒行為已經(jīng)具有了獨立性，可以被視為在原基礎(chǔ)行政行為之上的另外一個行政行為，這類行政信用懲戒行為同樣滿足具體行政行為的構(gòu)成要件，具有可訴性。

其二，行政信用懲戒行為需要實質(zhì)影響相對人的權(quán)利義務(wù)。那么如何識別對行政相對人權(quán)利義務(wù)影響的實質(zhì)性？要根據(jù)實踐中已出現(xiàn)的情況分別討論。首先，從廣義上，對信用信息的歸集、收集、評價、激勵與懲戒等行為，都屬于信用懲戒行為的內(nèi)容。以“信用碼”為例。相對人生成了自己的“信用碼”，得到了自己的信用評價，一旦該信用評價限制了相對人一系列人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，那么該行為可訴，但如果這樣的信用評價對相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，并不直接產(chǎn)生實質(zhì)的影響，那么生成“信用碼”的行為屬于不可訴行為。在這里，信用評價只是行政信用懲戒行為的一個階段，并非信用懲戒行為中的任意階段都能對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，因此上文提及的多階段行為均分別可訴的觀點有待商榷。再者，以納入經(jīng)營異常名錄、納入“黑名單”為例，這類行為限制了相對人的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，并且在信用信息公示之后，相對人參與市場活動時就會被視作有交易風(fēng)險的存在，只要公示信息存在一天，相對人的交易活動和生產(chǎn)經(jīng)營也容易受到更大的影響。因此，這類行為對相對人權(quán)利義務(wù)實質(zhì)產(chǎn)生影響，屬于行政信用懲戒行為。所以上海高級人民法院2019年發(fā)布的典型案例之中，就將列入經(jīng)營異常名錄的行為，納入了行政訴訟的受案范圍(52)上海圖域文化發(fā)展有限公司訴上海市靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局等列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄決定及行政復(fù)議決定案，上海高院發(fā)布2019年上海法院行政審判十大典型案例，2020年5月29日發(fā)布。。

在以上兩條標(biāo)準(zhǔn)中，也基于當(dāng)前我國行政訴訟已有客觀訴訟模式與主觀訴訟模式相混合的特征。特別地，“保護(hù)相對人受到實質(zhì)影響的權(quán)利義務(wù)”這一客觀判定標(biāo)準(zhǔn)(53)梁君瑜.論行政糾紛可訴性[J].北方法學(xué)，2019，(6)：83.， 是行政訴訟中不可或缺的。如表3所示，不論行政信用懲戒行為具有怎樣的表現(xiàn)形式，處于怎樣的行政過程中，這里的識別標(biāo)準(zhǔn)均能對行政信用懲戒行為進(jìn)行清晰認(rèn)定。

表3 對可訴行政信用懲戒行為的識別與分類

三、獨立審查行政信用懲戒行為的相關(guān)規(guī)范建構(gòu)

分析了獨立審查展開的考量因素之后，以下將結(jié)合行政信用懲戒行為的法律屬性和具體特征，對行政信用懲戒行為展開司法審查的方式予以分析說明。首先，將討論獨立審查啟動的客觀條件，通過分析獨立審查與當(dāng)前對行政信用懲戒行為之救濟(jì)機(jī)制間的關(guān)系，能更好地認(rèn)識行政信用懲戒行為的特征，也對司法審查的訴前程序進(jìn)行梳理。其次，將結(jié)合不同行政信用懲戒行為的類型，關(guān)注審查過程中的一些要點。在這一部分，將重點探討行政信用懲戒之訴中的主體資格和受案范圍，在梳理的過程中，也是對行政信用懲戒行為的本質(zhì)進(jìn)行再理解。最后，鑒于行政信用懲戒行為具有極強的社會治理色彩，因此將考察行政信用懲戒行為背后所體現(xiàn)的公共利益和它影響的社會秩序。行政信用懲戒行為對整個社會治理而言有其積極意義，一旦行政權(quán)運用過當(dāng)，則可能出現(xiàn)過猶不及的效果。

