全球氣候治理與構建中國低碳經濟話語權

莊貴陽

2021年11月6日，游行者在荷蘭阿姆斯特丹呼吁政府采取更多措施應對氣候變化。

全球氣候治理是中國面對百年未有之大變局的重要議題。三十余年風雨兼程，全球氣候治理的規律性認識和行動邏輯日漸清晰。在個體理性與集體理性的權衡中，以碳中和為目標愿景的國際新競爭已經開啟，其表面看是低碳技術、清潔能源、產業發展等經貿領域的競爭，深層次上實為全球氣候治理話語權的競爭。中國積極參與全球氣候治理進程，展現了負責任大國的使命擔當，講好中國貢獻與碳中和故事，是中國構建低碳經濟話語權的有效方式。

氣候變化是典型的全球性問題。由于溫室氣體的同質性，每個國家的溫室氣體排放行為會帶來巨大的負外部性，其應對氣候變化的政策與行動也具有巨大的正外部性。由于氣候變化問題涉及的主體眾多，任何一個國家都不能獨善其身，這在很大程度上決定了解決氣候變化問題必須依靠國際社會的積極合作，建立合作機制，化解個體理性和集體理性的矛盾。在多邊主義理念的基礎上進行國際合作，需要關注國際集體行動中的責任、義務和能力等問題。

當今世界的能源體系仍以化石能源為動力基礎，經濟增長與碳排放有顯著的正相關關系。排放權被認為是發展權，為各國規定減排義務實質上就是賦予未來碳排放空間。《聯合國氣候變化框架公約》的終極目標是將大氣溫室氣體濃度維持在一個穩定的安全水平。然而，在碳預算概念和“排放權就是發展權”的認知下，各國存在“零和博弈”的心態，特別是在全球碳排放格局發生顯著變化的情況下，全球氣候談判多次陷入僵局。

氣候治理具有“全球公地”和全球公共物品的特性，提供全球氣候治理的公共物品需要解決成本和領導力問題。在這個過程中，由于國際社會不存在“世界政府”來監督和約束各國，一些國家可能存在搭便車的行為。如何貫徹“共同但有區別的責任”原則，如何公平分攤氣候治理的成本，是考驗各國領導人政治智慧的全球性問題。如何構建兼具公平與效率的國際合作機制，是全球氣候治理的關鍵所在。

“共同但有區別的責任”原則充分考慮了發達國家的歷史排放責任。發達國家在工業革命以來的二百多年間累積排放大量的溫室氣體，對當今全球氣候變暖負有不可推卸的歷史責任，理應率先制定明確有力的減排目標，并對發展中國家施以資金扶助、技術轉讓和基礎能力建設等幫扶措施。同時，發展中國家的首要目標是發展經濟和消除貧困，減排目標應該與其經濟發展階段和狀況相適應。

在“共同但有區別的責任”原則指導下達成的《京都議定書》，率先為發達國家規定了具有法律約束力的溫室氣體減排義務，即在2008年至2012年間，所有發達國家整體溫室氣體排放量要比1990年減少5.2%。但2001年3月，美國小布什政府以“減排會對美國經濟帶來危害”“全球變暖的科學依據不確鑿”“發展中國家的不作為對美國不公平”等為借口，宣布拒絕批準《京都議定書》。盡管《京都議定書》歷經8年時間最終于2005年2月16日正式生效，但美國所持的立場為哥本哈根氣候大會的不成功結局埋下伏筆。

隨著中國、印度、巴西、南非、墨西哥等新興經濟體的溫室氣體排放量快速增長，發達國家認為各國對氣候變化應承擔“共同責任”。圍繞2012年以后應對氣候變化制度安排的哥本哈根會議，在《京都議定書》“自上而下”談判思路下沒有取得成功，之后談判進程的步履維艱意味著“自上而下”模式已經不可行，所以改變全球氣候治理體系的呼聲不斷高漲。

