化解地方政府隱性債務和防控金融風險的思路及對策*

曹玉瑾 李世剛

由于缺乏公開披露權威數據，難以對地方政府隱性債務準確估計，國內外機構、學者測算差異較大。例如，國際清算銀行(2018)的估算口徑最窄，估計中國的隱性債務規模為8.9萬億元；張曉晶等(2018)估算中國的隱性債務規模為30萬億元左右；吉富星(2018)估計中國的隱性債務規模為22.2萬億元。從債務類型看，平臺公司銀行貸款、城投債和非標融資規模最大；從對應資產看，主要集中在公益類、準公益類項目；從舉債層級看，主要集中在市縣兩級；從舉債主體看，以投融資平臺為主，也有機關事業單位、一般性國有企業、政府投資基金等。綜合來看，由于形成原因復雜，舉債主體多樣，期限結構錯配嚴重，使得隱性債務風險呈現“熔點低、燃值高、易傳染”的特點。總體判斷，隱性債務引發系統性金融風險的可能性極低，但隱性債務風險可能會加速部分金融機構的信用風險、流動性風險暴露，要及時適當予以處置，避免引發區域性金融風險。

一、化解地方政府隱性債務、防控金融風險的總體思路

化解地方政府隱性債務，在堅持中央不兜底、嚴明財經紀律的同時，兼顧利益相關方現實關切和約束，鼓勵地方政府、債務主體與金融機構三方協商協力，以市場化、法治化方式探索化解隱性債務風險的方式方法，多方參與、多策并舉推動隱性債務“主動償還一批、分類置換一批、轉移轉化一批、違約出清一批”。在宏觀管理上，要明確財經紀律，加強對地方政府和金融機構的約束，嚴格控制新增地方政府隱性債務。規范債務須在穩定金融體系和控制道德風險之間取得平衡，堅持不能引發區域性系統性金融風險、不能拖累經濟增長滑出正常區間的工作底線。在風險個案處置上，要根據實際情況，及時有效進行應對和處置，做好風險隔離，防止單個風險事件擴散成為區域性、全局性風險。在債務處置方式上，綜合利用多種方式，既要充分發揮政府在資金籌措、資產變現、資產重組、協助溝通等方面的作用，又要激發企事業單位、金融機構積極性。既要合法保護債權人權益，又要引導其適度承擔部分成本。既要滿足債務主體合理的融資需求，又要推動其進行結構性改革、債務重組。綜合運用財政資金償還、出讓政府股權、債務置換、資產重組、借新還舊、展期或貸款置換、債轉股、破產重整或清算等方式，推進“四個一批”。

第一，主動償還一批。對于具有一定償還能力的地方政府和債務主體，綜合使用安排財政資金償還、出讓政府股權償還、企業利用自有資金償還等償還方式。

第二，分類置換一批。對于認定為政府性債務的部分，由省級政府發行專項債置換隱性債務。對于暫時有償還困難但未來仍有前景的企事業單位，可協商金融機構(包括開發性金融機構、銀行以及非銀行類金融機構)通過借新還舊、展期、低息貸款置換等方式置換一批。

第三，轉移轉化一批。一是將政府隱性債務合法合規轉化為企業債務。已形成較多經營性資產但經營效率較為低下的地區，可通過資產重組提升產出效率，進而提升償債能力。在省域或市域范圍內進行資產重組，將優質資產注入企業，將具有穩定現金流的債務合法合規轉化為企業債務，未來通過資產運營產生的現金流償還。二是將債權合法合規轉為股權。前景較好的產業類國有企業或已轉型的平臺公司，由企事業單位協商金融機構，以合理的價格將債權變更為股權。

第四，違約出清一批：對于債務負擔過重、未來也難以償還的債務主體，進行破產重整，并按照公司法等法律法規進行清算。

政府性存量隱性債務和企業存量隱性債務的具體化解方式如表1和表2所示。

表1 存量隱性債務化解方式(政府性債務)

續表

表2 存量隱性債務化解方式(企業債務)

