“十四五”時期完善我國政府債務制度研究*

曹玉瑾

近年來，我國政府債務制度不斷完善，地方政府舉債融資機制不斷規范，為“防范化解重大風險”攻堅戰提供了有力保障，但我國政府債務在管理公共風險、促進區域協調、支持經濟建設等方面仍存在不足。當前，亟須在公共財政框架下、在宏觀調控大局中再理解政府債務，確定其邊界及合意水平，繼續推動完善政府債務制度改革。

一、公共財政框架下再理解政府債務

當前，我國已建立起公共財政基本框架，但長期以來更偏向于增長型財政。突出表現為，財政在提升基礎設施水平、擴大公共品供給方面發揮了重要作用，但在治理外部性、平滑經濟波動和改善收入分配等方面有待發揮更大功能。當前，有必要從積極財政的角度，在公共財政、功能財政的框架下，重新認識和理解債務以及債務管理(劉尚希，2021)。

(一)債務制度要服務于公共財政的主要目標

“十四五”時期是我國實現第二個百年奮斗目標的關鍵時期，將面臨諸多新挑戰和新問題，亟須財政發揮重要功能。第一，保持適度穩定的增長是實現第二個百年奮斗目標的物質基礎，這要求財政穩增長的功能持續發力。第二，“十四五”時期的經濟發展必須把新發展理念貫穿發展全過程和各領域，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，因此，要求財政在治理外部性、調節收入分配和防控重大風險等方面持續發力。第三，隨著對政府多目標決策的要求提升，以及我國參與全球合作和競爭的需求上升，財政要在國內的多部門、多政策工具協調，以及在國際政策協調中持續發力。在此背景下，政府債務制度要符合財政政策總體目標框架的要求，要服務于財政政策的各項目標。“十四五”時期，我國財政政策應在以下三方面發揮更大作用。

一是提供公共品和治理外部性。根據公共品最優供給理論和最優財政支出理論，要想實現最優公共品供給，首先，要識別居民的公共品偏好，判斷最優公共品供給水平；其次，通過征稅、舉債等多種渠道籌集資金，提供最優供給水平的公共品。由于公共品具有外部性，公共品供給與外部性治理問題息息相關。盡管根據科斯定理，在交易成本足夠低的條件下私人市場可以解決外部性問題，但現實中經常存在交易成本高昂的情況，因此，政府仍然是治理正負外部性的主體，政府要識別私人成本和社會成本之間的差距，確定外部性的程度，并采用合理的手段消除外部性的影響。而如果考慮政府的多目標屬性，在不同優先目標下，不同政策工具之間的替代和互補關系會發生變化，并直接影響最優財政工具的選擇(鄭新業等，2019)。

二是調控經濟波動。盡管當前關于財政在熨平經濟波動中的作用已經得到了廣泛共識，但歷史上關于這一問題的理解經歷了曲折過程。凱恩斯主義的總需求理論強調財政支出在逆周期調控中的作用，但20世紀70年代“滯脹”危機之后，供給學派提出降低稅率、削減福利開支和縮減預算規模等主張，財政支出的功能有所弱化。之后，隨著菲利普斯曲線、泰勒規則以及理性預期等理論不斷發展，“新共識模型”(Fontana,2009)的構建更加強調貨幣政策在應對經濟波動中的作用。2008年全球金融危機后，人們再次認識到，只依靠單一的貨幣政策難以有效調控經濟波動，更加靈活和積極的財政政策應在其中發揮更重要作用。2020年新冠肺炎疫情暴發后，全球主要經濟體都由于疫情沖擊陷入經濟衰退，大部分歐美經濟體均出臺了大規模財政刺激方案，凱恩斯主義再一次得到空前重視。然而，也有研究表明財政支出規模通常會呈現順周期的變動趨勢，因而加劇經濟波動。因此，需要通過制度約束使財政工具在相機抉擇的靈活性、精準性和合意性之間尋求平衡，同時促進財政和貨幣政策工具在調控經濟波動領域各司其職。

三是調節收入分配。由于市場機制難以自發實現調節收入分配的目標，因此政府必須在這方面承擔責任。調節收入分配的基礎工具有兩類：第一類工具是累進式稅收，根據Mirrlees(1971)的最優非線性收入稅理論，征稅的收入效應和扭曲勞動供給的福利損失之和等于稅收收入的邊際社會價值和再分配的福利效益之和；第二類工具是政府債務，Musgrave(1988)指出，債務作為一種籌資方式，在一定范圍內可以替代稅收工具，通過債務將財政支出的成本遞延至后代，從而實現代際公平。而債務改善代際公平的前提是通過支持經濟活動產生了長期收益，因此，優化債務用途、保持債務可持續性非常必要。

