不起訴后檢察權規范運行問題研究
——以行政執法和刑事司法銜接為視角*

王 軍

(四川大學法學院，四川 成都 610207)

不起訴權是檢察機關對公安機關偵查終結移送起訴的案件，經過審查后，依法終止刑事訴訟，不再將犯罪嫌疑人提起公訴交付審判的一項職權，是檢察官履行客觀義務的重要制度體現。從最高人民檢察院歷年公布的辦案數據來看，2016年至2020年，全國不起訴率逐年上升，分別是5.9%、6.3%、7.7%、9.5%、13.7%，其中，2020年不起訴人數為249312人，比2016年的90694人增加了1.7倍。

不起訴人數的大幅上升給檢察辦案造成了較大壓力。為及時結案，檢察機關將更多精力集中在不起訴的前端環節，即如何迅速準確認定和適用不起訴，而對于案件辦理后的配套措施和權力后續運行，則鮮有關注。本文從實證研究角度出發，系統分析不起訴后非刑罰措施適用情況以及檢察權運行中存在的困境，繼而提出推進不起訴后檢察權規范、有效運行的實踐進路，促使檢察機關更好地履行職責，切實發揮法律監督作用。

一、不起訴后檢察權運行的價值定位

公訴權是指國家對犯罪進行追訴與否的權力，是檢察職能中一項基本性權力。刑事訴訟中，檢察機關經過審查起訴程序，根據查證的犯罪事實和證據，依法對犯罪嫌疑人作出是否起訴的決定。可見，不起訴權與起訴權均屬于公訴權的重要組成部分。不起訴權在檢察職能中也同樣具有重要地位，在強化檢察官客觀公正義務，保障無罪的人不受刑事追究，貫徹寬嚴相濟刑事政策，落實訴訟經濟原則等方面發揮著積極作用(1)童建明.論不起訴權的合理適用[J].中國刑事法雜志, 2019,(4)：23-34.。

由于權屬特征的不同，在表象上，不起訴權更多地表現為一種消極的公訴權，起訴權則更多地表現為一種積極的公訴權，從而導致實踐中一些人對不起訴權缺乏足夠的重視和全面審視。從系統觀念出發，不起訴權屬于一項完整的公訴權，其運行必然是一個具備完整閉環邏輯的過程，作出不起訴決定并非是不起訴權行使的終點。換言之，不起訴不是目的，而是檢察權運行的必然路徑之一，最終目的是保證法律的正確實施，權利的依法保障，其邏輯應當是整體、系統、有效的。無論從作出是否起訴決定前的審查起訴，還是到決定不起訴后的刑事替代措施，對行政機關的反向銜接和檢察建議，對被害人的司法救助，對案件的釋法說理等環節，都屬于不起訴權的自然延伸，是對整個檢察權的有效運行。從實踐層面看，不起訴權的適用過程雖然僅是刑事訴訟程序公訴階段的一個前端環節，但該權力的運行結構是完整的，并從程序維度體現了檢察機關在刑事訴訟中監督法律實施、保障人權、打擊犯罪的基本價值。用好不起訴權，切實推進不起訴后檢察權的規范運行，能夠有效發揮檢察機關法律監督職能，確保法律的公正有效實施。

二、規范不起訴后檢察權運行的必要性

一是加強新時代法律監督工作的內在要求。2021年6月15日，中共中央專門印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》(2)中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見[EB/OL].(2021-08-02)[2021-08-21] .https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202108/t20210802_525619.shtml.(以下簡稱《意見》)，從更高站位闡釋了檢察機關的性質、地位和作用，明確了檢察權運行應當遵循的政治責任、法治責任、檢察責任，為檢察機關加強和完善法律監督工作提供了最有力保障。《意見》第5條強調，要健全行政執法和刑事司法(以下簡稱“兩法銜接”)工作機制，健全檢察機關對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關主管機關給予行政處罰、政務處分或者其他處分的制度。這意味著檢察機關對存在行政執法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送的，在及時提出檢察意見的同時，對于作出不起訴決定的案件，需要同步審查是否需要給予被不起訴人行政處罰，并提出檢察意見依法移送有關主管機關處理。《意見》從側面反映出與人民群眾司法新需求相比，不起訴后檢察權職能作用發揮還不夠充分，“兩法銜接”工作還存在著部分短板弱項，這也是當前檢察工作面臨的重要掣肘。同時，2021年9月，最高人民檢察院《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，對反向移送銜接的啟動情形進行了明確，要求人民檢察院在擬作出不起訴決定的同時，依法審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰，人民檢察院對于行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件和對需予以行政處罰的不起訴案件移送有關主管機關處理的都應當提出檢察意見，從行刑銜接的角度，為不起訴后檢察權的規范、有效運行提出了內在要求。

