南北分化視角下北方地區擴大開放路徑研究*

徐唯燊 李 鑫 聶新偉

2019年8月，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上指出，當前區域經濟發展分化態勢明顯，一些北方省份增長放緩，全國經濟重心進一步南移。(1)習近平.推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局[EB/OL].人民網，2019-12-15.此后，針對南北分化的研究呈爆發式增長，研究焦點集中于南北經濟發展演變和平衡發展指數構建(許憲春等，2021)、南北差距擴大成因(杜宇和吳傳清，2020)、南北經濟融合發展(白冰等，2021)、重點地區和平臺在南北協同中的作用(郭愛君和范巧，2019)等方面。

對外開放差距作為南北差距的重要表現，對北方地區發展具有重要影響。改革開放以來的實踐表明，對外開放是趕超發達經濟體的關鍵一招，如果放慢對外開放的步伐，曾經縮小的發展差距將會重新拉大。對外開放是北方地區高質量發展的核心要素，是科技自立自強的必要條件，也是市場擴容升級的客觀需要，只有堅定擴大對外開放，才能激發北方地區的發展潛力。為此，本文從南北方對外開放的形勢及北方地區潛在風險展開，立足于北方地區對外開放的特征，提出北方地區擴大開放的重點任務和政策建議。

一、南北分化視角下的區域開放形勢及北方地區潛在風險

長期來看，受自身開放基礎和條件的制約，北方與南方在開放上的差距客觀存在。特別是近年來，南方在對外貿易、吸收外資、對外投資上的活躍度均高于北方，南北方在對外開放方面存在再次分化跡象，對全國經濟高質量發展產生一定負面影響。

(一)進出口差距持續擴大，對北方國內國際市場的良性互動形成制約

對外貿易是區域開放的重要手段。從規模上看，1987～2020年，南北方對外貿易額均呈增長態勢，且差距不斷擴大(見圖1)。(2)目前，相對公認的南北區域分界線是秦嶺—淮河一線，分界線以南為南方區域，以北為北方區域。本文研究不包括香港、澳門和臺灣地區。1987年，北方和南方進出口總額分別為421.1億美元和387.6億美元，到2020年，二者已分別達到11756.2億美元和34706.4億美元，年均增長率分別是10.6%和14.6%。1987年，北方進出口總額還領先南方33.5億美元，到2020年，南方進出口總額已反超北方22950.2億美元。從比重上看，南北方對外貿易額全國占比在分化后保持相對穩定(見圖2)。在分化階段(1987～2003年)，1987年北方進出口總額全國占比高于南方4.2個百分點，到2003年北方這一占比減少了27.4個百分點，已低于南方50.6個百分點。在穩定階段(2004～2020年)，2004年北方進出口總額占全國比重為24.9%，到2020年這一比重為25.3%。

圖1 1987～2020年南北方對外貿易額 資料來源：中經網統計數據庫。

圖1展示了1987～2020年南北方對外貿易情況，不論是南方還是北方、進口還是出口，對外貿易額變化趨勢都是類似的。但是，南方和北方對外貿易結構不同，在南方對外貿易中，出口始終占據主導地位，而在北方對外貿易中，進口額在大多數年份大于出口額。圖2關于南北方對外貿易額全國占比的數據進一步顯示，在近二十年間南北方進出口總額全國占比保持基本穩定，且從貿易流向看，多數年份南北方進口額全國占比差距遠低于出口總額，即南北方對外貿易領域的較大差距更多來自出口方面。事實上，在近十年間，北方出口總額全國占比已降至20%左右，作為拉動經濟的“三駕馬車”之一，外需不振將嚴重影響北方在需求側穩定經濟基本盤目標的實現。此外，近年來北方出口額增長較為緩慢，總體保持基本穩定，但進口額波動幅度卻較大，二者之間的相關性弱，從一個側面反映出北方在構建國內國際市場相互促進格局方面與南方仍然有較大差距。