(二)政府債務是宏觀調控的重要財政工具之一

與財政的多目標屬性相對應，財政工具也由多種類型組成。財政的決策變量主要有三類——財政支出、財政收入和公共債務。因此，在考慮政府債務管理時，也要考慮另外兩類工具的影響，分析三類工具如何共同影響政府預算約束從而限制財政決策空間(鄭新業等，2019)。

在“減稅—控債—增支”的不可能三角關系下，要靈活合理利用財政工具組合實現發展目標和財政目標。財政收入和公共債務均為政府的籌資手段，在政府的預算約束中，政府籌資與財政支出形成動態平衡關系。降低稅收負擔是提振經濟增長活力的重要舉措，保持可持續的公共債務對防范風險十分必要,適度擴張的財政支出對經濟健康發展也至關重要。因此，收入縮減和支出擴張之間的矛盾導致財政政策存在“減稅—控債—增支”的“不可能三角”。因此，在實現發展目標和財政目標時，要充分認識不同財政工具對實現各個目標的作用，利用不同的財政工具組合有序緩解矛盾和制約，通過財政工具在稅收、債務和支出上的再分配，放寬財政預算約束。

在三類財政政策工具中，政府債務對于調控經濟波動至關重要。Bohn(1988)指出，增加名義政府債務可以緩和由財政預算縮減引發經濟的波動；Nakajima和Takahashi(2017)強調了政府債務的風險規避功能，認為政府債務增強了居民的儲蓄激勵和能力；Canzoneri等(2016)則指出政府債務能夠充當抵押品以放寬私人借貸約束，從而為市場主體提供更充裕的流動性。但與此同時也要意識到，政府債務也是累積經濟風險、放大經濟波動的重要因素之一。

(三)從公共品的角度理解政府債務

不同于私人部門的負債，政府債務具有公共屬性。因此，對政府債務的認知要從更加全面的視角、特別是從公共品的角度重新理解政府債務。

一是站在國家角度政府永遠不需要完全償還債務。與家庭和企業部門不同，對于永遠存續的政府來說，債務可以無限展期，只要名義GDP的增長能夠支付名義利息，政府債務就可以持續。

四是國際收支約束對政府債務的影響不容忽視。增長是由國內需求還是出口驅動，對于評估政府債務的可持續性至關重要。現有的債務可持續性評估，對于內債和外債都用相對GDP衡量，這忽略了國際收支約束對于政府債務的影響。需要將國際收支整合進債務框架，即用相對于GDP的比例衡量國內持有的債務，同時用相對于商品和服務的出口的比例衡量非居民債務。當增長更多由國外需求拉動時，國際收支約束對于外債的影響更加顯著；反之亦然。

(四)從增長與風險的角度理解政府債務

任何一類主體的債務都有兩道邊界：第一道邊界是總量債務邊界，在于溫和通脹，就是說債務擴張速度既不能過快，以至于造成經濟過熱、帶來惡性通脹，也不能過低，以至于帶來通縮緊縮和經濟蕭條，這兩種情況都會造成債務難以持續；第二道邊界則是個體邊界，在于舉債主體的償債保障能力和金融中介的風險應對能力，當大量舉債主體償債能力缺乏保障、債務違約普遍發生時，會加大金融體系的系統性金融風險，加劇整體債務風險(張斌，2019)。當前，我國的債務風險管控面臨總量和個體兩道邊界的沖突問題。理想情況下，總量和個體兩道邊界并不存在矛盾：貨幣當局和財政當局負責債務總量的擴張或者收縮，守住債務的總量邊界；金融監管部門負責金融機構的穩健運營，守住債務的個體邊界。然而現實情況更為復雜，從總量角度看，我國經濟面臨需求的結構性不足問題，需要進一步的債務擴張；從個體角度看，大量債務集中在償債能力難以保障的舉債主體。