二是落實寬嚴相濟刑事政策的路徑體現。寬嚴相濟刑事政策要求在辦案中根據犯罪的具體情況，依法合理實行區別對待，做到該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪，打擊和孤立極少數，教育、感化和挽救大多數，最大限度地減少社會對立面，促進社會和諧穩定。對此，在輕罪刑事案件中對犯罪情節輕微、不需要判處刑罰的嫌疑人依法作出相對不起訴處理，必然是落實寬嚴相濟刑事政策的應有之義。但同時，刑事司法應當順應犯罪結構變化進行必要調整，尤其是在輕罪案件已逐漸成為刑事犯罪領域主要組成部分的形勢下，審前羈押從2000年的96.8%降至2020年的53%(3)張軍. 最高人民檢察院工作報告[EB/OL]. (2021-03-15) [2021-08-22]. https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.。絕大多數輕罪案件嫌疑人審前未被羈押，其中符合作出相對不起訴條件的嫌疑人更是以取保候審為主，此時對于需要移送行政處罰的不起訴案件，如果僅是進行簡單的口頭訓誡或者責令具結悔過，隨即向被不起訴人出具不起訴決定書，而未及時提出檢察意見移送有關主管機關處理的，將難以實現對違法者的矯治懲戒目的。同時，從相關法律和司法解釋規定來看，部分犯罪的入罪標準會因嫌疑人事前受過行政處罰而有所降低，如《關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條明確規定，一年內曾因盜竊受過行政處罰的，“數額較大”的標準可以按照前條規定標準的50%確定。可見，不起訴后檢察職能消極行使，對應當給予后續行政處罰的忽視，還有可能削弱刑法的打擊犯罪功能，引發放縱犯罪的風險。因此，有必要規范完善不起訴后檢察權運行機制，通過將被不起訴人移送行政機關加以行政處罰、經濟處罰或者要求參與社會公益服務等形式，嚴格落實對被不起訴人的非刑罰處罰措施，切實推動對被不起訴人的分層治理，做到寬嚴得當。

三是因應輕罪刑事案件大幅上升的現實需要。當前，我國犯罪結構同20世紀90年代相比已經發生變化，嚴重暴力犯罪及重罪率在刑事案件中的比重持續下降，輕罪案件不斷增多。據最高人民檢察院工作報告，1999年至2020年，檢察機關起訴的嚴重暴力犯罪從16.2萬人降至5.7萬人，嚴重暴力犯罪案件量達20年來最低，其中判處三年以上有期徒刑的刑罰案件，從2000年的46.1%降至2020年的22.6%(4)張軍. 最高人民檢察院工作報告[EB/OL]. (2021-03-15) [2021-08-22]. https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.。

