全球氣候治理的歷程與可持續(xù)發(fā)展的路徑

張海濱

1972年6月5日至16日，聯(lián)合國人類環(huán)境會議第一屆會議在瑞典首都斯德哥爾摩舉行。

氣候變化是當今世界各國面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一，全球氣候治理的走向備受國際社會關注。一般認為，1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開標志著全球環(huán)境治理的開端;1990年聯(lián)合國框架下國際氣候談判進程的啟動則標志著全球氣候治理正式拉開帷幕。30多年來，全球氣候治理不斷演進和發(fā)展，取得許多積極進展，已經(jīng)成為人類發(fā)展的重要議題和凝聚國際合作的關鍵領域，被稱為“全球治理的一面鏡子”。2022年1月25日，習近平總書記在中央政治局第三十六次集體學習時發(fā)表重要講話，強調(diào)要積極參與和引領全球氣候治理。當前，若要推動全球氣候治理再上新臺階，完善全球氣候治理體系、堅持多邊主義框架下的多層次合作至關重要。

全球氣候治理最早可追溯至1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會議。作為會議成果文件之一的《人類環(huán)境行動計劃》在第70條建議中正式提出，“建議各國政府注意那些具有氣候風險的活動”。1979年2月，第一次世界氣候大會在瑞士日內(nèi)瓦召開。會議指出，如果大氣中二氧化碳含量保持當時的增長速度，那么到20世紀末氣溫上升將達到“可測量”的程度，到21世紀中葉將出現(xiàn)顯著的增溫現(xiàn)象。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布了一份重要報告《我們共同的未來》。該報告明確提出，氣候變化是國際社會面臨的重大挑戰(zhàn)，呼吁國際社會采取共同的應對行動。1988年11月，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合成立政府間氣候變化專門委員會（IPCC），開展對氣候變化的科學評估活動。1990年12月21日，第45屆聯(lián)合國大會通過了題為《為今世后代保護全球氣候》的45/212號決議，決定設立一個單一的政府間談判委員會（INC），制定一項有效的氣候變化框架公約，由此正式拉開了國際氣候談判和全球氣候治理的序幕。自1991年2月談判啟動以來，先后經(jīng)過5輪談判，氣候變化框架公約政府間談判委員會最終于1992年5月9日通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）。1992年6月11日，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧舉行，《公約》面向聯(lián)合國各成員開放簽署，及至1994年3月正式生效。

《公約》為國際社會合作應對氣候變化奠定了堅實的法律基礎，是全球氣候治理的基石，標志著全球氣候治理時代的正式到來。此后，在《公約》框架下于1997年達成的《京都議定書》和2015年達成的《巴黎協(xié)定》被視為全球氣候治理的兩大標志性成果。縱觀全球氣候治理的歷史進程，其取得了一定進展并呈現(xiàn)出一些基本特點。

第一，全球氣候治理的目標不斷清晰和明確。隨著全球氣候治理進程的推進，國際社會對全球氣候治理的目標越來越明確具體。《公約》第二條明確提出了全球氣候治理的最終目標：“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟發(fā)展能夠可持續(xù)地進行的時間范圍內(nèi)實現(xiàn) 。”《巴黎協(xié)定》第二條明確提出：“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)，同時認識到這將大大減少氣候變化的風險和影響。” 《巴黎協(xié)定》中的“具體目標”是在《公約》中“整體目標”的基礎上發(fā)展而來的，一方面，其進步之處在于直接用氣溫升幅取代大氣中的溫室氣體濃度，以衡量應對氣候變化所取得的效果，從而使治理目標更加清晰、直接且便于測量;另一方面，《巴黎協(xié)定》對氣溫升幅明確提出了“保2℃爭1.5℃”的量化目標，有利于進一步敦促締約方依其承諾履約。

第二，全球氣候治理的原則不斷演進和調(diào)整。《公約》規(guī)定了風險預防原則、公平原則和“共同但有區(qū)別的責任”原則及各自能力原則等作為國際氣候合作的基本原則。《公約》進而規(guī)定：“發(fā)達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響。應當充分考慮到發(fā)展中國家締約方尤其是特別易受氣候變化不利影響的那些發(fā)展中國家締約方的具體需要和特殊情況。”為了達成更為廣泛且有效的合作，《巴黎協(xié)定》中對“共同但有區(qū)別的責任”原則進行了補充，在表明必須遵循《公約》所確立的“包括以公平為基礎并體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責任和各自能力的原則”基礎上，增加了“同時要根據(jù)不同的國情”的表述。此外，另一個值得關注的變化是，可持續(xù)發(fā)展原則在全球氣候治理進程中不斷得到強化，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程將應對氣候變化列為第13個目標即為重要例證。