防控隱性債務引發金融風險，則需要考慮周期性、結構性、體制性等多種因素的交互作用，對此加強跟蹤監測，未雨綢繆制定風險應對預案，分類施策化解風險。

在宏觀層面，要充分依靠有效市場的力量，同時要發揮有為政府的作用，夯實風險防控的基礎。堅持實施穩健的貨幣政策和積極的財政政策，依托新的貸款市場報價利率機制，疏通貨幣政策向信貸市場的傳導機制，通過政策利率、銀行間利率等引導貸款利率下行，為防風險創造良好的貨幣信貸環境。不斷優化區域性信用環境，建立健全貸款風險補償共擔機制。

在微觀層面，要提升金融機構特別是地方性銀行和非銀行金融機構的風險治理能力。通過大數據、人工智能等科技手段，全面強化金融機構的風險管理，建立完善風險隔離的“防火墻”機制，加強對隱性債務涉及的相關資產進行監測和評估，提高風險計量的準確性和敏感性，構建實時、智能的風控體系。進一步健全風險識別及時、質量反映準確、損失抵補充足的資產質量管控機制，綜合運用清收、核銷、重組、證券化、債轉股等多種處置手段，大力化解不良資產風險。

在金融監管層面，既要完善宏觀審慎監管，也要加強微觀審慎監管。優化宏觀審慎評估體系，強化全面監管、穿透監管和協同監管，減少風險淤積和傳染。對城商行、農商行實施差異化監管，對市縣級銀行提高監管要求，鼓勵其聚焦本地，進行差異化競爭，降低貸款集中度。

二、嚴明紀律、協商協力，為隱性債務化解工作建章立制

隱性債務化解需要地方政府、債務主體與金融機構協商協力，充分發揮內外約束、成本分擔、風險隔離、考核激勵等機制力量。中央政府要在堅持不兜底的同時做好隱性債務化解頂層設計，省級政府明確作為隱性債務化解工作第一責任主體，同時，要鼓勵金融機構在加強風險管控的基礎上積極參與債務化解工作。

中央政府層面負責隱性債務化解的頂層設計和政策協調。財政、審計、發改、國資、人行、兩會等部門加強溝通，對隱性債務的責任認定、規范隱性債務的整體思路和配套政策做出明確規定，指導省級政府完成任務并組織監督工作進展。中央政府指導省級政府完成債務化解任務并組織監督工作進展，要確保債務化解工作順利開展的同時不發生系統性區域性金融風險、經濟失速風險、社會穩定風險等。

明確省級政府作為隱性債務化解工作的第一責任主體。由于隱性債務問題較為嚴重的通常是市縣級政府及相關企事業單位，因政府層級太低，可騰挪動用資源有限、償債能力差異過大，債務化解責任過于下沉，故其難以完成任務。而省級政府有能力進行資源配置、債務重組，由省級政府負責更為公平。因此，我們建議，由省級政府牽頭抓總負責省內隱性債務化解處置工作，同時做好以下事項。一是省級政府負責制定隱性債務化解工作方案，明確市縣等不同層級政府債務化解目標、時間表、考核機制等。抓緊盤點資產負債，分類分層編制可變現資產負債表。二是省級政府搭建成本分擔機制，統籌考慮各方道德風險、償還能力和社會影響，協調各級政府、金融機構、債務主體風險共擔。省級政府可考慮設立兩只基金：一是“財政穩定基金”，由省政府和各地市政府共同出資，用于給償債困難的市縣政府提供低息過橋資金，借款政府要在年度預算中規劃財政收入進行還款；二是“市場化債務重組基金”，由財政與銀行、資產管理公司、私募基金等各類社會資本共同出資，以市場化方式幫助暫時遇到困難、但具有良好發展前景的企業進行債務重組。

鼓勵金融機構在加強風險管控的基礎上積極參與債務化解工作。一方面，銀行業金融機構要管理好涉險頭寸，提前預研平臺貸款、城投債券、非標表外合作、非合規PPP和政府購買服務等各類風險敞口。加強與政府、企業、債券市場、各類投資人等利益相關方的溝通協調，“審慎參與增量、試探化解存量”，探索采取償還、承接、轉化的模式來化解風險。另一方面，要加強金融機構對高債務風險主體的協同約束。要充分發揮債權人委員會等機制的作用，建立貸款信息共享機制，設置合理的重點關注線、重點監管線，對進入重點關注及重點監管名單的企業，給予新增授信的協同約束。