與此同時，各級檢察機關深入落實認罪認罰從寬制度以及“少捕慎訴慎押”刑事司法政策，對犯罪情節輕微、不需要判處刑罰的輕罪刑事案件大膽適用不起訴權，相對不起訴人數從2000年的2.9萬人升至20.2萬人。嚴重暴力犯罪逐年下降，反映了社會治安形勢持續好轉，但輕罪案件的大幅上升，表明社會公眾對犯罪的容忍度在逐漸降低(5)袁彬.犯罪結構變化呼喚刑法精準治理[J].人民論壇.2021,(23):78-81.，社會治理已經進入新階段。這要求檢察機關及時更新辦案理念，實行更加精準的治理對策，更具社會效果的配套工作措施。據此，若對于輕罪刑事案件仍然一味“不訴了之”，對嫌疑人“一放了之”，則更容易受到社會公眾質疑，甚至會使社會公眾將不起訴錯誤解讀為不懲罰，這既難以滿足社會公眾對社會發展內涵的新期待，也不利于社會治理體系和治理能力的現代化。在犯罪結構呈現出明顯輕罪化趨勢的大背景下，輕罪案件不起訴后，如何繼續有效、規范發揮檢察職能，加強刑事處罰與行政處罰及相關配套措施的良性對接，探索對被不起訴人依法、妥善適用刑事替代措施，在訴前環節實現犯罪預防，已成為當下不可回避的課題。

三、不起訴后檢察權運行的基本現狀

司法實踐中，不起訴后的檢察權行使主要表現在對被不起訴人依法適用非刑罰措施、對涉案財物的處理以及發出社會治理檢察建議等方面內容。關于涉案財物的處理問題，目前學界已經進行了較為深入的分析研究，也有人民檢察院關于刑事訴訟涉案財物管理的相關規定以及公安機關關于辦理經濟犯罪案件的若干規定。對此，我們主要從“兩法銜接”的角度出發，以C市Q縣級市檢察院辦案數據為樣本，進一步分析對被不起訴人依法適用非刑罰措施、發出檢察建議等方面的情況。

一是訓誡措施主要采取口頭方式。2018年至2020年，Q縣級市檢察院共決定不起訴人數237人，其中相對不起訴136人，存疑不起訴72人，法定不起訴29人。

從筆者開展的座談調研情況來看，絕大多數檢察官及檢察官助理對被不起訴人采取的是口頭訓誡的方式。而從隨機抽取的100件不起訴案件中，不起訴工作筆錄中僅有不到30%的案件對訓誡情況作了書面記錄，主要集中在盜竊、交通肇事、尋釁滋事和職務侵占案件，且內容極為簡單，無從得知法治教育實施內容、效果等具體情況。進一步分析發現，書面記錄口頭訓誡內容的案件多數涉未成年人案件，這主要源于當前附條件不起訴制度的特別要求。另外，該院尚無作出書面訓誡的案件。

二是多數相對不起訴案件有具結悔過、賠禮道歉或賠償損失情形。從Q縣級市檢察院辦理的不起訴案件來看，35%的相對不起訴案件嫌疑人在不起訴決定作出以前已和被害人達成刑事和解，同時為爭取獲得寬大處理，均自愿認罪認罰，并簽署了認罪認罰具結書。從調研情況來看，辦案人員均明確表示，已將嫌疑人是否具有賠禮道歉或賠償損失等情形，作為能否作出相對不起訴決定的重要考量因素，對于嫌疑人尚未賠禮道歉、賠償損失的案件，會在不起訴決定作出前口頭責令嫌疑人向被害人賠禮道歉或賠償損失，目前尚未有書面發出責令通知書的情形。相對而言，在法定不起訴、存疑不起訴案件中，嫌疑人很少向被害人賠禮道歉或賠償損失，對此，辦案人員大多認為在不構成犯罪的情況下，能否書面責令嫌疑人賠禮道歉或賠償損失尚存在爭議，因此僅在簡單進行訓誡后，作出法定不起訴或者存疑不起訴決定。

KAP相關性分析結果符合信念、知識與行為聯動模式，應通過多種形式的培訓和宣傳提高基層醫務人員疫苗相關知識水平和接種意識，使其成為疫苗推廣的主要力量[11]。由于研究資源有限，納入的基層醫務人員樣本量不足以進一步分層分析，可能會掩蓋一些因素從而影響結果質量，需要后期進一步擴充分析。