第三，全球氣候治理中的減排模式發(fā)生重大變化。2005年2月16日正式生效的《京都議定書》采用的是以“自上而下”為主的減排目標分攤模式。隨著形勢發(fā)生變化，不同國家在全球氣候治理中的角色和影響也發(fā)生了重要變化，各方利益立場更加難以調(diào)和，“自上而下”模式已經(jīng)無法滿足時代發(fā)展的要求。及至2015年巴黎氣候大會，各締約方通過了氣候變化《巴黎協(xié)定》，將減排目標分攤模式改為以“自下而上”為主的國家自主貢獻模式。這種轉變有利于在尊重各參與主體權益的前提下，最大程度地激發(fā)其參與全球氣候治理的意愿，推動更多國家相繼出臺并落實相關政策舉措，在一定程度上為改革全球氣候治理體系提供了活力和動力。

第四，全球氣候治理結構不斷發(fā)展，形成了多層多元且具有較強韌性的全球氣候治理體系。自聯(lián)合國氣候談判啟動以來，全球氣候治理的基本結構經(jīng)過不斷演進，逐漸形成了以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其框架下的《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》為核心，包括國家行為體、次國家行為體和非國家行為體在內(nèi)的全球多元多層治理體系和網(wǎng)絡，特別是非國家行為體的作用日益上升，已成為全球氣候治理發(fā)展的重要趨勢。現(xiàn)有的全球氣候治理體系經(jīng)受住了2008年國際金融危機、2017年美國特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》以及2020年以來的新冠肺炎疫情等重大危機的沖擊，展現(xiàn)出較強的韌性。

2005年2月12日，抗議者在英國倫敦手持代表《京都議定書》的火炬參加游行，譴責美國政府堅持拒絕執(zhí)行《京都議定書》的立場。

第五，全球氣候治理中科學與政策之間的互動日益緊密。科學技術在推動全球氣候治理中的作用十分關鍵。自1990年以來，IPCC已發(fā)布6份氣候變化評估報告，均對國際氣候談判進程產(chǎn)生重要影響。同時，國際氣候談判又引導了IPCC氣候變化科學評估的方向。值得一提的是，綠色低碳技術的發(fā)展顯著降低了減排成本，直接推動了國際氣候談判進程;國際氣候談判的成果又進一步推動世界綠色低碳技術的創(chuàng)新和發(fā)展。中國統(tǒng)籌參與國際氣候談判和發(fā)展國內(nèi)綠色低碳技術，近年來在可再生能源技術和裝備方面獲得巨大進步即是生動的例證。

當今世界正面臨百年未有之大變局，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅交織疊加，國際關系中的不確定性和不穩(wěn)定性顯著上升。在此背景下，全球氣候治理也面臨錯綜復雜的局面，挑戰(zhàn)與機遇并存。當前全球氣候治理面臨的主要挑戰(zhàn)包括以下幾個方面。

第一，氣候變化風險日益加劇，危及人類生存。聯(lián)合國有關研究表明，在國際社會的共同努力下，世界正步入“本世紀末全球升溫2.7℃”，反映出全球氣候治理取得了明顯成效，但遠未達到《巴黎協(xié)定》設定的溫控目標。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署公布的《2021年排放差距報告》，為了在21世紀末將全球升溫控制在1.5℃以下，即實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的理想目標，世界需要在2030年前將每年的溫室氣體排放量減半。2022年國際能源署（IEA）的報告顯示，2021年全球二氧化碳排放量上升了6%，達到363億噸，創(chuàng)歷史新高。IPCC第6次評估報告明確指出，目前全球平均地表溫度已比工業(yè)革命前上升1.1℃，氣候變化影響加速，已對地球的每一個部分產(chǎn)生了影響，人類恐將面臨災難性的氣候危機。

第二，國際氣候變化談判格局日趨復雜，全球氣候治理體系在公平性和約束力等方面仍然存在缺陷。隨著國家利益的不斷分化，國際氣候談判格局日趨復雜，從初期相對簡單的發(fā)達國家與發(fā)展中國家兩大談判陣營，演變到今天的非常復雜的南北陣營與基于不同利益成立的各種談判集團并存的談判格局。例如，在發(fā)達國家內(nèi)部，有美國牽頭的傘型集團和歐盟之分;在發(fā)展中國家之中，有“基礎四國”、小島國與最不發(fā)達國家集團、立場相近發(fā)展中國家集團、非洲國家集團、石油輸出國國家集團，以及跨南北的環(huán)境完整性集團等陣營。在巴黎氣候大會上，還出現(xiàn)了包含發(fā)達國家和發(fā)展中國家的“雄心壯志聯(lián)盟”等。同時，在踐行最能體現(xiàn)公平性的“共同但有區(qū)別的責任”原則上，發(fā)達國家未能在資金和技術轉讓問題上兌現(xiàn)其對發(fā)展中國家的承諾，導致許多發(fā)展中國家在減排和適應兩方面都缺乏足夠的能力。