三、疏堵并舉、尊重市場，筑牢織密金融風險防控體系

為有效防控隱性債務可能引發的金融風險，一方面，要加強風險監測和預警、最后救援和緊急處置機制、風險隔離制度、信息溝通機制等多方面的體制機制建設；另一方面，要加強防范主要風險點，尤其是中小銀行的信用風險和流動性風險、城投債券違約風險等。

(一)健全金融風險防控體系

加強風險監測與預警。中央建立隱性債務風險監測與預警體系，根據風險大小程度分別列出重點關注、重點監管的高危省份名單，責令省政府抓總負責本省各級政府隱性債務處置。一行兩會、地方金融監管部門要督促金融機構對資產質量進行多情景壓力測試，對潛在損失進行估計并做出預案。

完善最后救援和緊急處置機制。財政部和人民銀行要保有對困境地方政府、問題金融機構施以最后救援的能力，做好直接注資、債務置換、緊急接管等工具儲備。省級政府成立“緊急債務風險控制委員會”，對列入重點監管名單、隱性債務問題嚴重且較大可能引發金融風險的各級債務主體，啟動特殊程序，對其提出整改方案，并負責監督實施。債務主體不得實施推高債務風險的境內外投融資，重大投資要履行專門審批程序，嚴控高風險業務，大幅壓減各項費用支出。

建立風險隔離制度。在債務化解過程中，金融監管部門要主動研究信用風險、市場風險、操作風險、聲譽風險等金融風險轉化的渠道和表現形式，制定風險隔離措施，完善風險應急處置預案，防止風險轉化傳染。各債權金融機構要協同做好風險評估工作，理順債權債務、擔保關系，防范風險傳導。

加強政府與市場之間的信息溝通。在債務化解工作中出現貸款、非標、債券等違約事件時，省級政府要協調債務主體與金融機構、市場投資者開展及時、真實、公開、透明的溝通協商。

強化金融機構防范風險的主體責任。督促金融機構從職責、措施、保障、評價和監督等方面細化完善內控體系，嚴守會計規則和審慎監管要求，強化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風險吸收能力。優化董事會、監事會、管理層及員工在內控中的定位和職責，強化股東、實際控制人和債權人的自我救助責任。探索建立控股股東不當所得追回制度、高管人員責任追究和薪酬追回制度以及金融機構風險責任事后追償制度。

加強金融機構對高債務風險主體的協同約束。利用好債權人委員會、聯合授信委員會等機制，加強貸款信息共享，摸清債務主體表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風險，并根據風險狀況合理確定利率、抵質押物、擔保等貸款條件。對列入重點關注企業名單或資產負債率超出重點監管線的企業，新增債務融資原則上應通過金融機構聯合授信方式開展，由金融機構共同確定授信額度，避免金融機構無序競爭和過度授信，嚴控新增債務融資。堅持“穿透管理”和“實質重于形式”的原則，將債券投資納入統一授信。對列入重點監管名單的企業，金融機構不再對其新增債務融資。

(二)積極穩妥防范處置主要風險點

加強高風險地方性中小銀行的風險防控。加強對城商行、農商行等中小銀行的風險防控，建立風險預案。遵循市場化、法治化原則推進高風險金融機構的兼并重組。對面臨重大信用風險的問題機構，人民銀行應積極給予流動性支持，或通過引入戰略投資者進行股權重組、增資擴股等方式進行救助。對面臨嚴重的信用危機、瀕臨破產邊緣且難以通過市場方式處置風險的中小銀行，由主管部門依法啟動接管程序。

加快隱性債務相關不良資產的處置進度。加大地方政府置換債券發行規模，置換金融機構持有的已納入地方政府債務管理系統的不良資產。鼓勵資產管理公司發揮好不良資產處置功能，加大不良資產轉讓、企業兼并重組工作力度，開展銀行不良資產、擔保公司代償資產收購業務，采取有效手段加大處置力度。鼓勵銀行業金融機構綜合運用重組、轉讓、追償、核銷等多種手段，加快不良資產處置進度、緩釋相關風險。