2021年11月13日，《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會主席夏爾馬在新聞發布會上發言。

2015年巴黎氣候大會采取了各國“自主貢獻”的“自下而上”模式確定減排目標，這一模式的貢獻在于突破了傳統責任分配機制，充分考慮了各締約方的國情，有利于調動參與主體最廣泛的積極性，充分發揮自身優勢。但《巴黎協定》下各國自主貢獻目標存在非強制性特征，只能依賴各方履行承諾的力度，難以保證其最終得到全面兌現。

1990年啟動氣候談判至今，根據發展階段和排放量，全球氣候治理形成發達國家和發展中國家兩大陣營，并且這兩大陣營隨著談判進程的推進不斷分化重組。從溫室氣體排放格局來看，1990年全球溫室氣體排放量中發達國家占68%，發展中國家占32%;到2008年，兩者排放量大體相當，發達國家占51%，發展中國家占49%。從排放趨勢變化來看，發達國家歷史累積排放量多，發展中國家排放增長快。全球溫室氣體排放格局的重大變化，在很大程度上加大了發達國家和發展中國家在談判核心議題上的分歧（如責任與義務、資金問題等），而氣候談判領導力的缺口也隨之擴大。

《巴黎協定》下“自下而上”的氣候治理新機制雖然緩和了發達國家和發展中國家的針鋒相對，但是弱化了全球領導力，使原本就缺乏強制力的《巴黎協定》落實雄心不足，由此迫切需要中美歐等排放主體發揮領導力。大國發揮領導力在本質上是一種影響集體合作的能力，是推動全球氣候治理形成共識的必要條件。領導力可細分為結構型、方向型、話語型和工具型領導方式，各國基于各自能力和動機確立氣候談判立場，在不同的時間、地點和議題上，引領和推動國際氣候制度建構和治理進程。

從20世紀90年代到2008年，歐盟努力搭建全球氣候治理機制、設置談判議程、制定談判規則、引領全球治理方向并率先垂范，帶動全球氣候治理不斷前行。尤其是在2001年美國宣布退出《京都議定書》使談判一度陷入僵局，但歐盟依舊堅定不移地推動《京都議定書》的談判進程，并促其于2005年最終生效。這時歐盟的影響達到了頂峰，一躍成為國際氣候談判和制度建設的主要領導者。然而，經過2008年全球金融危機以及哥本哈根會議的失敗，歐盟的領導力跌至谷底，直到《巴黎協定》的達成其聲望才止跌回升，但全球氣候治理領導力已經從歐盟“一枝獨秀”變為中美歐“三足鼎立”的格局。

2022年5月24日，中國氣候變化事務特使解振華出席2022年世界經濟論壇年會有關氣候變化的對話會。

美國在2000年之前扮演著氣候治理領域的領導者角色。然而，受國內政治影響，美國與全球氣候治理體系若即若離，很長時間在全球氣候治理進程中扮演了拖后腿的角色。美國小布什政府拒絕批準《京都議定書》，一度令美國遠離了全球氣候治理領導權的核心。雖然奧巴馬政府與中國共同推動了《巴黎協定》的達成，但隨后特朗普政府又宣布退出《巴黎協定》，使得國際社會對美國能否在全球氣候治理方面發揮領導力充滿質疑。

2021年，拜登政府宣布重返《巴黎協定》，并將氣候問題納入美國外交和國家安全的核心議題，提出2035年實現無碳電力、2050年實現碳中和的最新目標，旨在重樹在全球氣候治理領域的雄心，加速自身清潔能源技術創新發展。但由于美國氣候與環境政策選擇受到國內兩黨政治的羈絆，國際社會對其信任度和依賴度難以止跌回升，這從側面反映出真正的國際領導力不僅取決于政策宣示，更取決于實際行動。