第三，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織，延緩了全球氣候治理進程。新冠肺炎疫情反復延宕，對世界經(jīng)濟造成重大打擊，嚴重侵蝕了全球氣候治理的經(jīng)濟基礎。2022年2月以來，俄烏沖突持續(xù)升級對國際關系產(chǎn)生重大影響，或引發(fā)新一輪全球性糧食、能源和經(jīng)濟危機，進而對全球氣候治理產(chǎn)生負面影響。從短期看，俄烏沖突降低了國際社會對氣候變化問題的關注程度，削弱了國際社會對全球氣候治理前景的信心，加劇了大國的信任赤字，減少了應對氣候變化的國際資源投入。從中長期看，保護主義、單邊主義和冷戰(zhàn)思維抬頭，嚴重削弱國際社會共同應對氣候變化的努力。近年來，以美國為首的一些西方國家熱衷于搞排他性“小圈子”“小集團”，泛化國家安全概念，煽動意識形態(tài)對立和地緣政治對抗，使世界面臨分裂的危險，惡化了全球氣候治理的總體國際環(huán)境。

2021年7月，德國西部地區(qū)遭遇極端天氣，流經(jīng)科隆的萊茵河河水暴漲

2021年10月11日，瑞士藝術家在格陵蘭島用冰山投射影像，呼吁關注氣候變化。

當然，我們在看到全球氣候治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)的同時，也應注意到全球氣候治理進程中出現(xiàn)的一些積極因素和重要機遇，主要包括以下幾個方面。

第一，碳中和目標催生新一輪世界綠色低碳發(fā)展浪潮。截至2022年4月，包括中美歐在內(nèi)的130多個國家和地區(qū)提出了實現(xiàn)碳中和的長期減排目標，凸顯綠色低碳發(fā)展已成世界發(fā)展的潮流。2021年格拉斯哥氣候大會通過《格拉斯哥氣候公約》，順利完成《巴黎協(xié)定》實施細則遺留問題的談判，并通過了全球碳市場框架細則，作出了逐步減少煤炭使用的全球承諾。

第二，圍繞綠色低碳技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全球競爭有利于推動全球氣候治理進程。圍繞實現(xiàn)碳中和目標，中美歐等紛紛從戰(zhàn)略高度看待碳中和問題，競相將應對氣候變化置于外交和國家安全的重要議程之中。大國競爭已經(jīng)展開并主要體現(xiàn)在國家氣候和環(huán)境治理能力和現(xiàn)代化水平之爭、國際氣候秩序規(guī)則制定權和話語權之爭以及國際道義制高點和全球領導力之爭，這在一定程度上加速了全球氣候治理總體目標的實現(xiàn)，有利于推動更多圍繞全球氣候治理的南北對話和南南合作。

第三，應對氣候變化不僅是當前世界各國利益最大匯合點和合作的最佳切入點，也是大國合作的主要方向。由于世界面臨著治理赤字、信任赤字、和平赤字和發(fā)展赤字的困擾，國際合作受到嚴重侵蝕，國際社會能夠形成全球性合作共識的領域十分有限。但由于氣候變化問題的全球性、長期性和系統(tǒng)性特別突出，應對氣候變化受到各國普遍重視，已成為當前世界各國利益的最大匯合點。與此同時，應對氣候變化也成為中美務實合作的重要領域。拜登當選美國總統(tǒng)之后，繼續(xù)采取前任特朗普政府遏制圍堵中國的政策，中美關系持續(xù)緊張。但在應對氣候變化問題上，中美雙方顯示出了較強合作意愿，使得應對氣候變化成為當下中美之間難得的合作領域。