三是僅口頭建議行政機關給予嫌疑人行政處罰、政務處分或其他處分。目前，該院在移送行政機關進行不起訴后續處理情況的相關案件數據較少，且均是采取電話通知的方式告知有關行政機關，暫無提出書面檢察意見或者檢察建議移送行政機關進行行政處罰、政務處分或其他處分的情形。需要指出的是，新出臺的《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》已明確要求檢察機關決定不起訴的案件，應當同時審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰，對被不起訴人需要給予行政處罰的，應當向同級有關主管機關提出檢察意見。下一步工作重點是如何針對反向移送情況細化實施細則、推進辦案人員真正落實。

四是檢察建議的作用發揮不明顯。2018年度至2020年度，Q縣級市檢察院針對辦案過程中發現的治安隱患、行業亂象等情況，共制發社會治理檢察建議11件。其中，涉及不起訴案件僅1件，且主要針對濫伐林木等破壞生態環境資源犯罪領域。雖然行政機關的回復中采納了相關意見建議，進一步健全完善林業資源保護監督管理機制，并對涉案不起訴人作出行政處罰決定，責令補種濫伐林木數十倍樹木，但從不起訴案件總量看，該適用數量仍然偏低，九成以上不起訴案件并未配套制發檢察建議。從檢察建議本身作用出發，檢察建議的制發就不多，且剛性效力明顯不足，絕大多數檢察建議即使收到被建議單位回復，也僅限于形式要件層面，后續并未作出實質性整改或調整。這也導致在司法實踐中，檢察機關本就對檢察建議的適用存在疑慮，更遑論不起訴后再費時制發檢察建議。

四、不起訴后檢察權運行的現實困境及源起

依法充分適用不起訴權，有利于更好地保障人權和減少不必要的司法成本。但另一方面，隨著不起訴人數的大幅上升，一線辦案人員為盡快“案結事了”，將精力更多地集中在不起訴決定的前置環節，把工作重心放在不起訴情形的甄別和適用上，對于不起訴后的檢察權運行缺乏必要的重視，后續檢察職能消極行使、不規范行使等問題逐步顯現。不起訴后檢察權運行的困境，既源自辦案人員對司法理念認識的不深入，也囿于檢察機關內部不起訴后檢察權運行制度規范的缺位。

其一，對檢察權運行缺乏準確的定位與理解。檢察工作本身是一項專業性很強的技術工作，司法實踐中，常以“師徒結對”方式培育新入職的檢察干警。因此，當不起訴檢察職能長期消極行使時，作為新入職的干警便會很少接觸到不起訴后檢察權運行的相關內容和工作要求，甚至完全不清楚相關條款規定。從一線調研情況看，在問及不起訴后檢察權運行的相關條款時，Q縣級市檢察院90%以上辦案人員均表示不是很了解。其中，青年干警對于訓誡、責令具結悔過等非刑罰措施甚至還存在著模糊認識，并沒有真正意識到自身已經在履行不起訴后的檢察職責。換言之，很大部分辦案人員不了解不起訴后檢察權運行工作的基本屬性，也未重視這一領域相關工作。雖然偶爾會進行不起訴后相關法律政策適用的學習，但更多是出于程序性考慮、完成工作任務的需要，或防止不起訴附帶問題的發生，還沒有真正把不起訴后一系列后續措施看作是整個不起訴權運行的整體。

其二，對“兩法銜接”內涵及外延存在認知誤區。目前，關于行政機關向刑事司法機關移送案件的標準和程序在立法上已經比較完善。黨的十八屆四中全會明確提出，要“健全行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰與刑事處罰無縫銜接”。(6)中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編(中)[Z].北京: 中央文獻出版社,2016.166.國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》和《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》也作出了相應規定。但對于刑事司法機關向行政機關移送案件問題(7)刑事司法機關向行政機關移送案件情形主要是指，刑事司法機關在偵查階段、審查起訴階段或者審判階段，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的違法行為人，及時將案件移送行政機關處理。對此，我們主要討論檢察機關在審查起訴階段向行政機關移送涉刑案件情況。，理論界和實務界關注得比較少(8)雖然最高人民檢察院新出臺的《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，規定了反向銜接的啟動情形，但在具體操作和剛性效力上還有進一步細化的空間。，處理程序方面的規定上還存在一定的不足(9)張紅.行政處罰與刑罰處罰的雙向銜接[J].中國法律評論,2020,(5):27-33.。而且，檢察機關作為“兩法銜接”的牽頭部門，將更多的精力放在對以罰代刑、有罪不究、降格處理現象的監督上，導致片面地把“兩法銜接”做成了單向銜接。如在2020年S省C市檢察機關經濟犯罪檢察工作部署會上，有八個基層檢察院匯報了“兩法銜接”方面工作，但介紹的均是監督行政機關向司法機關移送刑事案件情況，未明確提及將刑事案件移送行政執法機關方面內容。且有部分檢察人員把向行政機關反饋案件審判結果簡單地理解為“雙向銜接”。事實上，這僅是工作信息反饋上的“雙向銜接”，而非“兩法銜接”工作中要求的案件移送上的“雙向銜接”。