相較于家庭或企業，政府的債務邊界更具彈性，政府債務在跨周期和逆周期宏觀調控中發揮更大作用。在市場自發債務增長不足以保障溫和通脹邊界的時候，需要政府部門債務擴張或者收縮進行調節，保持全社會債務增長與溫和通脹相匹配。由于政府的償債能力和私人部門迥異，因此政府債務有著更大的彈性空間。第一，政府要維護債務增長的合理邊界，這就要求在債務增長不足時，政府債務要主動擴張，而當債務增長過度時，政府債務要主動收縮。第二，在債務增量不足導致全社會需求不足時，政府可通過增加公共債務來提高全社會購買力，促進總產出水平擴張，進而提升政府的收入和償債能力。第三，政府的實際收入不僅包括一般意義上的稅收和非稅收入，還包括增發貨幣帶來的鑄幣稅收入，因此，政府在舉債的同時也獲得了鑄幣稅收入。第四，在私人部門債務擴張不足并引發通貨緊縮的情況下，政府債務擴張將帶來政府收入增長，同時還面臨較低的債務利息成本。因此，從這幾方面來看，相比于私人部門，政府部門有更強的能力去彌補市場自發債務擴張的不足。因此，政府債務應在跨周期和逆周期宏觀調控中發揮更大作用，在經濟運行處于較低利率的情況下，政府債務擴張的作用更加突出。適度的政府債務擴張，能夠推動經濟回到均衡狀態，同時可兼顧債務的總量邊界和個體邊界。

(五)從財政金融協同角度理解政府債券

2008年全球金融危機之后，人們開始反思過去理念和政策機制存在的問題，非常規貨幣政策措施逐漸變為常規。貨幣政策和財政政策的邊界有所模糊，美聯儲、歐洲央行、日本央行等全球主要央行通過購買國債甚至風險資產來擴張資產負債表，政府債券特別是國債成為橫跨貨幣和財政兩大部門的主要工具，也成為財政政策和貨幣政策協同配合的主要聯結點，這些特點在2020年新冠肺炎疫情暴發后更加明顯。包括國債在內的政府債券改革，不僅關系到財稅體制的改革，與金融市場的發展和改革也密切相關。

政府債券市場是利率市場化及金融體系定價的基礎。無風險利率在市場利率體系中處于“皇冠”地位，而國債收益率曲線需要反映無風險資產的利率水平和市場狀況，金融體系其他所有金融產品的定價均應以此為參考，進而形成完整的金融利率體系。

政府債券市場是人民幣國際化和資本項目開放的基礎。從發達國家較為成熟的金融市場的經驗來看，境內的國債市場應承載持有本幣的境外投資者配置資產的功能。例如，美國的國債市場就是美元國際貨幣地位的基本保障?！笆奈濉逼陂g，人民幣國際化和資本項目開放如果要邁出實質性步伐，就必須夯實境內的政府債券市場，使其能夠滿足境外投資者的資產配置需求。

政府債券市場是金融市場開放的基礎。政府債券市場發展的質量直接決定了回購市場、信貸市場、衍生品市場等金融市場的發展，具有廣度和深度、發育較為成熟的國債市場往往承擔了重要的擔保品功能，進而成為金融合約對象。

二、我國政府債務制度改革進展及存在的問題

黨的十八大以來，我國政府債務制度不斷完善，政府債券市場建設取得重要進展。地方政府舉債融資機制不斷規范，從開大前門、嚴堵后門、加強管理、促進發行等方面加大改革力度，基本建立起了涵蓋發行方式、信息披露、信用評級、流動性管理等較為規范、透明的地方債券管理機制，隱性債務化解工作取得積極進展，為防范地方政府債務風險提供了有力保障。但我國的政府債務制度仍然存在一些問題，與實現國家治理能力現代化的要求相比仍有較大差距。

(一)未能充分發揮管理公共風險的作用

我國當前面臨的公共風險廣泛存在于經濟、社會、生態環境、金融、財政等領域，只有降低了公共風險，才能構建和提高發展的確定性，否則就可能停滯不前。政府債務是財政政策與貨幣政策的結合點，政府債券是金融市場的核心基礎，債務風險的擴大或縮小本身就是一個政策工具，應該承擔起“轉化”公共風險的重任，以抑制其他各方面各領域產生的公共風險，如經濟下行風險、金融系統性風險、社會養老和社會分配風險、生態環境風險等。而我國目前的政府債務制度尚未從需求管理轉向風險管理，沒能實現為發展注入更多確定性這一目標(劉尚希，2021)。政府通過債務進行逆周期調節的力度不夠，政府債務未能充分發揮承擔更多公共風險的壓艙石的作用。

