區域協同立法的深度審視與探討

宋菲 郝書翠

〔摘要〕在區域一體化發展過程中，如何基于已有立法體制定位區域協同立法意義重大。區域協同立法作為一種新立法形態，有效踐行國家區域協調發展戰略，其本質是區域發展政策推動的立法活動，包括“內部協同”和“外部協同”兩方面。當下區域協同立法主要存在立法主體不清、立法實踐混亂以及缺乏精細化實施機制等問題，解決難題的最有效策略是從人大、政府與市場三方主體間的關系出發，探索協同方式并構建保障機制。基本思路是，處理人大與政府關系時堅持人大主導立法，處理中央與地方關系時探索示范區委托立法，處理政府與市場關系時重視市場導向作用。具體操作中，一方面要從利益平衡出發，確立協同立法的利益導向原則;另一方面要立足立法準備、正式立法和立法完善過程，構建信息共享、利益補償、法規清理及司法助推等保障實施機制。

〔關鍵詞〕區域一體化，治理現代化，區域協同立法，立法機制

〔中圖分類號〕D901 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）03-0115-07

〔收稿日期〕2022-02-05

〔基金項目〕山東省哲學社會科學項目“智慧社會司法治理的挑戰及其應對”（21DFXJ01），負責人宋菲。

〔作者簡介〕宋 菲（1987-），女，山東菏澤人，聊城大學法學院講師、法學博士，主要研究方向為法學理論。

郝書翠（1975-），女，山東濟寧人，山東大學馬克思主義學院教授、博士生導師、法學博士后，主要研究方向為馬克思主義法學、馬克思主義哲學。

區域協調是我國經濟社會發展的重要途徑。隨著《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》和黨的十九大報告新要求的出臺，以及京津冀協調發展、長三角一體化和粵港澳大灣區建設相繼上升為國家戰略，區域一體化日益成為重大經濟社會發展戰略。具體到法律層面，一個重要問題就是區域間各主體協同立法，通過立法規劃一體化發展藍圖，為區域協調發展提供重要法治保障。區域協同立法并非不同立法主體之間的簡單協作，受制于我國的獨特立法體制和復雜立法程序，區域協同立法不同于區域間司法和執法協同，從一開始就面臨諸多挑戰：該行為的實質是一種政治活動還是法律活動？現有立法體制是否留有協同立法的制度空間？怎樣處理協同立法與政府協議或政府契約間的關系？應該在哪些方面進行立法協同？解決這些問題，首先要結合區域協同立法經驗、各區域一體化發展任務及現實立法情形，對區域協同立法作出清晰定位;其次還必須整合立法資源進行頂層設計和制度安排，確立符合我國國情和發展要求的協同立法路徑。

一、區域協同立法的基本定位

區域協同立法研究首先要解決的就是其定位問題。目前對區域協同立法的把握主要局限于《立法法》等立法層面，忽視了從社會治理角度進行宏觀認知。區域協同立法作為區域社會治理的重大實踐，其目標在于實現區域治理的現代化和法治化。為此，治理體系現代化和區域治理法治化就必然構成我們分析區域協同立法內涵與外延的重要依據。

（一）內涵：區域協同立法的本質是政策推動的立法活動

界定區域協同立法的首要難題在于其定性。從幾十年的區域發展歷程及黨的十九大以來有關協調區域關系的政策依據看，化解區域糾紛及實現共謀發展的理論探索主要有軟法之治、行政立法、全國人大及常委會立法及地方協調立法等多種形態，不同區域間的協作立法并非唯一類型甚至不是主要類型〔1〕;體現在實踐操作層面，區域行政協議、區域性組織、區域行政規劃和區域行政指導等一直以來都是經濟一體化過程中的重要法律回應形式，各地方人大及其常委會對此通常秉持保守態度。也正因此，有關區域協同立法必要性與可行性的質疑就從未中斷。