圖2 1987～2020年南北方對外貿易額全國占比 資料來源：中經網統計數據庫及作者計算。

(二)吸收外資出現分化跡象，北方供給側矛盾突出或限制生產率提升

引進外資是區域開放的組成部分。1997～2020年，南北方外商投資企業投資總額都顯著增加。1997年，北方和南方外商投資企業投資總額分別是1969.4億美元和5437.1億美元，到2020年，二者已分別增加至35777.2億美元和100659.7億美元，年均增長率分別是13.4%和13.5%。在投資總量上，北方低于南方，在投資增速上，南北方大致相當。圖3展示了1997～2020年南北方外商投資企業投資總額全國占比的變化情況，可以看到在2019年前北方的全國占比相對平穩、穩中有升。1997年，北方外商投資企業投資總額占全國比重為26.6%，到2019年，這一比例增加到29.5%，增加了2.9個百分點。但在2020年，南北方外商投資企業投資總額全國占比出現分化跡象，北方占比下降至26.2%，與南方占比的差距擴大到47.6個百分點。(3)之所以出現這一分化跡象，與海南外商投資企業投資總額的異常增加有關。2019年，海南外商投資企業投資總額為1045.3億美元，較上年增長12.7%，到了2020年，該投資總額為27449.6億美元，較上年增長2526%。

圖3 1997～2020年南北方外商投資企業投資總額及全國占比 資料來源：中經網統計數據庫及作者計算。

改革開放以來，外商投資企業在推動區域經濟持續快速增長方面發揮著特有作用，其不僅可以從需求側拉動投資，更能夠從供給側推動技術進步、改進經營管理，進而提升全要素生產率。從這個意義上講，吸收外資并有效利用其技術溢出效應，是區域實現后發優勢的關鍵一招。因此，北方相較于南方在吸收外資方面劣勢逐步擴大，在一定程度上導致北方相較于南方更傾向于選擇規模驅動的粗放式發展，產能過剩、高杠桿率等供給側矛盾也隨之而來。在加快構建新發展格局背景下，外商投資企業對實現國內國際雙循環相互促進仍然十分重要，只有持續引進吸收更具競爭力的技術，才能在更高水平競爭中創造價值、實現突破。倘若北方難以在吸收外資方面有所突破，則有可能產生新的供給側矛盾，既阻礙生產率的提升，也制約新發展格局的構建。

(三)對外投資波動震蕩，影響北方參與“一帶一路”建設的深度和廣度

對外投資是區域開放的新途徑。從規模上看，2003～2014年南北方對外直接投資流量均呈上升趨勢，且差距不斷增大。2003年，北方和南方投資流量分別是4.7億美元和2.9億美元，到2014年，北方和南方投資流量分別提高到225.7億美元和320.6億美元，年均增長率分別為42.2%和53.4%。2003年，北方投資流量還是南方的1.6倍，到2014年，南方投資流量已達到北方的142%。此后，南北方對外直接投資流量及敞口大幅震蕩，2020年北方和南方投資流量敞口達到481.9億美元(見圖4)。從比重上看，2003～2007年北方投資流量全國占比迅速下降，2003年北方投資流量全國占比62.1%，高于南方24.2個百分點，到2007年，北方投資流量占全國比重減少了35.7個百分點，已低于南方47.3個百分點。2008～2020年，南北方對外直接投資流量全國占比呈現震蕩態勢。2013年，南北方投資流量占全國比重的差距僅為12.1個百分點，2020年，該差距拉大到56.8個百分點(見圖4)。

圖4 2003～2020年南北方對外直接投資流量及全國占比 資料來源：歷年《中國對外直接投資統計公報》及作者計算。

值得注意的是，自“一帶一路”倡議提出以來，南方對外直接投資大幅增加并維持高位震蕩，而北方對外直接投資盡管一度快速增長，但隨后大幅波動且呈收縮趨勢。深度參與“一帶一路”建設，不僅有助于提高對外開放水平，更對融入全球經濟體系意義重大，如北方不能在對外直接投資方面有所突破，通過更好參與國際經濟合作形成同區域發展的正反饋效應，北方或在推動共建“一帶一路”高質量發展的深度和廣度上，與南方的差距越拉越大。