(二)單一債務融資工具難以滿足實際需求

當前我國的基礎設施建設還存在諸多短板，實現基礎設施現代化還需要大量資金支持，需要地方政府、公共機構等多種主體共同參與建設。應根據融資主體、建設項目的不同特征，設計運用差異化融資工具。根據2015年開始實施的《預算法》的規定，地方政府唯一合法的舉債方式就是發行債券，而僅靠地方政府發行債券一種方式，難以充分滿足地方政府基礎設施建設、園區建設、產業發展等方面的融資需求。從國際經驗來看，其他主要經濟體大多采取多元化的政府債務融資方式(見圖1和表1)。例如，美國的地方政府及公共機構都可通過直接發債、借助銀行系統發債或組建融資平臺發債等方式，融資支持市政建設；德國的地方政府可憑借自身資產和信用從商業銀行或政策性金融機構直接獲取貸款資金，如德國有專門為市政基礎設施建設提供無擔保貸款的抵押銀行。我國需考慮適度拓寬債務融資渠道和債務融資主體，以滿足地方經濟社會的發展需要。

圖1 部分國家地方政府債務結構 資料來源：韓國數據根據韓國行政安全部提供數據整理；日本數據來自2018年日本地方政府財政白皮書，其中公營企業債券包含在債券統計中；美國數據為作者根據州及州以下地方政府情況估算；德國數據轉引自鵬元資信評估有限公司研究報告；法國數據轉引自陳工和朱峰(2017)，根據世界銀行公共債務季度數據庫整理；英國數據來自英國社區和地方政府部(DCLG)網站。數據為相對值，可能存在一定口徑上的誤差。

表1 部分國家的地方政府債務融資方式及監管機構

(三)債務分布在央地和區域間呈現不平衡特征

財政政策的三大主要功能，包括改善資源配置、調節收入分配和調控宏觀經濟。其中，資源配置和收入分配功能根據公共品和稅收屬性在中央和地方進行分配，而調控宏觀經濟則應主要由中央來承擔。然而分稅制改革以來，財政分權體制導致財政政策呈現地方化特征，表現為財政功能對地方財政較為依賴。例如，不僅公共養老金體系、失業保險和教育健康支出等公共品支出責任轉移給了地方，2008年全球金融危機之后，在各類因素影響下地方政府一定程度上也承擔了宏觀經濟穩定功能。這使得各地的公共品服務難以均等化，同時導致政府債務在央地之間和區域間分布不夠平衡均衡(殷劍峰等，2020)。

一是國債和地方債比例分布尚待優化。截至2021年底，我國政府累計債務余額約52.37萬億元，占GDP的比重為45.8%。其中，國債余額規模為21.9萬億元，占GDP的比重約為19%，遠低于日本、美國、英國和德國的184%、130%、100%和46%；而地方債在2016年之后快速增長，2021年底地方債余額已達30.47萬億元，(2)Wind數據庫。國債規模與地方債規模之間的差距越來越大。我國國債與地方債的規模之比約為0.7，如果將地方政府隱性債務計入，這一比值還將大幅下降。在“事權下放，財權上收”的央地財政關系下，大量事務需要由地方政府舉債來完成，而各地發展水平不同、舉債能力不同，導致地區經濟發展出現分化，不利于區域協調發展。

二是區域之間的債務分布尚待優化。經濟越落后的地區，地方政府債務負擔越重，中西部地區的地方政府債務負擔平均高于東部地區。2020年暴發的新冠肺炎疫情使得地方政府償債壓力快速上升，從數據來看，2020年天津、江蘇、貴州、重慶等省份的債務率明顯上升，其他大部分省份債務率也有所上升。

(四)國債調控體系不完備導致隱性財政風險較高

在財政政策地方化的背景下，貨幣政策部分承擔了本應由財政政策承擔的功能，即貨幣政策財政化(殷劍峰，2020)。1994年以前，財政可以直接向央行透支和借款，當時形成了較嚴重的貨幣超發和通貨膨脹。1994年第一次全面系統的財政貨幣體制改革開啟后，1995年《中國人民銀行法》頒布，財政無法直接向央行透支或借款，但是，由于財政政策功能的缺位，央行依然承擔著財政功能，存在一些準財政行為，人民銀行資產負債表對這些準財政行為均有所反應：第一，救助一些金融/非金融機構時購買的資產；第二，給予特定金融機構或特定金融行為優惠條件的再貸款；第三，為穩定匯率持有大量外匯資產；第四，出于金融資源配置或穩定匯率的政策目的，設定較高的法定存款準備金率；第五，對準備金支付利息，使得準備金成為商業銀行持有的事實上的政府債務資產；第六，發行央行票據，與國債這一傳統安全資產相替代。