積極防范城投債券違約風險。加強城投債券違約風險監測和預警，做好主要平臺的債券違約風險摸底排查，督促其及時做好償債計劃。充分發揮城投平臺、地方政府、主承銷機構和監管部門各自作用，主動作為，利用市場化、法治化原則處置債券違約，建立健全城投債券違約處置機制，在風險可控前提下，在可控范圍內可實現個別違約、有序打破剛兌，但要防止發生連鎖式違約，造成區域信用環境惡化。對城投債開展投資交易分層，引入困境投資人、特殊機會投資者、禿鷲基金等高風險偏好主體，發展信用風險對沖和轉移工具，完善債券違約后的處置機制。

嚴密防范流動性風險。健全金融市場流動性監測指標體系，加強流動性風險審慎監管，優化金融機構資產負債期限匹配。金融機構之間探索聯合建立流動性互助機制和資金調劑機制。對于非標融資對應的隱性債務，要避免出現大規模資金鏈斷裂，允許在資管新規框架下的適當創新，實現平穩替代、非標轉標。

四、加快體制改革，從源頭上防控隱性債務再次膨脹

協同推進財稅、金融、政府投融資、國資、國企等方面的體制機制創新，徹底改變城市發展觀念和債務價值觀，從根本上遏制隱性債務膨脹的沖動，實現債務與承債能力之間的良性循環。

(一)加快財稅制度改革，重塑央地關系

要有效管控地方政府債務規模，抑制地方政府投資饑渴、預算軟約束，必須加快財稅體制改革，重塑政府間的財政關系，從而根治地方政府債務風險問題。目前，建立權責清晰、區域均衡和財力協調的政府間財政關系，形成激勵相容、風險責任清晰的現代財政體制，需要著重在事權與支出責任劃分、收入劃分、轉移支付等方面進行科學的設計。一是構建權責清晰的央地事權劃分模式。明確養老保險、跨區域生態環境保護、知識產權保護等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分：以實現基本養老保險全國統籌為目標，分階段過渡到由中央財政兜底全國基礎養老金支出；中央加大環境質量監測、環境保護督查和生態建設統籌力度，強化跨區域生態環保責任落實，協調生態功能區與其他區域之間的利益平衡關系；著力加強全國一體的知識產權垂直管理體系建設，中央財政承擔主要事權和支出責任，省級財政承擔次要事權和支出責任。推進事權和支出責任劃分改革法制化和實體化，根據不同領域事權劃分，合理配置機構。規范地方分級管理體制，明確省及省以下政府的支出、決策、執行和管理、監督等責任。二是加快推進省以下財政事權和支出責任劃分。按照體現基本公共服務受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現權責利相統一、激勵地方主動作為等原則，向省級政府上移基本公共服務決策、監督和支出責任，省級政府在公共服務提供中承擔更大責任?；鶎诱饕袚竟卜盏墓芾砗蛨绦胸熑?。適度加強省級政府在維護本地經濟社會協調發展、防范和化解債務風險等方面的責任，督促省級政府擔負起“三保”主體責任。三是建立地方收入的穩定增長機制。合理劃分央地之間的稅權和稅收收入，調整完善分稅制體制，建立地方稅收體系。按照“中央立法為主、地方立法為輔，中央、地方分稅分級管理”原則，科學、合理、規范地劃分中央和地方稅收立法權、稅收收入權和稅收征管權，逐步探索完善立法權，擴大地方稅收征管權，實現部分地方稅權適當下放。四是優化完善轉移支付制度。強化一般性轉移支付的均等化功能和專項轉移支付的政策性功能，調整完善一般性轉移支付尤其是均衡性轉移支付的分配方法，提高均衡性轉移支付比重。合理安排共同財政事權轉移支付和專項轉移支付規模，支持地方落實中央重大決策部署。完善省以下轉移支付制度，推動財力向困難地區和基層傾斜，提升地區之間財力均衡水平。增強中央財政對財政困難地區的基本公共服務兜底功能，加強中央財政對貧困地區、農產品主產區、生態功能區、特殊類型地區財力缺口的彌補，增強對財政困難地區政府運轉、民生保障和基本公共服務供給的兜底功能，著力提升地區間財力均等化水平。五是硬化地方政府債務約束。實行嚴格規范的債務投資決策責任制度。建立債務資金的分配機制和績效評價機制，打破政府各部門之間的障礙，包括省級政府對各市縣級政府的資金分配，以及地方政府對各行業部門的資金分配。