(一)獨立審查之于多元救濟(jì)方式

要得出獨立審查的司法啟動條件，就必須觀察獨立審查與多元救濟(jì)方式之間的關(guān)系。上文雖已談及現(xiàn)有救濟(jì)途徑的乏力性，但是在現(xiàn)有法律框架下，需要結(jié)合行政信用懲戒行為的法律屬性，對已有救濟(jì)方式進(jìn)行梳理。這樣既有利于認(rèn)清行政信用懲戒行為的特征，也方便司法審查的具體實踐。總的來說，當(dāng)前行政信用懲戒行為的救濟(jì)方式主要有以下幾種。其一，對原行政行為提起行政復(fù)議；其二，向行政機(jī)關(guān)或者信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)提出異議，機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核過后，再決定是否調(diào)整相對人的信用狀態(tài)(54)在已有的地方信用條例中，對此有不少明確規(guī)定。如可參見《重慶市社會信用條例》，重慶市人民代表大會常務(wù)委員會公告〔5屆〕第131號，2021年5月27日發(fā)布；《廣東省社會信用條例》，廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第80號，2021年3月18日發(fā)布；《山東省社會信用條例》，山東省人民代表大會常務(wù)委員會公告第120號；2020年7月24日發(fā)布；《河南省社會信用條例》，河南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第27號，2019年11月29日發(fā)布。；其三，對原行政行為提起行政訴訟，法院對信用懲戒行為進(jìn)行部分審查。

從審查范圍上，以上三種救濟(jì)模式的審查范圍較窄，且權(quán)利保護(hù)性不足。在第一種對原行政行為提起行政復(fù)議的路徑中，如果就原行政行為提起復(fù)議，則行政機(jī)關(guān)必然將重心放在原行政行為的合法性上，而忽略行政信用懲戒行為對相對人產(chǎn)生的實質(zhì)影響。而第二種，向行政機(jī)關(guān)或信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)提出異議，異議的審核一般為形式審核，且不會深入相對人實際受損的權(quán)利。《廣東省社會信用條例》中規(guī)定，如果對異議處理結(jié)果不服的，可以向上一級行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議。但即使復(fù)議過后撤銷了原行政行為，在復(fù)議期間，相對人權(quán)利因行政信用懲戒行為受到的影響很難得到補償。此外，在《廣東省社會信用條例》中，行政信用懲戒行為也被視為了具體行政行為，由此具有可復(fù)議性，那么也可以說，該行為實質(zhì)也具備可訴性條件。第三種，就原行政行為向法院提起訴訟，則如上文所述，對行政信用懲戒行為的保護(hù)力度不夠。

但是，以上三種救濟(jì)模式里，部分機(jī)制可以成為行政信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查的前置條件。只有當(dāng)訴前程序完成過后，才能單獨提起信用懲戒之訴。當(dāng)然在操作上，可以分以下兩類情況。

第一類，在原基礎(chǔ)行政行為之上作出的行政信用懲戒行為。這類行為只要存在異議，那么應(yīng)該先提出異議。如果對異議不服，可以提起行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。這類行為的救濟(jì)方式在現(xiàn)有地方信用條例中有規(guī)定，這也是異議前置的重要原因。將異議申請前置，也考慮到了行政信用懲戒行為救濟(jì)的及時性。根據(jù)現(xiàn)有地方信用條例的規(guī)定，在行政處罰、行政許可等行為的基礎(chǔ)上作出的行政信用懲戒行為，均適用該救濟(jì)程序。如果對異議結(jié)果不服，相對人可以選擇提起行政復(fù)議，也可以選擇就行政信用懲戒行為單獨提起行政訴訟。此處之所以將啟動獨立審查的條件和提起行政復(fù)議的條件等同，在于相對人向作出原行政行為機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)復(fù)議，維持原行政行為的情況可能性較大(55)曹鎏.作為化解行政爭議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化[J].中國法學(xué)，2020，(2)：178.。