對此質疑，我們可從以下兩方面進行化解。首先，從區域治理角度看，區域協同立法的最終目的是要解決利益問題，避免因缺乏制度性規范導致的公共資源“公地悲劇”。當對相關利益進行平衡和取舍時，在法治健全國家，該利益問題最終必然轉化為法律問題〔2〕。其次，必須訴諸立法回應區域協調發展的另一原因來自法律對政策的規制。當下各區域發展均秉持“經濟發展”優先理念，注重效率和靈活性。區域協同立法作為一種立法活動，注重公平和規范性。盡管從最終結果看，區域協同立法的目的也是為了促進區域經濟社會的發展，但是從短期看，這種“集體式”的立法活動通常是最不情愿的選擇。實踐中，區域間競爭通常體現在產業結構的同構。基于利益驅動，為了保障本行政區域發展，商業“競爭”就極易從企業間的“顯性”能力較量轉為政府間的“隱性”政策比拼。從這一角度，區域協同立法就可看作是針對區域行政職能發揮的限制，通過立法進行的區域內不同主體間利益的表達、協調以及整合，是對區域發展的法治化提升。

區域協同立法的本質仍是一種立法活動，其實施的內在依據是區域整體的協調發展和利益最大化。但是受制于我國當下立法體制，該活動的“法律性”并不純粹，而是帶有明顯的地方和政策烙印。具體體現在：其一，在動力來源上，區域協同立法主要依靠政策推進。從當下已有實踐看，京津冀、長三角等區域所取得的一些較為成熟的經驗，基本上局限于政府領域。踐行協同立法本非難事，但是在立法主體缺乏體制性賦權時，最現實的選擇仍是訴諸靈活的政策或者依靠行政先試。其二，現實中，即使為各主體協同制定了立法規范，也往往是各地政策在法律層面的另一種博弈?？梢?，區域協同立法不是一個純粹的立法技術問題，也不是政策的法律化問題，而是在超越局部利益的發展原則指引下，區域經濟社會發展立法規劃的呈現和落實問題。

（二）外延：區域協同立法包括“內部協同”和“外部協同”兩方面

從協同立法與政府協議的對比看，協同立法是地方立法的高級形態，著重關注不同區域主體就相關事項的法律應對。通過協調立法活動及其效果，滿足區域經濟社會一體化發展的需求。結合該過程所涉及的不同主體，區域協同立法首先表現為一種“外部協同”。體現在內容上，這種“外部協同”不僅包括立法信息的交流共享，也包括各方為避免立法沖突而進行的法律制定、法律修改和法規清理，并涉及協作理念和協作方式兩方面。與“外部協同”相對應，區域協同立法還存在另一種形式——“內部協同”，即針對某一區域發展事項，已經具有相應的法規或規章予以參考，但為了提升協調發展的質量和區域治理現代化實效，各方主體又借助地方立法，對相應法規或規章的實施加以協調。此時，地方立法只是提供了協調的平臺，而非被協調的對象，如2010年遼寧省人大常委會制定的《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》，就是在原有法規的基礎上，對涉及區域協作發展問題的進一步細化。對于“外部協同”和“內部協同”，也有學者歸納為“關于立法的協調”和“根據立法的協調”，且未細分人大立法和政府立法，而是統稱為立法協調〔3〕。從區域一體化發展看，協同立法的最終目的并非僅是制定一系列具體的規范性文件，而是通過協調不同主體間關系的立法活動，盡可能消除阻礙區域間發展的沖突規范，營造區域發展的良好法治環境，進而構建地方法治競爭新格局〔4〕。在此意義上，區域協同立法就應以“外部協同”為主，輔之以相應的“內部協同”，且兩者之間還存在共生共長的密切關聯。

綜上可知，區域協同立法是以區域公共政策和行政協議為前提，針對建立在行政區劃基礎上的經濟發展模式，以及區域重點發展領域的立法缺失或立法沖突，通過創新法律體制機制提供具有縱向穩定的統一規范標準，實現營商環境的法治化〔5〕。其目標指向是打破地方保護主義下的行政區劃經濟，借助法治方式清除改革的“絆馬索”，為實現生產要素在更大范圍內的優化配置提供法律依據，促進區域經濟社會良性發展，是地方立法協調的“升級版”。實踐證明行之有效的，及時上升為法律;地方實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權;對不適應改革要求的地方法律法規，及時修改和廢止〔6〕。