中國作為發展中大國，在國際氣候談判中的話語權受到碳排放量不斷攀升的直接影響。以《京都議定書》為代表的“自上而下”的強制減排機制在哥本哈根會議上沒能取得成功，卻把中國推到了全球氣候治理的舞臺中央。2014年，中國《中美氣候變化聯合聲明》中明確了自主貢獻目標，積極倡導各國擯棄“零和博弈”的狹隘思維，為打破談判僵局和巴黎氣候大會取得成功作出了具有歷史意義的關鍵貢獻。

全球氣候談判是一個復雜、多邊和持續的政府間互動過程，競爭與合作貫穿始終。為實現全球溫升不超過2℃甚至1.5℃的目標，全球已有130多個國家和地區提出碳中和時間表。實現碳中和不僅需要各國加速減排行動，還需要技術的快速突破和生產生活方式的根本性轉變，全球發展觀念、發展模式、發展路徑和社會文明形態將發生根本性變革，并在很大程度上重塑世界政治、經濟和科技競爭格局。

2008年全球金融危機爆發后，時任聯合國秘書長潘基文在聯合國氣候變化大會上倡導各國實施綠色新政，轉變經濟發展方式。各國為應對金融危機和氣候變化紛紛出臺綠色刺激政策。2020年初以來，新冠肺炎疫情給全球經濟造成嚴重沖擊，各國紛紛提出把節能減排和可持續發展作為經濟綠色復蘇計劃的重要選項。受當前逆全球化和新冠肺炎疫情的影響，全球產業鏈、價值鏈都將產生新的變化，以綠色產業為重心的國際新經貿結構將逐漸成為未來支撐世界經濟發展的主流。

為實現碳中和目標，各國紛紛進入應對氣候變化和發展低碳經濟的快車道。無論是把氣候變化問題看作“零和博弈”還是合作共贏的發展機遇，各國之間的低碳競爭不可避免。2019年12月歐盟委員會發布《歐洲綠色協議》，提出在2050年前實現碳中和，力圖重塑氣候領導力和產業競爭力。美國拜登政府重返《巴黎協定》進一步加劇了全球低碳經濟競爭。鑒于溫室氣體排放的全球性質，歐盟等發達經濟體以碳泄漏為名，試圖實施碳邊境調節機制（通常被稱為碳關稅）以保護其企業的競爭力。

與能源綠色低碳轉型相關的技術體系和產業體系已經成為全球經濟競爭的關鍵領域。從各國碳中和戰略的科技布局來看，構建零碳能源體系是各國戰略布局的核心。國際能源署指出，2050年實現凈零排放的關鍵技術中，50%目前尚未成熟，全球電氣化、氫能、儲能，生物能源，碳捕獲、利用與封存（CCUS）等關鍵技術領域的創新投入是未來的必爭之地，歐美日等傳統發達國家都已加大對綠色技術的研發投入。在全世界向低碳轉型的過程中，誰掌握技術，誰就會占領更大的市場。

在全球綠色低碳轉型方面，中國擁有市場優勢、產業優勢和制度優勢，具備堅實的產業生態基礎、較強的技術能力以及豐富的人力和科技資源，并且在國家層面制定了“雙碳”戰略及行動計劃。在實現第二個百年奮斗目標的征程中，中國將在中央政府頂層設計和統籌協調下，通過創新驅動和綠色驅動，推進數字技術與實體經濟的深度融合，構建以綠色低碳智慧能源系統為基礎的新生產系統，從而實現經濟生產方式的綠色低碳轉型。

面對全球氣候變化的嚴重性和緊迫性，國際社會有著廣泛的共識和強烈的合作意愿。當前，碳中和已成為推動構建人類命運共同體的一項具體舉措，大國引領下的國際合作有助于實現全球長期減排目標。習近平總書記強調，“實現‘雙碳’目標，不是別人要我們做，而是我們自己必須要做。”我們要高度重視氣候變化國際規則帶來的深刻影響，開展全面、深入、系統研究，形成中國系統、全面、引領性的談判策略。