二、長時序下北方四大經濟區域的開放特征

受開放基礎和開放定位的影響，北方地區內部四大經濟區域的開放路徑各有不同。(4)根據國家統計局八大經濟區域劃分，可以將北方區域細分為東北地區(遼寧、吉林、黑龍江)、北部沿海(北京、天津、河北、山東)、黃河中游(山西、內蒙古、河南、陜西)、西北地區(甘肅、青海、寧夏、新疆)，將南方區域細分為東部沿海(上海、江蘇、浙江)、南部沿海(福建、廣東、海南)、長江中游(安徽、江西、湖北、湖南)、西南地區(廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏)。總量層面上的北方與南方在開放領域差距拉大，在北方各細分區域均有其自身特點。在北部沿海和東北地區開放形勢不佳、西北地區開放基礎不牢的現實下，黃河中游成為北方地區開放的亮點。

(一)北部沿海對外開放引領作用有所弱化

北部沿海是北方地區對外開放的主陣地。從對外貿易上看，2020年北部沿海對外貿易額占北方地區的近70%，其中出口額占66.3%，進口額占72.9%；從吸收外資上看，2020年北部沿海外商投資企業投資總額占北方地區的66.7%；從對外投資上看，2020年北部沿海對外直接投資流量超過北方地區的80%(見表1)。此外，截至2020年，北方地區8個自由貿易試驗區中，有一半設在北部沿海。

表1 2020年北方四大經濟區域主要對外開放指標 單位：億美元

然而，北部沿海雖曾是全國對外開放的前沿，但近年來在全國對外開放格局中的地位有所下降，這在一定程度上造成了當前南北方在對外開放領域的差距。北部沿海對外開放地位下降在外貿領域尤為明顯，1987年北部沿海進出口總額占全國的41.9%，而南方地區進出口總額全國占比也只有47.9%，僅比北部沿海高6個百分點。在此后的33年間，北部沿海進出口總額年均增長率僅為10.2%，不僅略低于北方地區的整體增速，更比南方地區的年均增長率低4.4個百分點，到2020年，北部沿海進出口總額全國占比已降至17.7%，(5)中經網統計數據庫及作者計算。這也導致了南北方外貿實力的此消彼長。即便是聚焦北方地區，北部沿海的開放引領作用也呈現減弱趨勢，與基年1987年相比，北部沿海是四大經濟區域中唯一一個外貿依存度下降幅度較大的區域(見圖5)。

圖5 1987～2020年北方四大經濟區域外貿依存度 資料來源：中經網統計數據庫及作者計算。

(二)東北地區對外開放領先地位全面衰落

東北地區在全國對外開放格局中的地位逐漸衰落。事實上，東北地區也曾在對外開放領域處于相對領先位置，1987年東北地區對外貿易額占全國的7.2%，其中出口額占全國比重達到12.9%，遠高于三大沿海地區外的其他經濟區域。但在其后的33年間，東北地區進出口總額年均增長率只有10%，到2020年，東北地區進出口總額占全國比重僅為2.9%，出口額全國占比甚至下降到1.8%，(6)中經網統計數據庫及作者計算。在八大經濟區域中僅高于西北地區。值得注意的是，東北地區外貿依存度始終處于較高水平，對外開放的基礎支撐依然存在。

東北地區對外開放地位的衰落同樣體現在跨境資本流動方面。從吸收外資上看，2020年東北地區外商投資企業投資總額占全國的4.8%，占北方地區的18.3%，分別較1997年下降2.6個和9.4個百分點。(7)中經網統計數據庫及作者計算。從對外投資上看，2020年東北地區對外直接投資流量占全國比重僅為微不足道的0.7%，居八大經濟區域末位，而在2003年，這一比重為2.3%，高于長江中游、西南和西北地區。(8)歷年《中國對外直接投資統計公報》及作者計算。