二、區域協同立法的實踐樣態與面臨的現實難題

近年來，雖然我國諸多區域在推進經濟一體化中都開展了地方立法協調的嘗試，但客觀地說，目前我國的區域協同立法活動仍處于探索階段。在單一制國家結構和一元立法體制下，區域協同立法作為立法新探索具有先天局限性，多地已開展的實踐仍面臨現實難題。

（一）區域協同立法的主要實踐樣態

從全球區域發展實踐看，有權主體之間借助立法協調化解共同的矛盾已成為一種通識。如美國通過國會統一立法和州際契約兩種立法模式，為區域協調發展提供可資借鑒的法律標準;歐盟在一體化問題上，建立歐盟委員會，通過協同立法尊重各個國家的差異并保護地區多樣性，對此區域進行協同公共治理等。這些國外實踐雖然對推進我國區域協同立法具有啟示意義，但因為國情不同，并不能直接予以借鑒。

我國當前區域協同立法主要在東北三省、京津冀、長三角及粵港澳大灣區先后展開，且分別形成不同的模式與經驗。首先，2006年黑吉遼三省圍繞經濟、社會、公開事件等事項簽訂《東北三省政府立法協作框架協議》，通過協議形式初步確立政府間協同立法的緊密型、半緊密型和分散型三種模式。這三種模式也成為之后各區域開展立法協調的重要參考。其次，在京津冀，以2014年京津冀三地人大先后出臺《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》和《京津冀人大立法項目協同實施細則》等協同立法規范性文件為標志〔7〕，跨區域規劃打破了各自為政的行政模式，并通過成立領導小組和聯席會議、立法規劃協同及政府間協議等形式加強協作，建立眾多協商機制、構建三省市溝通平臺。再次，在長三角，協同立法被視為政策導向和立法決策統一銜接的法治思維方式〔8〕，在一種松散型的立法模式下，探索多元立法主體間的協商及利益損害方的補償方式。其中最典型的就是江浙滬皖三省一市2014年集中就有關大氣污染防治的立法協作，形成“協商互補型”協同立法模式。之后，三省一市人大常委會又于2019年7月簽署《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》，以及于2020年9月24日、25日分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》〔9〕。最后，為踐行中共中央、國務院發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》要求，大灣區開展了“多中心、準一體化”的協同立法實踐〔10〕。該協同立法由于涉及不同法域，協同方式更具有靈活自主性。如自2008年國務院批準《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要2008-2020》，對珠三角城市群一體化作出政策指導以來，廣東省人大以地方立法形式通過了《廣東省實施珠三角改革發展規劃綱要保障條例》，建立與珠三角合作相關的法制、爭議處理、信息共享機制，同時還就沖突法規進行修改。

（二）區域協同立法面臨的現實難題

現有協同立法實踐可歸納為如下不同類型：一是在頂層立法理念指引下，共同起草制定統一法律規范。該路徑側重由中央進行立法以滿足全國的需要，突出全國人大和國務院的職能，強調立法程序的功能〔11〕。二是以區域內某省甚至某地域立法為主導，使用示范方法進行立法內容協調。該路徑秉持回應型的立法進路〔12〕73-74，強調地方供給，突出地方政府間的府際合作。三是以區域為基礎，各個立法主體依據共同確定之“標準”進行立法協商。該路徑主張，協同立法必須采取一種松散模式并在適用中靈活操作。三種路徑因其面對的情形不同各有合理性，但在現實操作中，都面臨如下共同難題：