第二類，出現(xiàn)在部門法規(guī)、規(guī)章和其他地方性法規(guī)中，對相對人直接作出行政信用懲戒行為的，可以直接就此提起行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。例如上文提到的，文化管理、金融監(jiān)管等事宜中，就相對人具體的違法事由，行政機(jī)關(guān)可直接作出行政信用懲戒行為。在這類情況下，司法上對行政信用懲戒行為的獨立審查因行政訴訟的提起隨之啟動。在此，就無需經(jīng)過異議的程序，原因是，行政信用懲戒行為依據(jù)已有的法規(guī)直接作出，就等同于行政機(jī)關(guān)直接作出了一個具體行政行為，該行政行為既有可復(fù)議性，同樣具有可訴訟性。如表4所示。

表4 不同類型行政信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查的啟動情況

(二)獨立審查下的部分審查要點

行政信用懲戒行為涵蓋甚廣，內(nèi)容繁雜而闊大，但如果要對行政信用懲戒行為展開獨立審查，首先就不可避免地關(guān)系到行政訴訟的主體資格、受案范圍等內(nèi)容，這些問題是審查的要點，也是審查中需要事先考慮的相關(guān)問題，它必然關(guān)系到行政信用懲戒行為的具體類型和法律屬性。囿于篇幅，如下選取主體資格、受案范圍等問題進(jìn)行探討。論者認(rèn)為，司法權(quán)在展開獨立審查的過程中，可以先走半步，將符合行政信用懲戒之訴的主體資格和受案范圍以“列舉+概括”的方式，納入一部分，隨著社會信用建設(shè)的不斷完善，再對此予以擴(kuò)充。也需要理解的是，對行政信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查，更多也就是對“行政信用懲戒之訴”的具體展開。盡管現(xiàn)有行政訴訟法對主體資格、受案范圍等問題已有明確的規(guī)定，鑒于到行政信用懲戒行為的復(fù)雜性，所以仍有必要結(jié)合不同行政信用懲戒行為的具體類型，對此作進(jìn)一步闡釋。

其一，是主體資格問題。行政信用懲戒行為是由行政機(jī)關(guān)作出的，通過改變相對人信用信息，進(jìn)而影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為。首先，行政信用懲戒之訴中，擁有原告資格的，通常是被作出行政信用懲戒行為的相對人。一般情況下，行政信用懲戒行為不會影響到相對人之外的第三人，但在此需要注意的是，如果部分地區(qū)在推進(jìn)信用社會建設(shè)中出現(xiàn)了過激行為，對諸如失信人子女等第三人造成實質(zhì)影響(56)搖錢花.父母被列為失信人，子女還能考公務(wù)員么[EB/OL].(2020-10-19)[2021-06-05].https://xw.qq.com/amphtml/20201019A0949C00?ivk_sa=1024320u.，例如影響失信人子女升學(xué)、就業(yè)，那么失信人子女也應(yīng)當(dāng)具有原告資格。之所以對原告資格拓寬，在于行政信用懲戒行為對第三人的權(quán)利義務(wù)出現(xiàn)了過當(dāng)影響，因此在原告資格的問題上，考慮了保護(hù)規(guī)范理論的本土式建構(gòu)(57)耿寶建.主觀公權(quán)利與原告主體資格——保護(hù)規(guī)范理論的中國式表述與運用[J].行政法學(xué)研究，2020，(2)：12.。但是，隨著社會信用體系建設(shè)的日益完善，這類情形減少的可能性較強，所以是否拓寬原告資格的問題，需要審慎考量。其次，是關(guān)于行政信用懲戒之訴的被告資格。作出行政信用懲戒行為的行政主體擁有被告資格。同時，如果相對人先就行政信用懲戒行為向信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提起異議，對異議處理不服的情況，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)同樣具有被告資格。原因在于信用服務(wù)機(jī)構(gòu)作出異議處理，該行為同樣對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。