在財政體制和經濟體制不健全的背景下，央行的準財政行為對于發揮央行最后貸款人功能、保持宏觀經濟和金融穩定發揮了重要作用，但目前已經出現邊際效用遞減、邊際成本遞增，可能造成隱性財政風險上升，進而對央行履職構成影響。一方面，由于央行公開市場業務不以國債為基礎吞吐基礎貨幣，削弱了國債作為全社會安全資產的地位，以國債為定價錨的人民幣發行機制一直難以建立。另一方面，MLF、SLF等以各種形式存在的大量再貸款，存在一定的信息不透明、規則不清晰問題。此外，準財政行為可能導致央行出現虧損，從而削弱央行的公信力、貨幣政策操作的有效性和作為最后貸款人保持宏觀金融穩定的能力。

國債市場改革滯后，國債沒有充分發揮其在宏觀調控和金融發展中應有的作用。國債作為公共財政與貨幣金融的聯結點，是“財金一盤棋”的核心。國債作為財政工具，具有資源配置、收入分配和經濟穩定功能；作為金融工具，國債則是為經濟金融體系提供關鍵性的安全資產，而目前國債的金融功能被極大地忽視了。一是國債的市場規模仍然不夠。如果要形成基準的利率體系，國債的市場規模一定要足夠大，當前的國債市場規模難以承擔起構建基準利率體系的重任。二是國債的期限結構不盡合理。當前，我國的短期國債占比較低，中期國債比例較高。由于期限結構的問題，一些品種的國債發行期限短、交易不活躍，市場利率價格經常出現扭曲，期限利率倒掛。三是國債二級市場的活躍度較低。受到稅收、持有者結構等因素的影響，我國國債交易的流動性與成熟市場相比顯著偏低。稅收制度對國債市場的扭曲仍然存在，影響了國債收益率曲線的基準性。持有者中以商業銀行為主體，而很多商業銀行采取持有到期的策略，也降低了國債二級市場交易的活躍性。

(五)造成隱性債務再度新增的制度漏洞仍然存在

造成隱性債務再度新增的制度漏洞仍然存在，如果不進行改革和修正，未來可能造成債務風險再度累積。目前，我國一般政府債務的相對規模低于世界主要國家，但造成隱性債務累積的隱患依然存在，明晰化、規范化政府債務仍然是防范化解重大經濟金融風險的重要任務。由于缺乏公開披露權威數據，難以對地方政府隱性債務準確估計，國內外機構、學者測算差異較大。例如，國際清算銀行(2018)的估算口徑最窄，估計中國的隱性債務規模為8.9萬億元；張曉晶等(2018)估算中國的隱性債務規模為30萬億元左右。其中，平臺公司銀行貸款、城投債和非標融資規模最大，三者占到隱性債務的80%多。從對應資產看，主要集中在公益類、準公益項目，其中市政建設、交通基礎設施項目比重較高；從債務主體看，隱性債務主要集中在市縣兩級，占比超過70%，部分省份這一占比高達85%。綜合來看，由于形成原因復雜，舉債主體多樣，期限結構錯配嚴重，使得隱性債務風險呈現“熔點低、燃值高、易傳染”的特點。造成隱性債務風險高企的原因，一是在當前的財政分權體制下，地方政府舉債融資“前門”開得仍然不夠大，基礎設施建設等各項事權和支出責任仍未厘清，導致地方政府融資缺口持續存在。需要注意的是，事權與財權的不匹配不僅表現在中央和地方，在省級以下地方政府表現更為明顯。二是政府預算制度缺乏資本預算，盡管我國早在1994年《預算法》中就提出了復式預算理念，但是至今也未能真正實現經常性預算與資本性預算全面有效分離，地方政府和融資平臺等國有企業的預算軟約束依然難以破除。

三、“十四五”時期完善政府債務管理的政策建議

完善政府債務制度要有宏觀視野、整體思維和辯證思維，將債務管理納入宏觀管理框架，以債務作為融合點，把財政資源與市場、社會資源協同起來發揮作用。建立起發揮中央地方兩個積極性、保障國家重大戰略目標、有效平衡債務風險和公共風險的政府債務制度，積極化解存量隱性債務，健全地方隱性債務的監管制度和規則體系，創新債務融資工具，多渠道支持政府債務融資。