第一，立法主體界定不清且爭議不斷。有關區域立法主體，當前主要存在三種觀點：一是地方人大及其常委會;二是地方人大及其常委會和地方人民政府;三是所成立的專門機構，如“京津冀區域立法委員會”。根據我國憲法、組織法對立法權限及立法體制的規定，人大及其常委會應是行使國家及地方立法的唯一主體，但是從東北三省、京津冀、長三角等已開展地方立法協調的具體實踐來看，受政府推動立法影響，區域間的立法協調一直采用的是行政主導的松散型模式，政府合作協議及“紅頭文件”代替立法的現象極為普遍。以長三角地區為例，雖然自2009年人大主任座談會以來，相關主體一直通過舉辦定期座談會與不定期座談會形式進行立法交流與協作，但也經常中斷且落實程序有待加強。

第二，已有的協同立法實踐無法提供直接借鑒依據。一方面，不僅我國立法體制未提供區域協同立法的制度空間，缺乏解決區域內及跨行政主體間所出現問題的法律，而且中央和地方立法也對這些問題鮮有涉及;另一方面，隨著區域一體化不斷深入，有關區域協同立法的探索雖有很多，但都缺乏直接適用性。在所有區域中，東北三省最早開展區域協同立法探索，但該探索也只提供了一種方向指引;在京津冀，不僅至今仍未有正式協作立法先例，而且受北京的首都地位和城市“虹吸效應”的影響，該協同立法一開始就因以化解首都壓力為目標，使得不同主體處于實質上的不平等地位，從而缺乏推廣的說服力;在長三角，雖然《大氣污染防治條例》及其《實施細則》在區域協同立法問題上邁出重要一步，但過強的政策推動色彩也注定了這種協作內在動力不足。

第三，缺乏精細化的保障實施機制。落實各主體協同立法成果最直接的手段就是形成精細化且具有可操作性的實施機制。從當前來看，各主體間協調仍存在典型的規劃粗放、形式單一及程序缺失問題，這必然使得各地方協同立法產生形式協作、實質割裂的現象。雖然京津冀、長三角地區的立法協作已進入人大與政府雙線并行階段，但通過行政首長推動的慣性仍然十分明顯。此外，無論是地方人大就彼此合作形成的區域規劃，還是政府通常采用的行政契約，都缺少直接的行政程序法予以規制。人大與政府聯席會議盡管具有明確的議事規則，但因這些規則是隸屬人大或政府之間的內部契約，缺乏實施中的法律強制性。

三、推進區域協同立法的基本思路

針對區域協同立法存在的問題，直接修改或通過法律解釋完善《立法法》界定協同立法主體，并明確其權利義務無疑是最簡單有效的方式，但在當下還只是一種愿景。立足現行立法體制，進行協同立法模式與機制創新才是正途。結合區域協同立法的過程及主要任務，應從以下三方面著力。

（一）在人大與政府關系方面堅持人大主導立法

化解主體不確定難題的關鍵是協調好協同立法中人大與政府間的關系。很長一段時間，區域性公共政策、行政協議和政府契約都是處理跨區域發展糾紛的重要實踐。但同時我們也必須看到，受制于區域發展中的產業同質化現象，行政壁壘和地方保護主義日益嚴重。區域內不同行政主體間的積極“協同”，越來越走向彼此間的消極“妥協”。而在同一行政區劃內，行政部門也打著“促進區域經濟發展”的旗號，行行政干預之實。利用人大立法的保守性，在先行先試過程中，將部門和地方利益以政府規章的形式加以掩蓋。在這種情況下，如何規范和強化區域協作過程中的人大及其常委會立法，積極發揮其立法主導功能，就成為現實選擇。

在區域協同立法過程中，人大主導立法的優勢體現在三方面：第一，人大立法是政府立法的基礎。從《立法法》所規定立法事項看，地方人大主要進行自主性及創制性立法，地方政府則主要進行解釋性或執行性立法。第二，人大主導立法可有效解決政府協議中的利益干預問題。該優勢主要針對行政恣意行為，典型的如以行政命令替代區域行政協議、以人情關系主導區域行政協調等。第三，人大立法是政府活動的歸宿。區域協同立法中，人大編制立法規劃是重要方面。但是從具體立法實踐來看，無論依靠地方人大代表聯名提出議案，還是依靠人大代表列席黨委會會議、參與立法聽證和立法征求意見，均具有相當難度，更多的立法案還是通過政府各部門統一反映，由本級政府向人大常委會提出〔13〕?；蛘呔拓酱鉀Q事項先制定行政規章“先行先試”，待時機成熟后，再以地方性法規的形式予以確定。從此程序來看，人大立法相對于政府立法更具有直接性。