(三)黃河中游對外開放能力水平有所提高

黃河中游雖在全國對外開放格局中處于相對次要位置，近年來重要性略有提升。2020年，黃河中游對外貿易額占全國的4.1%、北方地區的16%，而在1987年，二者僅分別為2.2%、4.3%。其中，黃河中游進口額占全國比重的上升尤為明顯，1987年這一比重僅為0.8%，到2020年已增加至4.1%。(9)中經網統計數據庫及作者計算。在北方四大經濟區域中，黃河中游是唯一一個外貿依存度顯著上升的區域。

跨境資本流動數據同樣顯示黃河中游對外開放水平僅略有提升。吸收外資方面，2020年黃河中游外商投資企業投資總額占全國的3.3%，占北方地區的12.4%，分別較1997年上升0.4個和1.6個百分點。(10)中經網統計數據庫及作者計算。對外投資方面，2020年黃河中游對外直接投資流量占北方地區的11.8%，較2003年增加0.3個百分點。(11)歷年《中國對外直接投資統計公報》及作者計算。

(四)西北地區對外開放基礎條件有待加強

西北地區在全國對外開放格局中處于相對落后地位。2020年，西北地區對外貿易額僅占全國的0.6%，其中出口額占0.7%，進口額占0.5%。從吸收外資上看，2020年西北地區外商投資企業投資總額占全國比重僅為0.7%。(12)中經網統計數據庫及作者計算。從對外投資上看，2020年西北地區對外直接投資流量僅占全國的0.8%。(13)歷年《中國對外直接投資統計公報》及作者計算。除對外投資情況略好于東北地區外，西北地區其他指標都排在八大經濟區域末位，且與其他區域差距很大。此外，西北地區擁有眾多邊境經濟合作區和口岸，但到目前為止還未設自由貿易試驗區(見表2)。不過，西北地區在對外開放中也有亮點，盡管對外貿易額較小，但外貿依存度在很長一段時間高于長江中游和西南地區。

表2 截至2020年我國各類對外開放平臺數量

整體上看，北方四大經濟區域的對外開放是以本區域開放基礎為條件實現的，但也存在著進一步提升的空間和潛力。在加快構建新發展格局的時代背景下分區施策增強北方地區開放能力，既是縮小南北方開放差距的首要任務，更是塑造北方地區在國際大循環中主動地位的必由之路。

三、分區提高北方地區開放水平的重點任務

針對北方四大經濟區域不同開放特點，應根據形勢變化突出重點、分區施策，增強北部沿海對外開放示范引領作用，提振東北地區重塑沿邊開放前沿的信心，維持黃河中游對外開放水平提升的勢頭，筑牢西北地區對外開放的基礎，全面提高北方地區對外開放水平。

(一)堅持鍛長板，鞏固北部沿海北方對外開放主引擎的地位

一是推動貿易量質齊升。注重在對外貿易中培育貿易新型業態和功能，支持具有全球戰略眼光和創新能力的企業拓展境外業務，特別是要促使民營企業發展為區域對外開放的重要生力軍。一方面優化貨物貿易結構，通過四省市產業空間重組，形成聯系緊密的區域產業鏈，推動開放型產業梯次發展；鼓勵更多具有自主知識產權和核心競爭力的高附加值產品出口，將航空航天、節能環保等技術優勢產業推向國際市場，推動貿易向全球價值鏈高端躍升；發展轉口貿易和離岸貿易，擴大優質消費品、先進技術、重要設備等進口，深入推進通關便利化，將京津建設成國際消費中心城市。另一方面，優化服務貿易結構，以京津開展服務業擴大開放綜合試點和山東自貿區建設為契機，強化京津魯新興服務業合作，將外貿產業鏈向研發設計、知識產權、營銷等現代服務業延伸，培育教育、醫療、文化等新興服務貿易業態，著力提高服務外包高端業務比重。