其二，是受案范圍。上文已經(jīng)談到，具備可訴行政信用懲戒行為至少需要滿足兩個要件，一是獨立性要件，二是實質(zhì)影響相對人權(quán)利義務(wù)。

首先，在獨立性要件當(dāng)中，只要行政信用懲戒行為具備獨立性，就意味著對行政信用懲戒行為展開獨立的司法審查具備可能性。具備獨立性的行政信用懲戒行為，大致包括，一是，由行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)等文件中提到的直接運用信用懲戒的行為，二是，在原基礎(chǔ)行政行為之上作出的信用懲戒行為。這里特別要提及的是，原基礎(chǔ)行政行為作出后，相對人可能對行政處罰等基礎(chǔ)行政行為表示認(rèn)可，但是對行政信用懲戒行為不服，這在于行政信用懲戒行為對相對人權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生新的影響，并且這類影響具有持久性。如在市場監(jiān)督管理局2021年《行政處罰信息公示規(guī)定(征求意見稿)》中，將行政信用懲戒行政處罰公示期由5年縮短為3年，就是考慮到行政信用懲戒行為對行政相對人的日常活動產(chǎn)生了比原處罰行為更持久的影響。另外，行政信用懲戒行為對相對人經(jīng)營活動造成的潛在損失或非行政處罰中的金額所能及。那么在司法程序中，相對人可以單獨對該行政信用懲戒行為提起訴訟，而不用對原基礎(chǔ)行政行為(如行政處罰)提起訴訟。

其次，行政信用懲戒行為實質(zhì)影響相對人的權(quán)利義務(wù)。行政機(jī)關(guān)運用行政信用懲戒行為的情況非常廣泛，不論是“信用碼”，還是經(jīng)營異常名錄、“黑名單”，乃至未來可能出現(xiàn)的其他形態(tài)，都可能成為行政信用懲戒行為的一部分。但不論行政信用懲戒行為的表現(xiàn)形式如何變化，該識別標(biāo)準(zhǔn)都是不變的。另外，考慮到經(jīng)營異常名錄、黑名單等，目前對相對人權(quán)利義務(wù)已經(jīng)有直接的實質(zhì)影響，因此可以先納入信用懲戒之訴的受案范圍當(dāng)中，“信用碼”還未在全國普遍推廣，則不屬于行政訴訟的受案范圍。所以，在對行政信用懲戒行為進(jìn)行獨立審查的過程中，司法機(jī)關(guān)可以先行半步，采用“列舉+概括”的方式，將滿足以上兩個要件的行政信用懲戒行為先納入行政訴訟的受案范圍(58)如上文提及的“上海圖域文化發(fā)展有限公司訴上海市靜安區(qū)市場監(jiān)督管理局等列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄決定及行政復(fù)議決定案”。， 再根據(jù)社會變化的情況，不斷完善。

(三)在司法審查中注重社會治理效果

行政信用懲戒行為和其他行政行為之間的顯著區(qū)別是，行政信用懲戒行為的社會治理色彩極其濃厚，也因此，在司法審查中，尤其需要注重司法審查的社會效果。具體而言，在司法審查中，結(jié)合社會發(fā)展變化的實際，認(rèn)識行政信用懲戒行為背后所折射出的公共利益，考慮它影響的社會秩序，盡可能地維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益(59)郭修江.行政訴訟實質(zhì)化解行政爭議的路徑和方式[J].人民司法，2020，(31)：35.。

當(dāng)前，我國行政訴訟實行的全面審查原則，審查過程中，行政行為的合法性與合理性均是審理的標(biāo)準(zhǔn)。而在全面審查中，合理性審查也不可避免地與行政信用懲戒行為背后的公共利益、社會秩序有關(guān)。筆者認(rèn)為，對行政信用懲戒行為的司法審查至少能折射出以下幾種有代表性的公共利益。其一，是相對人合法權(quán)益的有效維護(hù)；其二，是誠實守信的社會秩序；其三，是營商環(huán)境的健康發(fā)展；其四，是穩(wěn)定良好的權(quán)力關(guān)系。