(二)推進金融供給側結構性改革，從源頭上管好金融閘門

持續深化金融供給側結構性改革，加強金融市場約束機制。一是繼續強化不良資產真實認定和有效處置，依法處置高風險機構，完善存款保險制度，穩妥推動問題金融機構有序退出。二是加快金融行業重組和整合，培育頭部證券公司，鼓勵證券公司兼并重組，允許商業銀行持股證券公司，同時加快城商行、農商行等中小銀行改革，允許社會資本參與。三是建立各部門的聯合監管機制，共同治理地方各類違法違規融資行為，從源頭上管好金融閘門。四是鼓勵好的金融創新，盤活存量資產，加快研究基礎設施證券投資基金、社會效益債券等金融工具，打通PPP項目和資產證券化之間的壁壘，減輕政府債務還本付息負擔。五是管控好新增項目的金融閘門。加強對金融機構、評級機構等中介機構的管理，督促其盡職守責，合理評估項目收益并提供相應融資。

(三)做好投融資項目規劃，編制政府資本預算

加強地方政府投資管理，提高投資有效性，建立投融資規劃和預算協調機制，提升投資和融資匹配度。一方面，統籌政府資本支出和政府融資支出，實現資本預算對地方債務融資的有力約束。健全完善政府投融資規劃制度體系，推動政府投融資制度和資本預算制度深度融合，增強政府投融資的前瞻性、計劃性、系統性和有效性。編制政府投融資計劃，作為確立年度政府債務融資規模的基本依據。統籌財政預算內投資支出與政府融資支出，將其融入年度資本預算，按照公共項目的基本屬性匹配預算收入，有效降低財政風險。建立舉債項目綜合評價制度，以評價為基礎完善項目庫動態調整、問責追責等機制。另一方面，加強政府投資項目的全流程監督和管理。充分利用大數據、云計算等先進手段，對政府投資項目所有環節加強監管，提高政府投資效率。同時，對未納入投資計劃、但是政府仍違規開工建設的行為，應給予嚴厲懲戒。

(四)改良基礎設施融資機制，提升基礎設施運營效率

改變政府與市場“劃界而治”的理想化模式，改良基礎設施投融資機制。一是合理規范運用政府的信用進行項目融資。未來推進項目建設時，不能完全否定政府信用的作用，不能將運用政府信用直接視為產生隱性債務的根源，因為利用政府信用進行融資確實在一定程度上解決了地方政府合理的基建需求。當前應該考慮如何合理規范運用政府的信用進行市場化的項目融資。推動地方政府、公益類國有企業與金融機構之間形成長期穩定的戰略合作關系，規范政府信用的合理運用，明確公益類國有企業使用政府信用進行市場融資的權利和合法途徑，加強此類企業的信息披露。進一步強化政府出資的投資基金、資管計劃、資產證券化等市場化、專業化運行。二是優化創新政府債務融資工具。探索發行永續國債，適當提高長期、超長期國債比例，為推進重大戰略實施、加快新型基礎設施布局提供支撐。設立與重大區域戰略相配套的政策性金融機構，適應重大區域戰略跨行政區的特點，對跨行政區重大項目提供中長期融資支持。對政府融資困難、融資成本較高的少部分欠發達地區，探索通過開發性金融機構發行金融債券融資，再對符合條件的欠發達地區地方政府直接發放貸款的形式，滿足這些地區基礎設施補短板等需要，并降低融資成本。三是進一步提升基礎設施運營效率，有效降低政府債務規模。當前每一個項目都有獨立的運營服務商提供服務，這種做法不具有經濟性，同一類型的項目運營成本之和遠遠高于尋求一個單獨的運營公司進行運營維護。所以，未來應培育優質的大型基礎設施運營商，推動高速公路、污水處理等基礎設施在更大范圍內整合運營，充分發揮規模效應，提升運營效率，提高資產回報，從而有利于減少政府債務融資規模。