二是提升貿易便利化水平。強化內陸沿海跨區域通關協作，將山東納入京津冀區域通關一體化范圍，建立健全大通關建設的協調和保障機制，加快推進跨區域的信息互換、監管互認、執法互助。發揮新一代信息技術作用，加強四省市貿易信息共享和互聯互通，進一步簡化跨境人民幣結算流程，降低企業制度性交易成本。通過物聯網技術賦能對外貿易，推動四省市物流公司合作，合力建設物流基礎設施，提供國際物流服務。探索建設自由貿易港，拓寬服務廣度和深度，完善國際化服務支撐體系，打造最優營商環境。

三是瞄準重點領域精準投資。實施價值鏈延伸型對外直接投資策略，支持企業投資于發達國家和地區優勢領域，通過設立研發中心、銷售中心、結算中心，或直接收購海外優質企業取得戰略資產。鼓勵天津、山東立足比較優勢到境外直接建廠，推動四省市共建海外產業園區。增加對能源資源豐富經濟體的直接投資，建設境外能源基地，緩解國際大宗商品價格上漲壓力。推動京冀魯建筑設計、材料、施工企業發揮各自優勢，聯手到海外承攬工程和勞務合作項目。做好企業“走出去”的服務工作，引導會計、金融、法律、咨詢等領域企業和機構更好地服務于境外投資項目。

四是提升利用外資質量。推動已有外資企業向高投資密度、高附加值、低能耗、低污染轉型，向研發、銷售、結算等功能拓展。引導吸引增量外資更多流向先進制造業和現代服務業，鼓勵參與新型城鎮化建設和國有企業混合所有制改革。大力推進高水平利用外資，在承接產業轉移中更加注重培養和引進國際化管理、技術人才，加快轉變管理理念。優化外資空間布局，構建跨國公司總部及研發中心在北京，產品化、運營等環節在津魯，生產環節在河北的分布模式。

(二)堅持謀振興，重塑東北地區北方沿邊開放前沿的優勢

一是構建對外開放大通道。依托大連港與丹東港，搭建面向東北亞的陸海快速通道，推動東北地區由沿江、沿邊開放轉向陸海聯動，強化江—鐵—海聯運合作，形成國際多式聯運智慧物流體系。推進航空口岸聯動，完善查驗基礎設施建設，形成東北地區空港群。加強中蒙俄大通道互聯互通，打造中蒙俄經濟走廊和環日本海港口腹地物流系統，提高跨境通道運輸能力(孫相軍等，2021)，使東北地區腹地進入東北亞各國的通道脈絡加速成型。常態化加密開行中歐班列，加快設立海外物流網絡節點，擴大境外集貨范圍。

二是探索區域合作新模式。深度參與東北亞區域合作的價值鏈整合，借助新一代信息技術穩住制造業基本盤，推動與東北亞國家高技術產品和服務貿易發展，打造東北亞經貿合作先行區(胡偉等，2020)，激活東北亞經濟圈。發揮沿邊地區地緣相近、人緣相親、文緣相通優勢，進一步加強雙邊文化和人才交流。加快裝備制造業“走出去”步伐，加強跨境產業合作，多點布局境外合作園區。依托中國—東北亞博覽會，讓展品變商品、讓展商變投資商，提高高端產品進口和利用外資水平。加強能源領域合作，推動中俄能源合作走向深入。以高水平對外開放倒逼東北地區深化營商環境改革，助力東北地區全面振興、全方位振興。

三是增強開發開放政策供給。加大外向型產業扶持力度，推動邊境城市建設全面上水平，探索對一些邊境城市實行特殊管理方式和政策，打造跨境產業鏈和產業集群，落實國家邊境貿易政策，吸引優質企業參與互市貿易進口產品落地加工，推進從貿易到加工再到產業的深度發展。加快沿邊抵邊公路建設，提高邊境地區交通通達深度，增強邊境地區與區域中心城市的聯系。培育特色邊境商貿中心，鼓勵發展“互聯網+邊境貿易”，完善跨境電商綜合服務體系，建設邊貿結算中心，推動邊境旅游發展。加快中國圖們江區域(琿春)國際合作示范區建設，探索口岸城市與毗鄰國家城市建立自貿區。