首先，維護(hù)相對人的合法權(quán)益，既有行政訴訟法的規(guī)定，也是行政訴訟功能的客觀要求。無數(shù)個相對人的合法權(quán)益之集合，就是普遍的公共利益。其次，行政信用懲戒之訴，需要在法律與道德之間作出精細(xì)合理的判斷，每一個判決，都與誠實守信的社會秩序產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)。再者，鑒于我國正處在向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，健康良好的營商環(huán)境對于社會經(jīng)濟(jì)的活力和人民生活的幸福均有重要意義，因此在對行政信用懲戒行為的司法審查中，需要注重保護(hù)相對人參與市場經(jīng)營活動的合法權(quán)益。大量的行政信用懲戒行為，都和行政機(jī)關(guān)的市場監(jiān)督管理職能有關(guān)。如果相對人的原行為的違法性不強，但是對其作出了行政信用懲戒行為且該行為持續(xù)存在，那么行政信用懲戒行為的實質(zhì)損害和違法行為損害的法益相比，不對等性是極強的。在司法審查中，對于這類行為，應(yīng)該優(yōu)先考慮納入行政訴訟的受案范圍中。在司法審理期限上，可根據(jù)實際情況就這類行政信用懲戒行為的審理適當(dāng)縮短時限。當(dāng)然在司法審理的操作層面，需要因地制宜，視具體情況來確定。最后，還要特別注意的是，司法審理的過程，也就包含了監(jiān)督行政的訴訟功能。因此在行政信用懲戒行為的司法審查中，對行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)，或者是行政行為有否明顯不當(dāng)?shù)惹樾?60)付榮，江必新.論私權(quán)保護(hù)與行政訴訟體系的重構(gòu)[J].行政法學(xué)研究，2018，(3)：12.，需要進(jìn)行特別考察。特別是在社會信用體系建設(shè)的推進(jìn)過程中，行政信用懲戒行為的應(yīng)用廣泛，影響深入，凡屬社會治理事宜，皆談信用懲戒，乃至于亂丟垃圾等日常生活行為均被納入行政信用懲戒的范圍，是可知司法審查監(jiān)督行政之必要性。

四、結(jié)語

“誠者，天之道也；思誠者，人之道也”(61)[清]焦循撰.孟子正義[M].沈文倬點校.北京：中華書局，1987.509.， 對行政信用懲戒行為的司法審查模式進(jìn)行學(xué)理上的探討，既符合社會信用體系建設(shè)的發(fā)展需要，也是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益和提升社會治理能力的客觀要求。通過分析行政信用懲戒行為的法律屬性，可知行政信用懲戒行為屬于具體行政行為。它是行政主體作出的，通過調(diào)整相對人信用信息狀態(tài)，進(jìn)而影響相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為。行政信用懲戒行為的內(nèi)容涵蓋豐富，社會影響力較大，但現(xiàn)有救濟(jì)方式乏力，無法對行政相對人權(quán)利進(jìn)行更好地保護(hù)。是故，在司法審查中，對行政信用懲戒行為的獨立審查，以維護(hù)相對人合法權(quán)益、實質(zhì)化解行政爭議，監(jiān)督行政權(quán)之合理運行。

“誠則形，形則著，著則明，明則動，動則變，變則化，唯天下至誠為能化”(62)陳柱撰.中庸通義[M].黃海棠點校.上海，華東師范大學(xué)出版社，2011.33.， 行政信用懲戒行為是法律規(guī)范與道德規(guī)范的集合體，它體現(xiàn)了社會發(fā)展中的矛盾變化，反映了社會秩序的穩(wěn)定建構(gòu)，也折射出較強的公共利益。正因如此，對行政信用懲戒行為予以獨立的司法審查顯得尤為必要。