(五)加快國資、國企改革，增強市場活力

深化國資國企改革，繼續推進地方政府融資類平臺公司轉型升級。一是實施限量管理。大規模重組地方融資平臺，嚴控平臺數量。二是實行分類管理和處置。將平臺公司分為三類分別制定不同的監督管理措施：第一類轉型為地方公共事業運營公司或城鄉建設公司，主要承擔公益類項目的融資和建設，如路橋公司、公用事業維護建設公司、政府轄區內的投資公司等；第二類轉型為地方政府設立的地方政策性金融機構，如政策性信用擔保公司或者產業引導基金公司；第三類通過混合所有制改革或者兼并重組等方式，轉型為與地方政府脫離行政隸屬關系和人事安排關系的充分市場化的公司法人，成為市場化的商業類平臺。三是提高融資平臺類公司的資產質量。地方政府要繼續重視平臺公司的建設，充分考慮其未來健康發展的需要，幫助平臺公司提高資產質量，降低非經營性資產的比重，從而提高市場化經營的能力。例如，在剝離非經營性資產方面，可以統籌考慮政府回購公益性資產、資產置換等多種方式。對于屬于政府投資范疇的公益性資產，建議由政府通過回購的形式予以剝離，企業可將所得回購資金用于償還到期債務。如果政府財力有限，企業應積極與政府協商回購計劃及日程，與政府簽訂遠期回購協議，實施逐步回購。同時，政府可以用優質資產和授權經營等方式置換企業持有的非經營性資產，即向企業注入更多優質的、能夠變現的或有穩定收益的資產和項目。四是積極采用多種方式分階段分層次推進平臺類企業開展混合所有制改革。平臺類企業只有積極通過債轉股、引入非國有資本等方式推進混合所有制改革，才能優化資本和債務結構，拓展企業的融資渠道和提升融資能力，有效降低企業杠桿率，平穩化解債務風險。改革初期，可以先推進優勢子公司改革，易改先改。如加快推進優勢子企業上市掛牌，還可以在子企業層面部分業務領域引入優質社會資本，實施引入戰略投資者等方式推進混合所有制改革。集團層面則先積極剝離非經營性資產和盤活存量資產，化解債務，為混合所有制改革創造條件。與此同時，積極洽談有意向的戰略投資者。改革后期，積極推進集團層面采用發行可轉債引入戰略投資者、實施市場化債轉股、以產權轉讓和增資擴股相結合的方式引入優勢資本作為戰略投資者等形式推進混合所有制改革。五是推動融資平臺公司盡快完善現代企業制度。建立規范的現代企業制度，規范股東(大)會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關系，形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。同時，按照市場化原則推進混合所有制企業實施職業經理人制度。另外，建立健全市場化勞動用工機制。

(六)革新城市規劃理念，實現有序發展

當前，應革新城市規劃理念，各城市應根據城市規模、發展階段，因地制宜、科學確定發展目標，合理控制建設節奏和規模。即地方政府應堅持量力而行、規范管理、穩步發展的方針，確保相關基礎設施建設、城市規劃與城市經濟發展水平相適應，防止盲目發展，確保城市整體規劃有序、規?？煽?，避免基礎設施建設增加城市債務風險。一是省級政府加強對所轄區域內地市的目標管理，避免過度“超越自身能力”和“超越發展階段”，從債務限額、項目管控等多方面遏制債務風險較高的城市快速擴張。二是地方政府官員要改變“能借到錢就是本事”的債務價值觀，做好“借、用、管、還”才是真本事。三是加強土地管理。有序推進土地出讓，要加強規劃引領，對地塊的功能布局要進一步深入研究、科學論證、合理安排、優化配置，有節奏、有計劃地推進成熟地塊土地出讓工作。