區域協同立法中的人大主導并不等同于人大獨斷行使立法權，行政主體間的有效協同立法同樣是重要部分。一方面，面對基礎設施大連接、市場流通大融合、各類要素大流動、生態圈聯系更緊密的一體化發展趨勢，如何處理好傳統型行政區劃與開放型市場經濟之間的關系，克服行政區劃對跨區域經濟融合發展帶來的阻隔，已成為京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域內各省治理體制改革面臨的重大挑戰。另一方面，從《立法法》來看，地方人大和政府也都是合法的立法主體。人大主導立法并不意味著必須由人大起草立法而將政府立法排除在外。事實上，由在多方面具有天然優勢的政府起草立法，是符合社會發展實際需求的。人大在區域協同立法中發揮主導作用，應主要體現在充分運用立法審議權，允許在充分考量各群體利益的基礎上，代表最大多數人的利益進行抉擇，發現并剔除部門利益。

（二）在中央與地方關系方面探索示范區委托立法

完善區域協同立法還體現在對中央與地方之間關系的處理，其理由如下：第一，我國并不存在中央和地方之外的第三種立法模式。面對協同立法新樣態，設立專門的區域立法機構或許是最有效的選擇。但是在當前立法體制下，該做法不僅同單一制的國家結構、人民代表大會制度以及我國立法體制等存在制度性“排異”，而且也面臨重大的變革成本和運行成本〔14〕。第二，實行中央統一立法亦不可取。在區域協同立法問題上，一直存在對中央立法的強烈呼吁，但對此我們也須審慎。這不僅因為，區域協同立法的主要目的是解決區域發展問題，現實中各區域都有不同的發展目標;更重要的是，在協同過程中，若一出現難題就訴求中央層面的統一立法，這與區域發展理念相悖。第三，將區域立法權完全下放地方也存在顧慮。當下，各地人大和政府都在努力構建相應立法體制機制，但是這些平等主體間制定的、缺乏統一標準且不具有強制力的機制在操作中很容易流于形式。當各主體間沒有共同遵守的強制性規范時，協同立法中最重要的“協商”環節必將因缺乏可操作性而大打折扣。

因此，在區域協同立法問題上，中央與地方相結合的授權立法就成為必然選擇，并通過地方委托方式來具體實施。即由區域內各省級人大在各自行政區劃內選擇特定市或區，授予該地方政府以獨立的立法權。當下立法實踐也確是如此，其中最具代表性的就是青嘉吳一體化示范區。根據長江三角洲區域一體化發展國家戰略，上海市選擇青浦區、浙江省選擇嘉善縣、江蘇省選擇蘇州市吳中區作為先行啟動區。通過先行先試，進而拓展到整個長三角地區。具體操作中，《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》即授權示范區執委會行使省級項目管理權限，按照兩省一市政府有關規定統一管理跨區域項目;而且，在示范區內，兩省一市地方性法規的規定，凡與國務院《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》不一致，需要調整實施的，由兩省一市人大常委會分別依法作出決定。從現實運行看，示范區委托立法方式不僅有效結合了中央與地方行動，在中央統一體制下調動地方的積極主動性;而且還有效結合了人大與政府職權，既滿足了協同立法中的人大主導要求，又能充分發揮政府在地方立法中的優勢。