其三，不起訴后的檢察履職積極性不高。筆者調研中發現，辦案人員日常工作的開展主要圍繞上級檢察機關下達的目標考核要求進行，對于目標考核之外的工作，大多不愿關注和開展。因此，在談到不起訴案件辦理時，辦案人員普遍認為只需要熟練掌握刑法、刑事訴訟法和刑事訴訟規則，做到案件質量不出問題，完成上級下達的不起訴率等目標考核要求即可。而對于不屬于檢察業務辦案系統中不起訴案件案卡必填項內容，且未列入目標考核要求的不起訴后檢察權運行相關工作，辦案人員則表示這項工作可以開展、也可以不開展。在問及沒有書面訓誡內容或者口頭訓誡未記錄在不起訴工作筆錄中是否有影響時，同樣表示在案件質量評查中未對此項內容作出要求，目前沒有任何壓力。同時，對于未書面移送行政機關進行行政處罰的情形，辦案人員普通認為，基層是熟人社會，因長期有工作交流，口頭告知有關行政機關便足以解決相關問題。

其四，不起訴后檢察權運行制度規范缺位明顯。當前，《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則》和《人民檢察院檢察建議工作規定》等規范性文件中僅對不起訴后檢察權運行作出原則性規定，不起訴后檢察權的運行過程、運行配套機制等內容尚屬空白(10)趙卿等.不起訴后檢察權運行研究[J].人民檢察,2021,(8):5.。對此，部分基層檢察機關對于如何規范開展不起訴后檢察權運行工作，進行了一定有益探索，如四川省華鎣市建立了《不起訴案件移送行政處罰工作實施辦法》，明確案件移送范圍、程序及方式等，并確立檢察機關與行政執法機關相互配合的工作機制以及檢察機關的跟蹤監督機制(11)周雅麗,唐晨,張志超.四川華鎣：建立不起訴案件移送行政處罰制度[N].檢察日報,2021-08-30(05).。但仍停留在地方探索，缺乏全國性的統一標準，極有可能導致各地具體操作程序不統一，甚至發生同案不同處理結果的情形，這在各地區“醉駕”型危險駕駛不起訴標準上已有所體現。如2013年12月，“兩高一部”聯合印發的《關于辦理醉酒駕駛機動車刑事案件適用法律若干問題的意見》，規定在道路上駕駛機動車，血液酒精含量達到80毫克/100毫升以上的，屬于醉酒駕駛機動車，依照刑法以危險駕駛罪定罪處罰，但并無“免予刑罰”的相關規定。近年來，隨著“醉駕”型危險駕駛犯罪的大幅上升，全國各地相繼出臺“醉駕”立案標準、免刑標準等新規定，但由于各地的標準不一致，且社會情況及執法理念不同，導致各地在“醉駕”具體量刑上有較大差異，特別在是否適用緩刑、是否不起訴等方面(12)多地“醉駕”不起訴標準出臺，專家：不起訴不意味著放縱[EB/OL]. (2019-10-10) [2021-08-22]. http://www.zjcourt.cn/art/2019/10/10/art_353_18648.html.。因此，需要盡快出臺不起訴后檢察權運行的相關規范性文件，以指導司法實踐。