聯合國環境規劃署的《排放差距報告》顯示，即便各國自主承諾的減排目標無條件執行，也遠遠不能達到把全球溫升幅度控制在2℃以內的目標要求。面對全球減排領導力的缺口，國際社會對中國角色有了新的預期。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上正式宣布中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。在世界經濟深受新冠肺炎疫情沖擊的黯淡時刻，中國的承諾被譽為過去10年里最大的氣候雄心。日本、韓國、美國、印度尼西亞、俄羅斯、印度等國也隨之作出碳中和的承諾。中國的承諾是風向標，彰顯了全球綠色低碳轉型的決心和勇氣。

2019年11月15日，供電公司工作人員在河北省南和縣柴里村檢查居民屋頂光伏設備的運行情況。

作為應對氣候變化的引領者，中國鄭重承諾“將大力支持發展中國家能源綠色低碳發展、加大發展資源投入、重點推進綠色發展等領域合作”，展現了中國支持發展中國家綠色復蘇和可持續發展的責任擔當。近年來，中國累計安排超過12億元人民幣用于開展應對氣候變化南南合作，在氣候變化南南合作框架下為發展中國家提供力所能及的幫助和支持。在全球退煤的大趨勢下，中國強調不再新建海外煤電項目，支持“一帶一路”國家發展綠色能源。今后一段時期，中國要緊抓全球能源系統綠色低碳轉型的大趨勢，通過國際技術貿易為廣大發展中國家建立新型能源電力系統提供支持，帶動中國光伏、風能以及配套智能電力控制系統的出口，牢牢掌控全球能源轉型道義制高點和技術制高點。

彭博新能源財經公布的資料顯示，在2021年全球風電整機制造商市場份額前十名中，中國企業占據6席;在2021年全球光伏組件供應商榜單中，中國本土企業包攬前三名，并占據了前十名中的7席;中國新能源汽車銷量352萬輛，繼續保持全球新能源汽車第一大市場地位。中國成為名副其實的全球可再生能源設備主導制造國。中國國家能源局數據顯示，中國水電、風電、太陽能發電和生物質發電裝機容量均持續保持世界第一。中國可再生能源行業的不斷發展不僅可以使中國最終兌現碳達峰碳中和承諾，更會成為全世界節能減排的榜樣，有助于全球早日共同實現碳中和的目標愿景。

中國正在以內外一致的邏輯推進碳達峰碳中和工作，通過構建“1+N”政策體系，明確時間表、路線圖和施工圖。發達國家實現碳達峰時人均GDP為2萬美元以上，城鎮化率超過70%，服務業占比超過70%。中國2021年的情況是人均GDP達到1.2萬美元、城鎮化率為64.72%，服務業占比53.3%，中國工業化城鎮化進程尚未完成。留給中國從碳達峰到碳中和的過渡期只有30年，這無疑是一場大考。在全球氣候治理與國際碳中和進程中，中國不僅要繼續堅定引領全球綠色低碳轉型，也要對外多講述中國低碳發展的巨大付出和成功案例。

在全球氣候風險日益嚴重、氣候危機頻發的大背景下，中國提出的共建人類命運共同體理念和全球發展倡議有利于凝聚更多的全球治理正能量，為促進全球氣候治理合作提供思路。習近平總書記多次強調，人類是命運共同體，倡導各國應深度參與全球環境治理，構建地球生命共同體，攜手共建清潔美麗的世界。作為全球生態文明建設的引領者、參與者、貢獻者，中國需圍繞“人與自然和諧共生”的現代化目標，探索從工業文明向生態文明轉型的新范式，不斷豐富和發展生態文明下的先進生產制度體系，在構建新發展格局中進一步形成良性的生產方式和綠色低碳健康的生活方式，為全球可持續發展提供中國智慧、中國方案，作出中國貢獻。

作者系中國社會科學院生態文明研究所副所長、研究員