(一)完善政府債務制度

要統籌考慮政府債務支持經濟社會發展、支撐逆周期宏觀調控和平衡基礎設施投資代際負擔的多重目標和功能，加快完善政府債務制度，優化政府債務結構，建立規范高效的地方政府債務管理機制。

一是發揮發展戰略規劃對政府債務的引導和約束作用。以經濟社會發展規劃為統領，結合重大戰略，編制年度政府資本支出和相關債務預算，在國家重大建設項目庫的基礎上，在中長期財政規劃框架下建立覆蓋中央和地方的政府投資項目儲備庫。為了避免規劃外項目過多占用債務資金，除國家批準的特殊情況，進入政府年度投資計劃的項目必須來源于政府投資項目儲備庫，且必須明確資金來源。

二是發揮好政府債務對宏觀經濟的逆周期調節作用。把政府債務管理放在宏觀調控和宏觀治理的大框架下，在控制好通脹條件下增強財政赤字、貨幣供應等的靈活性，解決當下結構性矛盾和增強宏觀調控有效性。目前我國3%赤字率警戒線標準來自歐盟的《馬斯特里赫特條約》，學界早已普遍認為只是經驗標準，存在著標準設置過于絕對、理論支撐不足等問題。因此，要盡快完善赤字管理，推動平衡財政轉向功能財政，構建結構性赤字指標，設定以潛在GDP水平為依據、與經濟周期階段相適應的赤字率，促使財政政策更為靈活，更好發揮逆周期調節作用。推動債務管理從微觀審慎轉向宏觀審慎，建立應對各類重大事件沖擊的債務管理應急反應機制，實現債務管理的寬嚴有度，更好地發揮財政的應對沖擊功能。

三是擴大國債市場深度，統籌優化債務結構、促進財政貨幣政策協調。考慮到當前地方政府杠桿率水平已經較高，中央政府杠桿率較低、有較大的舉債空間，在將更多跨區域、外溢性程度高的事權和支出責任劃歸中央后，匹配建立長期建設國債的定期發行機制和特別國債的觸發發行機制，探索發行永續國債，以適度提高中央政府債務在總債務中的占比，充分發揮中央財政的穩定器和壓艙石作用。統籌考慮財政支出狀況和金融市場的變化，加強國債發行與財政投放節奏的匹配。合理安排國債發行期限與頻率、公布財政收支與發債計劃，公開交易信息，提高透明度。研究取消國債利息免稅政策，糾正稅收制度的扭曲影響。加強金融市場機制建設，穩步發展國債回購、期貨、期權等相關市場，完善做市商制度，拓展國債的金融工具功能，最終建立起基于國債市場的基礎貨幣投放模式，加快推進現代央行財務治理建設、中央銀行資產負債表健康機制建設，逐步建立錨定國家信用的貨幣發行機制，提升貨幣政策和財政政策的協同度，降低貨幣政策操作成本。

四是建立規范高效的地方政府債務管理機制。地方政府債務管理體系的進一步改革，需要各部門有效配合，以及地方政府治理體系、政府間財政關系安排、金融體系等改革的協調推進。首先，優化地方政府債務限額管理機制。按照資金跟著項目走的原則，進一步完善地方政府專項債券額度分配機制。充分考慮各省份的項目需求和準備情況，合理分配專項債券額度。適度提高省內債務限額管理靈活度，由各省統籌安排專項債券項目，并壓實省級政府償債責任，不按市、縣債務限額層層分配專項債券額度。其次，構建地方政府債務資金管理和項目管理相協調的機制。確立財政部門定規模、發改部門定項目的管理模式，推動地方政府加快建立資產負債表，完善綜合財務報告制度，探索建立以資產負債管理為基礎的債務管理機制，以此更加科學合理地確定地方政府債務上限、評估債務可持續性、完善地方政府債務預警機制；分領域、分行業、分層級建立地方政府債券項目庫，由發改部門統一實行項目管理。建立舉債項目綜合評價制度，以評價為基礎完善項目庫動態調整、問責追責等機制。再次，健全地方政府債務長效管理機制。合理設計的限額管理可以有效地控制債務的規模風險、結構風險以及債務過快增長風險，是硬化預算約束的適宜選擇，但是限額管理并不能阻止地方政府不合法、不合規的債務。因此，必須逐步健全對地方舉債的市場約束、行政約束的雙重約束機制，提高債務透明度，強化外部監督。將地方政府債務相關指標納入政績考核體系，切實落實債務管理責任。最后，探索分區域差異化地方政府債務融資機制。根據不同地方的經濟發展水平、財政自有收入水平、財政支出效率、金融市場發展水平等，實施差異化融資方式，建立起主體多元化、資金來源多樣穩定的地方政府債務融資機制。