五、不起訴后檢察權規范運行的實踐進路

(一)激活“兩法銜接”的規范指引作用

“兩法銜接”正式運行已逾十年，積累了一定的工作經驗和制度成果。2021年6月15日，中共中央專門印發《意見》，再次明確強調要健全“兩法銜接”工作機制，為該項工作賦予了新的意涵和使命。2021年7月15日，最新修訂的《行政處罰法》正式實施，其亮點之一就是因應要求，細化了“兩法銜接”制度。其第27條在原有基礎上增加了“對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關”。換言之，新《行政處罰法》第27條將散見于其他法律法規中的司法機關向行政機關移送案件的規定進行了統一規范，明確指出“兩法銜接”既要阻止“以行代刑”，也要防止“以刑代行”，行政機關和司法機關負有雙向移送案件的義務。那么，在國家層面多次強調進一步健全“兩法銜接”工作機制的形勢下，如何有效構建起司法機關向行政機關移送案件機制，對不起訴后檢察權運行進行規范指引？筆者認為可以重點從以下幾方面著手。

一是參照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中有關規定，由兩高一部牽頭制定司法機關向行政執法機關移送涉刑案件的規定等規范性文件，明確涉刑案件中應該給予行政處罰的移送情形和標準、需要移送的案件材料、行政執法機關接收處理程序、行政處罰結果反饋程序，以及對于沒有正當理由作出不予處罰決定的法律監督等方面內容。對最高人民檢察院《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》進行細化，著重針對不起訴情形中反向移送銜接有關內容，形成更加精細化、更具操作性的配套實施細則。二是健全完善“兩法銜接”信息平臺，增設刑事案件移送行政處罰板塊，司法機關通過“兩法銜接”信息平臺將需要給予行政處罰的刑事案件移送有關執法機關，行政執法機關對涉刑案件當事人作出行政處罰后，及時將行政處罰記錄統一錄入信息平臺，從而彌補刑事處理與行政處理銜接上的不足，形成“兩法銜接”工作閉環。三是充分發揮“兩法銜接”聯席會議制度作用。司法實踐中，召開“兩法銜接”聯席會議更多傾向于討論行政執法機關在執法過程中查處的行政違法行為是否構成犯罪，以及證據固定等方面問題，召開會議次數相對較少，以Q縣級市檢察院為例，平均每年牽頭召開個案討論會次數僅4次左右。在“單向銜接”實質性地轉化為“雙向銜接”后，考慮到當前司法機關辦案人員普遍存在對行政處罰等跨領域法律法規知識儲備不足等問題，有必要推行“兩法銜接”聯席會議制度化、常態化，以解決后期可能出現的配合協作不暢、案件定性和移送標準認識不一等問題。此外，應以年度為周期，注重對不起訴案件在“兩法銜接”工作機制運行中的適用情況進行分析，形成問題反映和對策建議，并向上級院和地方黨委進行專題匯報，以期得到關注支持。