四是深化對外開放體制機制創新。以邊/跨境經濟合作區為突破口，實行沿邊地區制度創新先行先試政策，加強區域中心城市對邊境城市的支持，拓展國際合作領域，探索將邊境經濟合作區擴展為跨境經濟合作區，借此推動沿邊次區域合作。支持自由貿易試驗區、邊/跨境經濟合作區、國家級新區、經濟技術開發區等開發開放平臺聯合發展、聯動創新，爭取設立沿邊金融綜合改革試驗區，在沈陽或大連建設面向東北亞區域的金融服務中心。加強東北亞區域地方政府合作，探索下放部分對外開放自主權和優先權給地方政府，形成雙邊地方政府定期會晤機制。

(三)堅持穩態勢，延續黃河中游擴大開放的良好勢頭

一是打造重要節點樞紐。依托航路開通、高鐵連通、高速貫通、路網暢通的交通條件，加強向西向北開放，在新亞歐大陸橋和中蒙俄經濟走廊上形成若干節點樞紐。提升鄭州航空港門戶功能，推動形成以鄭州機場為核心，通達全球、覆蓋RCEP成員國的國際客貨運航線網絡，邁進世界級樞紐行列。支持西安建設中歐班列集結中心示范工程，促進班列開行由“點對點”向“樞紐對樞紐”轉變，完善“班列+口岸”“班列+金融”模式，實施“關鐵通”等創新舉措，總結中歐班列“長安號”數字金融綜合服務平臺試運行經驗，探索班列供應鏈金融服務。加強呼和浩特區域性國際通信業務出入口、國際互聯網轉接點、國際數據專線建設，構建中蒙俄信息樞紐。

二是培育壯大外向型產業。依托樞紐打造現代供應鏈，推動航空航天、電子信息、裝備制造、能源資源、輕工紡織、食品加工等具有外向經濟基礎的產業基地化、鏈條化發展，強化產業配套協作，鼓勵具有一定國際競爭力的大型企業集團“走出去”跨國經營。深化與歐洲、中亞地區的經貿合作，密切與非洲、拉美地區的產能合作，在有條件的國家和地區布局境外合作園區促進產業轉移和升級，推動海外集疏分撥網絡和海外倉建設，探索推廣“一園兩地”模式，支持楊凌農業高新技術產業示范區與中亞國家聯合建設旱作農業技術推廣示范基地。增強進口資源加工能力，以煤炭為重點打造能源進出口貿易通道、戰略資源精深加工和儲備基地。

三是高水平建設開放平臺。推動河南和陜西自貿區打造制度型開放新優勢，突出與RCEP、CPTPP相銜接，開展首創性探索、集成性創新，強化行業準入后的引導和管理，改革傳統監管模式，打造國際一流營商環境，支持在內蒙古建設自由貿易試驗區。發展集綜合加工、商貿流通、文化旅游于一體的口岸經濟，支持符合條件的地區在條件成熟時將出口加工區轉為綜合保稅區，加快海關特殊監管區域整合優化，推進貨物狀態分類監管和貿易多元化，促進開放口岸與海關特殊監管區域實現良性互動。建設內陸港和配套物流園區，發展鐵海聯運國際集裝箱運輸，加快跨境電子商務綜合試驗區建設，完善電商產業鏈和生態圈。推進西安、鄭州服務外包示范城市建設，引進國內外知名企業，承接國際服務業產業轉移。構建國際交流平臺，辦好絲綢之路國際博覽會、歐亞經濟論壇等國際性會議交流活動，豐富論壇、展會、會晤機制、技術聯盟等形式，提升交流層次。

四是促進文化交流和民心相通。增強絲綢之路大學聯盟帶動作用，深化教育國際合作交流，推動職業教育“走出去”。發揮傳統文化資源優勢，搭建國際文化交流平臺，辦好絲綢之路國際藝術節、絲綢之路國際電影節，助力絲綢之路影視橋工程和絲路書香工程。與西北地區以及“一帶一路”沿線國家聯合打造國際精品線路和旅游產品。