當前全球氣候治理正處于歷史的十字路口，何去何從事關人類永續(xù)發(fā)展。國際社會應對癥下藥，加強合作，共同推進全球氣候治理。

第一，堅定不移捍衛(wèi)多邊主義，反對單邊主義。理念引導行動。氣候變化是最典型和最具代表性的全球性問題，全球氣候治理必須旗幟鮮明地堅持真正的多邊主義。堅持真正的多邊主義，在全球氣候治理領域主要體現(xiàn)為：胸懷世界，堅持全球利益和國家利益有機統(tǒng)一，摒棄本國利益至上、無視人類共同利益的自私和偏狹思維;務實行動，各國切實履行《巴黎協(xié)定》中所作的各項承諾，共同的氣候行動是真正的多邊主義精髓;開放包容，確保國際氣候談判進程開放透明，使所有利益攸關方的利益都能被充分照顧考慮;相互尊重，堅決反對搞排他性“小圈子”和將應對氣候變化意識形態(tài)化，搞所謂民主國家和非民主國家之分的假多邊主義，以及違背《巴黎協(xié)定》基本原則單方面實施碳邊境調(diào)節(jié)措施的單邊主義。

第二，積極推進全球氣候治理體制的變革和完善。全球氣候治理的歷史發(fā)展進程表明，目前的全球氣候治理體制總體上是可行的，不需要另起爐灶、推倒重來，但必須進一步改革和完善。改革全球氣候治理體制，必須明確改革方向和目標，即構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系;必須堅持聯(lián)合國的核心和主體地位，鼓勵其他國際組織積極發(fā)揮補充和支持作用;必須堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則，發(fā)達國家應尊重發(fā)展中國家的發(fā)展權益，率先減排，進一步提前實現(xiàn)碳中和目標年份，盡快于2022年前兌現(xiàn)每年為發(fā)展中國家提供1000億美元資金的承諾，增進南北互信。

第三，充分發(fā)揮大國在推進全球氣候治理中的引領作用。大國應有大國的樣子，不能空談口號和目標，而要通過扎實的氣候行動發(fā)揮示范引領作用。中國在這方面作出了表率。中國自提出雙碳目標以來，科學有序扎實推進碳達峰碳中和目標承諾，成立雙碳工作領導小組，基本建立碳達峰碳中和“1+N”政策體系，部分重點領域、重點行業(yè)實施方案已正式出臺，碳市場有序運行，能源綠色低碳轉型持續(xù)推進，水電、風電、太陽能發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電裝機容量均居世界第一。2020年12月12日，習近平主席在氣候雄心峰會上通過視頻發(fā)表題為《繼往開來，開啟全球應對氣候變化新征程》的重要講話，就進一步推進全球氣候治理提出了中國方案，受到國際社會的廣泛關注和贊譽。2022年5月24日，在2022年世界經(jīng)濟論壇年會上，中國承諾力爭10年內(nèi)植樹700億棵。這是中國應對氣候變化的務實行動，受到國際社會普遍好評。同時，全球氣候治理離不開中美合作，繼2021年4月雙方簽署《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》之后，同年11月兩國在格拉斯哥氣候大會期間共同發(fā)布了《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，向國際社會發(fā)出了中美合作應對氣候變化的積極信號，增強了國際社會對全球氣候治理發(fā)展前景的信心。

第四，有效發(fā)揮次國家行為體和非國家行為體的作用，推動綠色低碳技術不斷取得創(chuàng)新成果。包括城市、非政府組織、企業(yè)在內(nèi)的次國家行為體和非國家行為體在全球氣候治理中具有獨特作用，在環(huán)境意識培養(yǎng)、信息數(shù)據(jù)收集、政策監(jiān)督、項目實施、低碳技術創(chuàng)新及全球網(wǎng)絡構建等領域的重要性日益凸顯。國際社會應創(chuàng)造各種條件使它們的作用得到進一步發(fā)揮。此外，應對氣候變化迫切需要推動科技創(chuàng)新，實現(xiàn)綠色低碳技術的突破。如果綠色低碳技術能在全球推廣、普及和應用，全球減緩氣候變化的能力就會實現(xiàn)大幅提升。

2021年2月20日，一輛無人駕駛“云巴”在重慶市璧山區(qū)行駛。

總之，中國是應對氣候變化國際合作和全球生態(tài)文明建設的參與者、貢獻者和引領者。在全球氣候治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)的時刻，中國堅定推動構建人類命運共同體，積極發(fā)揮大國作用，在國際氣候談判中進一步凝聚各方共識、增進溝通協(xié)調(diào)，推動各國加快落實《巴黎協(xié)定》等全球氣候協(xié)議，為推動構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系與世界可持續(xù)發(fā)展積極貢獻中國智慧、中國方案和中國力量。

作者系北京大學國際關系學院副院長、教授，國家氣候變化專家委員會委員