(二)建構不起訴后檢察權運行配套銜接機制

目前，針對不起訴的案件，檢察機關可以根據案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡、責令具結悔過、賠禮道歉或者賠償損失。對需要給予被不起訴人行政處罰、行政處分的，檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理等。上述非刑罰方式是目前適用不起訴的主要配套措施，在實踐中也被稱為“起訴替代措施”，理論上該類措施的綜合運用不僅可以提升教育矯治功能，擴大法治宣傳效果，還能最大限度地促進社會綜合治理。但從效果來看，上述措施對被不起訴人的約束力較弱，遠未能達到不起訴制度預期目的。對此，我們認為可以從內外兩個環節入手，健全完善不起訴后檢察權運行配套機制。對內，在辦理存在實質被害人的輕微案件時，可以借鑒Q縣級市檢察院做法，把“對被害人退贓退賠，爭取被害人的諒解”等當事人因素設置為附加條件，從而促使被追訴人和被害人之間進行互動，進一步實現各方利益的最大化，有效修復被犯罪行為破壞的社會關系和社會秩序。對外，可以參照未成年犯罪嫌疑人附條件不起訴制度，適當探索新的“起訴替代措施”，如廣州市越秀區檢察院對于輕微醉駕案件引入以公益勞動換取不起訴決定的做法(13)醉駕后想從寬免刑？廣州越秀：做志愿服務可考慮不起訴[EB/OL]. (2019-06-29)[2021-09-10].https：//www.jcy.gz.gov.cn/xw/1207.jhtml.，其實質就是“起訴替代措施”的一種新形態。但在實務操作層面上，我們并不贊同將對被不起訴人的考察簡單交由社會組織進行的做法。一方面，社會組織對被不起訴人的約束力不強，考核的效果易引發社會爭議，效力上也有待商榷。雖然廣州市越秀區檢察院最后提到對于沒有及時參加活動的相對不起訴人撤銷志愿服務資格，依法啟動起訴程序，但這顯然和該機制的設置初衷相背離。另一方面，隨著輕罪刑事案件大幅上升，尤其是在2020年不起訴人數已經達到249312人的背景下，僅僅依靠社會組織顯然是不夠的。對此，我們認為，可以按照黨委統籌、檢察牽頭、部門協同的思路，將對被不起訴人的考察交由社區矯正機構組織進行。從社區矯正工作開展情況來看，全國每年新接收社區矯正對象為50多萬人，矯正期間再犯罪率一直低于0.2%，累計幫助18.6萬名罪犯與社會企業明確就業意向(14)代睿.司法部：全國每年接收社區矯正對象50多萬人，矯正期間再犯罪率低于0.2%[EB/OL].(2021-09-24)[2021-09-25].https：//www.thecover.cn/news/8133119.。顯然，社區矯正充分利用社會力量和資源，提高對輕刑罪犯的教育改造質量，快速修復受損的社會關系，為維護社會和諧穩定起到了積極作用。因此，完全可以依托“兩法銜接”工作制度，通過“檢察監督+部門協同+社區矯正”模式，在行政執法機關對被不起訴人作出行政處理后，由檢察機關協調社會矯正機構，將被不起訴人納入社區矯正監管，這樣既起到化解社會矛盾、預防減少刑事犯罪和優化司法資源配置的作用，又可以達到對被不起訴人的矯治懲戒目的。

(三)發揮績效考評在檢察權運行中的導向功能

隨著不起訴后檢察職能消極行使或不善行使等問題逐步顯現，檢察機關有必要參照目標管理考核中建議行政機關移送涉嫌犯罪案件方面有關指標設定，構建并執行不起訴后檢察職責履行方面的考核機制，以充分調動檢察人員履職積極性。

一是在對基層院的目標績效考評中增設不起訴后檢察職責履行指標。以S省C市檢察院對基層檢察院目標績效考評辦法為例，其目標考評辦法中明確將“檢察機關建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件數”和“檢察機關建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件提起公訴率”作為兩項重要考評指標。對此，我們認為，可以結合“兩法銜接”工作，增設不起訴后向行政執法機關制發檢察建議和檢察意見數，行政執法機關對檢察建議和檢察意見的采納率等考核指標，推動基層檢察院全面提升不起訴工作質效。二是將不起訴后檢察職責履行情況作為檢察官業績考評的重要依據。在檢察官業績考評辦法中，明確將不起訴后向行政執法機關制發檢察建議和檢察意見數、被建議單位采納情況、不起訴案件社會效果等與檢察官履職績效考核掛鉤,對不起訴后檢察職責履行情況進行綜合考評，充分調動檢察官在不起訴后檢察職責履行環節上的積極性和主動性。三是將不起訴后檢察權運行情況納入2.0版檢察業務辦案系統。針對目前不起訴后檢察職責履行情況不屬于2.0版檢察業務辦案系統中案件案卡必填項的問題，建議將不起訴后制發檢察建議和檢察意見情況等設置為案卡必填項，這樣既能在案件作出不起訴決定后，督促檢察官主動履職，又可以通過抓取案卡數據，全面梳理總結檢察機關每年度不起訴后檢察權運行整體情況。