(四)堅持補短板，提升西北地區對外開放的基礎能力

一是暢通對外開放通道。打通省界“斷頭路”，加快推進省際、城際鐵路建設，實現西北地區內物流和信息流的高效協同。推動向西開放綜合交通網絡建設，重點發展高速鐵路，使西北地區重點城市和地區更好融入全國高速鐵路網，貫通天山北坡城市群、蘭西城市群、關中平原城市群，構建完善西北地區綜合立體交通網主骨架和開放大通道。完善鐵路物流樞紐設施，建設若干區域性鐵路集裝箱運輸中心，形成與產業布局相適應的集裝箱多式聯運骨干通道。強化樞紐機場和干線機場建設，補充支線和通勤機場，推進聯程運輸，編織“空中絲路”。加快高速寬帶網絡建設，推進網絡提速降費，為打造“網上絲路”奠定基礎。

二是拓展內陸開放模式。轉變傳統貿易形式，用好蘭州、銀川、西寧等重點城市綜合保稅區，增強綜合保稅區倉儲、運輸、配送等保障能力，建設現代物流產業聯盟，降低西北地區與國際市場的聯系成本和搜尋成本，適度擴大西北地區貨物貿易進出口規模。嘗試建設多類別開放平臺，支持在新疆建設自由貿易試驗區，在甘肅增加跨境電商綜合試驗區布局，先行試點西北地區政務服務“跨省通辦”，以營商環境優化推動國際區域合作和次區域合作。加密與“一帶一路”沿線國家特別是接壤國家的公路、鐵路對接，探索西北地區中歐班列多式聯運一單制，加強資金、人才、技術、信息流通和共享，深化邊境地區國內和國際兩個市場的聯系。

三是開展國際產能合作。加強各省區合作，實施整體性、差異化發展戰略，支持建立西北地區大數據產業聯盟、商貿產業聯盟、旅游產業聯盟(張濤，2021)，推動各省區聯合承接國際產業轉移。發揮特定行業產能優勢，加快煤炭、鋼鐵、有色、建材等產能輸出，推進能源資源精深加工，建設規模化、標準化、專業化綠色生產基地，帶動成套設備出口。與“一帶一路”沿線國家共建產業園，推動在基礎設施、能源化工、現代農業等比較優勢產業進行裝備制造合作。形成地方政府、企業、行業協會商會、金融機構共同參與的統籌協調和整體推進機制。

四是打造綠色絲綢之路。正確處理發展經濟和環境保護的關系，劃定生態保護紅線，大力發展生態循環農業、可再生能源等環保產業，協同推進新型工業化、農業現代化和綠色化，開創生態文明建設新局面。發揮市場對綠色產業發展方向和技術路線選擇的決定性作用，豐富已有綠色生態品牌的內涵，培育壯大特色生態化產業集群，加強與中亞各國在產業生態化上的聯系。加強沙塵暴預防、荒漠化防治、旱作農業、濕地保護等方面的交流，增強與“一帶一路”沿線國家生態合作的廣度和深度(張廣裕，2021)。

四、強化北方地區開放能力的政策建議

為扭轉北方地區在全國對外開放格局中的弱勢地位，必須果斷應對、主動作為，統籌謀劃出臺更多強化北方地區開放能力的“政策干貨”，做到應出盡出、應兌盡兌、應享盡享，以超常規舉措推動北方地區對外開放企穩回升、穩進提質，推動北方經濟在新發展格局構建中行穩致遠。

(一)制定特殊政策支持邊境地區開放

一是強化邊/跨境經濟合作區支持政策。加大邊民互市貿易和邊境小額貿易的財稅支持力度，探索邊/跨境經濟合作區適用自由貿易試驗區及跨境電子商務綜合試驗區政策。推動開發區政策向邊/跨境經濟合作區傾斜，在創新、融資、用工、用地、降成本、走出去、產權保護、公平競爭、市場退出、訴求表達等方面制定明顯優于開發區的扶持政策。以特殊類型地區政策思路推進相關政策體系和制度框架建設，給予更大改革開放自主權，探索將邊境經濟合作區拓展為跨境經濟合作區。