（三）在政府與市場關系方面積極發揮市場的導向作用

受“建構型”和“自發型”法律規范供給模式影響，我國立法也呈現出中央統一型和地方創新型兩種模式，二者區別在于，立法活動原動力是政府主導還是市場主導。通常，國家“建構型”路徑以特定時期的發展戰略和宏觀政策為促生機制，主要體現在全國人大常委會或國務院針對某一區域發展問題制定法律法規，強調中央的整齊劃一;相比之下，地方“自發型”路徑則是在資源自然流動中引入地方特色和平等協商精神，主要表現為各區域針對自身發展問題在交通、環境、人才引進、產業調整等方面進行的規范性文件制定或修改，強調市場的導向作用。從我國區域協調發展中兩類法律規范的制定和運行來看，前者多在東北老工業基地振興以及京津冀的協同發展中采用，其優勢是借助中央立法的高度統一和強制性，快速提供規范化的依據;長三角、珠三角由于區域間主體存在相似的發展水平和城市功能，則更傾向于一種“自發型”協同立法路徑，注重區域內各市場主體的現實需求。

區域協同發展強調打破地域性壟斷，進行全方位、多角度的合作與融入，使資源要素在更大范圍內流動和再配置。此時，政府重點做好的是簡政放權、放管結合、優化服務，激發市場活力和競爭力，努力推進市場的法治化，這也正是法治政府建設的核心內容。體現到協同立法中，就是重視區域內市場主體的合理需求，將其納入需要各主體協同制定或修改的法律范疇。過去很長時間，受“區域發展的第一要務就是發展經濟”的理念和“大政府、小社會”的影響，區域協同立法事項都是由政府絕對統籌。不容否認，這種行政化方式因其高效性會取得短暫實效，但與之而生的問題是，市場和其他社會組織的地位與作用被嚴重弱化。在市場導向的作用下，各類社會組織、市場主體等都能有效整合利益達成一致意見并使之制度化，形成社會公眾所認可的法律制度〔15〕85。這種權力機關與區域內各主體的共建共治共享，才是地方治理的有效路徑。

四、區域協同立法應確立的原則及其保障機制

無論是從立法活動還是區域發展角度看，區域協同立法都是一種新生事物，其有效運行離不開特定的操作原則及保障實施機制。前者提供基本活動準則，保證協同立法的現實性開展;后者提供具體活動依據，有效調整和平衡不同主體間的利益沖突。

（一）確立區域協同立法的利益導向原則

有關協同立法的基本原則，中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》指出，區域協調發展要堅持市場主導與政府引導相結合、堅持中央統籌與地方負責相結合、堅持區別對待與公平競爭相結合、堅持繼承完善與改革創新相結合、堅持目標導向與問題導向相結合。除此之外，也有學者從宏觀的黨的領導、法制統一、可持續發展，以及微觀的先同后異、先急后緩、先近后遠等方面歸納〔16〕33-37。如上原則對區域協同立法活動具有指導意義，但從實踐來看卻有些抽象。在涉及多主體的立法活動中，直面沖突的利益衡平或許對指引協同實踐意義更大〔17〕10-11。其中的原則主要有：

第一，利益博弈原則。區域協同立法是一個不同利益的博弈過程，只有準確了解不同利益主體在博弈過程中可能出現的利益組合及其可能獲得的最大利益，才可能比較準確地預測協同立法走向〔18〕。不同區域立法主體的合作，并非嚴格要求我們在每一立法事項上都達成一致意見，而是在某些關鍵問題上達成共識，在非零和博弈中將協同立法逐漸推進。

第二，利益位階原則。此位階原則可歸納為，首先，國家利益優先考慮，避免因過于強調區域的特殊性而出現“諸侯分割”局面;其次，以區域內各省市的利益為基礎，對該利益的充分尊重與承認是謀求下一步合作的重要前提;最后，以實現區域共同利益為目的，一方面通過立法保障各生產要素在區域市場內自由流動和優化配置，另一方面盡可能減少各省市之間地方性法規的不協調以及與國家法律規范的沖突。

第三，立法保留與開放原則。立法保留是對不適合本地發展之文本內容的保留，其目的是保障和實現相對的區域公平。該原則主要針對各區域主體因經濟、政治等地位不平等帶來的協同立法難題，目的是規避發展靠前或國家支持發展的地方較少考慮甚至犧牲其他弱勢方利益之現狀。立法開放是指區域外某省市認為自身利益與區域利益較為接近而自愿認可該區域立法在本地適用時，亦同意其參與其中。