(二)協同改革財政貨幣體制

一是促進財政和貨幣政策回歸本源。對于財政政策，要建立更好發揮政府作用的公共財政體制，中央和地方合理劃分財權、尤其是事權，中央財政更多承擔提供全國性公共品的責任和宏觀經濟穩定的功能；對于貨幣政策，逐步退出準財政行為，逐步建立起以國債作為公開市場操作的主要工具、有效間接調控的貨幣政策框架。

二是財政當局和貨幣當局加強相互配合。通過購買國債，使得國債成為頂級安全資產，且發行利率可控，貨幣當局因而可以作為財政當局的支撐；通過發行國債置換央行過多的付息準備金，并提供替代外匯資產的公開市場業務工具，財政當局也可以成為貨幣當局的支撐。

三是建立基于法治的國家治理體系，提高財政支出的效率，防止政府過度負債。隨著人口老齡化進程加快，我國政府在養老、健康醫療和教育的財政支出壓力將在未來快速上升。為緩解財政壓力，必須在提高財政支出效率、盤活存量財政資金方面多下功夫。

(三)加強地方政府隱性債務管理

堅守不發生系統性金融風險的底線，妥善處理好隱性債務化解和經濟發展、政府和市場、債權人和債務人之間的關系，穩妥化解存量隱性債務，嚴格控制新增隱性債務，“堅定、可控、有序、適度”推進政府隱性債務風險的防范化解。

一是完善隱性債務管理的整體思路。宏觀管理上，要明確財政紀律，加強對地方政府和金融機構的約束，嚴格控制新增地方政府隱性債務。規范債務須在穩定金融體系和控制道德風險之間取得平衡，堅持不能引發區域性系統性金融風險、不能拖累經濟增長滑出正常區間的工作底線。樹立不確定性思維，辯證地看待隱性債務風險，為地方政府化解隱性債務創造適當的政策空間。風險個案處置上，要根據實際情況，及時有效進行應對和處置，做好風險隔離，防止單個風險事件擴散成為區域性和全局性風險。債務管理長效制度上，從健全政府投資管理與債務資金使用機制、建立資本預算制度、加快推動財稅改革、完善政府投融資制度等方面入手，將債務管理重心前移，從源頭治理地方政府債務。

二是健全存量隱性債務化解處置的機制和舉措。建立隱性債務化解成本分擔機制。統籌考慮各方道德風險、償還能力和社會影響，協調各級政府、金融機構、債務主體風險共擔，綜合運用財政資金償還、出讓政府股權、債務置換、資產重組、借新還舊、展期、債轉股、破產重整或清算等方式，妥善化解存量隱性債務。建立債務風險緩釋機制，支持地方設立“政府債務平滑基金”，由省政府和各地市政府共同出資，為償債困難的市、縣政府提供低息過橋資金。在政府隱性債務轉化為企業經營性債務的前提下，支持設立“市場化債務重組基金”，以市場化方式幫助暫時遇到困難、但具有良好發展前景的企業債務重組。健全償債保障和風險處置機制。建立財政償債基金制度，保證財政償債有穩定的資金來源。完善風險隔離制度，理順債權債務、擔保關系，防范風險傳導。完善困境地方政府、問題金融機構的最后救援和緊急處置機制。

三是優化隱性債務監管機制。建立協同監管機制，加強財政部、發改委、人民銀行、融資平臺公司、銀行等的協同配合，從資金“借、用、還”全鏈條、各節點制定評價指標，促進及早識別地方政府違法違規舉債新苗頭、新趨勢。探索“科技+監管”，充分利用大數據、云計算和智能風控等先進手段，對地方各類融資行為密切監測，減少隱性債務可能誘發的各類風險。完善風險預警機制，全國各省、市、縣級政府全面實施隱性債務風險等級評定制度，以評定的等級為依據進行風險預警。