二是加快邊境地區管理體制機制改革。支持經開區、高新區與沿邊開放平臺管理機構人員交叉任職，探索各類平臺合并管理(胡偉和于暢，2020)，化解沿邊開放平臺發展空間受限困境，調整優化邊境地區產業空間布局，提高資源利用效率，通過提升行政效能降低制度性交易成本。支持邊境經濟合作區和口岸協同管理，加強口岸間合作，整體提升通關效率，完善通關監管模式，探索雙邊通關互信機制。

三是推動邊境地區創新金融服務方式。引入產業基金和金融人才，推動科技金融、普惠金融向邊境地區傾斜，實現邊境地區金融政策和金融實務同步發展。探索邊境地區金融機構推出跨境金融業務，進一步拓寬跨境投融資渠道，搭建人民幣跨境結算通道，深化人民幣國際合作。賦予邊境地區特殊的融資政策，為企業發展和基礎設施建設開辟綠色通道。

(二)優化進口稅收政策促進北方創新

一是增強政策普惠性。在北方擴大科技創新進口稅收政策的覆蓋范圍，使更多創新主體具備享受國家政策的條件，探索將北方省級企業技術中心納入享受進口稅收政策的主體內，在時機成熟時再將高新技術企業直接納入優惠范圍，不斷增強科技創新進口稅收政策的普惠性。

二是豐富激勵手段。加強進口稅收政策與國內其他稅費優惠政策的協調互動，發揮科技創新進口稅收政策示范作用，豐富對科技人才的激勵手段。探索海外高科技人才受雇于享受進口稅收政策主體的情況，給予其一段時間的個人所得稅減免(吳碧柳，2020)，以推動更多海外人才及團隊攜項目和技術流入。

三是促進資源共享。建立進口高端技術裝備信息發布和資源共享平臺，支持享受科技創新進口稅收政策的主體共享其購買的高端技術裝備，引導各類創新主體繼續擴大開放、實現合作共贏，減少高端技術裝備的閑置浪費，進一步提高裝備利用率。

四是完善監督機制。加強財政、海關、稅務部門的協作，進一步細化規范工作流程，實現部門間信息共享。對政策落實情況進行跟蹤核查，對不符合相關條件的主體立即停止其優惠資格，保證進口稅收政策真正起到激勵創新的作用。

(三)探索推動大連、天津、青島建設北方自由貿易港群

一是打通貨物和人員流動壁壘。對部分進口商品實行“零關稅”政策，免征關稅和進口環節增值稅、消費稅，大幅放寬離港免稅購物政策，擴大免稅商品品種。對在大連、天津、青島相關區域工作的急需緊缺人才和高端人才，提供其工作交流便利。

二是實現資金跨境流動便利。支持大連、天津、青島相關區域內企業在境外發行股票，優先支持港內企業通過境外發行債券進行融資。探索開展跨境投融資和資產管理業務，試點港內企業境外上市外匯登記直接到銀行辦理(韓劍，2020)。支持金融機構在服務貿易領域開展保單融資、倉單質押貸款、應收賬款質押貸款、知識產權質押融資等業務，穩妥開發航運物流金融產品和供應鏈融資產品。

三是激發投資貿易領域活力。減少跨境服務貿易限制，制定跨境服務貿易負面清單。推行極簡審批投資制度，破除“準入不準營”等市場準入隱性壁壘。持續優化稅收營商環境，參照海南自由貿易港標準，對港內實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅，對港內現代服務業和高新技術企業，新增境外直接投資取得的所得，免征企業所得稅。

四是著力加強貿易投資聯動。以國際貿易“單一窗口”建設為依托，探索通關物流信息互聯互通與數據共享，推動海關監管互認，聯手營造高效智慧的監管環境。加強境外投資服務平臺合作，為企業抱團“走出去”提供重要支撐，攜手推動雙向經貿投資。深化大連、天津知識產權保護中心快速授權、快速維權、快速確權為一體的協調聯動機制，共同打造北方知識產權保護高地。