（二）構建完善的區域協同立法保障機制

區域協同立法的有效運行除了要有特定的協同模式與機制外，還必須有完善的保障實施機制，其主要目的是掃清政策、利益、制度等外在因素給協同立法帶來的客觀障礙。結合協同立法的運行過程，這些保障實施機制主要如下：

第一，信息共享機制。該信息共享兼具協同立法機制及立法保障機制雙重特性。在協同立法中，不同區域之間能否有效進行信息共享非常必要，這尤其體現在協同立法準備階段。針對協同立法過程中不同區域間的法規沖突問題，建立區域性法律信息發布網站，運用信息關聯技術進行網絡功能的擴容和優化。在此階段，憑借有效的信息共享，人大及常委會、政府及各工作部門等立法主體完全可將各自的準備情形、立法資料，以及立法規劃與年度立法計劃等，向其他立法主體公開共享，通過文本的協商溝通與交流，探索聯合立法模式，提升協同效率。目前，該信息共享機制在京津冀及長三角協同立法中都取得重要推進，如長三角早已將長三角政務服務“一網通辦”和長三角人大網作為重要信息溝通平臺。

第二，利益補償機制。協同立法的一個重要理念就是進行利益平衡，而欲實現該平衡，對損害方進行利益補償必然成為一項重要的可操作機制。該利益補償機制主要適用于在區域內統一立法文件的基礎上，各省市結合自身情況制定細化的地方性法規或規章的情形，其目的是化解協同立法中因同質化引發的區域沖突和不正當競爭。現實中，利益補償機制通過構建明確完善的補償內容、補償方式、補償來源及實施機構，補償利益讓出方以求重要利益平衡，這也是推進區域立法結果被區域整體接受的手段。具體操作上，該利益補償可概括為三種情形：一是對能夠進行準確預判的利益，作出明確規定;二是對難以作較準確預判的利益，設定平衡機制，或者由專門的實施主體按一定規則決定;三是對難以作較準確預判的利益，設定平衡指標，如按各方的投入比、受損比、人口數和經濟發展狀況等分配。

第三，法規清理機制。該機制存在于法的完善過程中，是立法完成階段的重要內容，目的是形成完備有效的協同立法規范體系。借助公平競爭審查契機，區域內各省市應該對規范性文件進行清理，對未清理文件進行審查，修訂阻礙、限制市場公平競爭的地方性規范。區別于某一行政區劃對一般性法規或規章的清理，區域協同立法中的法規清理所針對的對象不只局限于同一行政區劃內的法律規范，更重要的還包括阻礙區域協調發展的區域間立法。由于這些立法均是以本區域利益為導向，它們之間出現沖突在所難免。該法規清理機制正是針對這類具體沖突所展開，重在確定區域內立法沖突清理的具體規則和標準，同時規范清理的程序。通過這種法規清理，就能時刻保持對協同立法效果的動態跟蹤。

第四，司法助推機制。該機制以發揮司法的社會功能為理據，主要表現為化解特定社會糾紛時，司法先行于立法。區域協同立法中司法的助推作用主要通過如下三方面實現：一是通過區域內各地方的司法協同推進立法協同。如京津冀、長三角的法院、檢察院系統均通過聯席會議機制，共同研究解決疑難案件的法律適用問題，以統一裁判尺度，實現平衡救濟。二是發揮指導性案例的宣示和指引作用。在我國最高人民法院所公布的典型案例越來越對社會治理起到實質性指引，司法機關要積極受理涉及區域協調發展的案件，在推薦、遴選和編纂指導性案例時，向適用區域立法的案例適當傾斜。三是發揮司法解釋對立法的補充作用。面對社會轉型期的特定糾紛，“解釋先行、立法隨后”已成為典型的修法慣例。當面對協同發展區域暫不具有或難以制定專門立法規范情形時，通過解釋已有規范，對其具體適用進行細化和補充，就不失為推進區域協同立法的重要路徑。

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責任編輯 楊在平