政策工具視角下我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策的歷史演進(jìn)與工具特征

王倩 譙欣怡

摘要：我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策經(jīng)歷了四個(gè)階段：從業(yè)農(nóng)民培育階段、新型農(nóng)民培育階段、新型職業(yè)農(nóng)民培育階段、高素質(zhì)農(nóng)民培育階段。在四個(gè)階段各選兩份標(biāo)志性政策文本為主要研究對(duì)象，依據(jù)政策工具理論，借助NVivo12.0軟件進(jìn)行文本編碼，對(duì)我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策工具的使用特征進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，政策工具的整體使用具有明顯的非均衡性特征，各階段政策工具的使用逐漸豐富，但內(nèi)部要素的組合尚不合理。因此，建議職業(yè)農(nóng)民培育政策的后續(xù)制定與優(yōu)化，一要降低環(huán)境型政策工具使用頻率，適量加大內(nèi)部金融財(cái)政要素的供給;二要提高供給型政策工具的使用頻率，尤其是內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入要素;三要提高需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

關(guān)鍵詞：職業(yè)農(nóng)民;農(nóng)民培育;政策工具

中圖分類(lèi)號(hào)：G710? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1672-5727（2022）06-0013-06

作者簡(jiǎn)介：王倩（1994—），女，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2020級(jí)MPA研究生，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育管理;譙欣怡（1978—），女，博士，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院、廣西大學(xué)區(qū)域社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心副教授，研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村職業(yè)教育。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“滇桂黔石漠化區(qū)職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧的民眾獲得感研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19YJA880049）

一、引言

上世紀(jì)90年代以來(lái)，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于將農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)移到依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)的精神，國(guó)家和地方相繼出臺(tái)了一系列與職業(yè)農(nóng)民培育有關(guān)的政策。

職業(yè)農(nóng)民是關(guān)乎國(guó)家農(nóng)村建設(shè)的重要人才支撐，學(xué)術(shù)界為此也展開(kāi)了大量的研究。就目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究大多數(shù)集中在職業(yè)農(nóng)民的定義[1]、特征[2]和培育的重要性[3]，職業(yè)農(nóng)民培育的模式[4]、存在的問(wèn)題[5]以及未來(lái)發(fā)展路徑[6-7]等。這些研究成果對(duì)進(jìn)一步研究與完善職業(yè)農(nóng)民培育政策提供了理論支持與實(shí)踐基礎(chǔ)，但也存在著不足：對(duì)職業(yè)農(nóng)民培育政策文本的深入研究卻很少，特別是運(yùn)用政策工具的角度對(duì)職業(yè)農(nóng)民培育政策文本進(jìn)行梳理與分析、探討政策制定的改進(jìn)和優(yōu)化的研究比較少見(jiàn)。基于此，筆者在梳理我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策演變的基礎(chǔ)上，引用羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具分類(lèi)法，借助NVivo12.0軟件，運(yùn)用文本分析法對(duì)我國(guó)的職業(yè)農(nóng)民培育政策文本進(jìn)行研究，探究各發(fā)展階段我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策工具的使用特征，并結(jié)合實(shí)際給出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育后續(xù)政策的調(diào)整和優(yōu)化提供參考。

二、我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策的歷史演進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)人才得到高度重視，并相繼出臺(tái)了一系列與農(nóng)民培訓(xùn)有關(guān)的政策。針對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展，梁成艾教授認(rèn)為“新型職業(yè)農(nóng)民”的概念不僅僅經(jīng)過(guò)了一種“佃農(nóng)”——“準(zhǔn)專(zhuān)職農(nóng)民”——“兼業(yè)農(nóng)民”的歷史演變，而且正積極嘗試著一種“職業(yè)農(nóng)民”——“新型農(nóng)民”——“新型職業(yè)農(nóng)民”的現(xiàn)代擴(kuò)展行為[8]。彭超認(rèn)為，中國(guó)在農(nóng)村教育政策的發(fā)展上大致經(jīng)過(guò)了四大階段：農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、以科學(xué)技術(shù)人才培養(yǎng)為重心、新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)、高素質(zhì)農(nóng)民培養(yǎng)[9]。我們根據(jù)對(duì)相關(guān)政策文本的查閱和對(duì)有關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理，最后把我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展演變歸納為以下四個(gè)階段。

（一）1990—2004年：從業(yè)農(nóng)民培育階段

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，我國(guó)農(nóng)民培訓(xùn)的試點(diǎn)工作就已經(jīng)開(kāi)始。從1990年起，全國(guó)有關(guān)“農(nóng)民綠色證書(shū)”培訓(xùn)的試點(diǎn)工作便在農(nóng)業(yè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。1994年，在《有關(guān)實(shí)行“綠色證書(shū)工程”的若干意見(jiàn)》這一政策中，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的“從業(yè)農(nóng)民”首次正式以國(guó)家層面的目標(biāo)被提了出來(lái)。隨著培訓(xùn)工作的進(jìn)一步發(fā)展與完善，在2002年“中國(guó)農(nóng)民綠色證書(shū)培訓(xùn)”項(xiàng)目被載入了《農(nóng)業(yè)法》，并作為我國(guó)職業(yè)農(nóng)民重要的資格證明沿用至今。2004年，為落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，積極做好農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)管理工作，原農(nóng)業(yè)部還繼續(xù)出臺(tái)了《做好2004年中國(guó)農(nóng)民培訓(xùn)若干意見(jiàn)》。相關(guān)政策明確指出，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)力，不僅要做好中國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者職業(yè)技能培訓(xùn)工作，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供人才培養(yǎng)條件與智力支撐，而且還要切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)民的從業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

（二）2005—2011年：新型農(nóng)民培育階段

在這一時(shí)期，加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民的科技培訓(xùn)，培養(yǎng)出一批具備科技能力的新型農(nóng)民，積極為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供智力和人才保障成為了當(dāng)時(shí)職業(yè)農(nóng)民培育工作的重心。實(shí)際上，早在1999年，“跨時(shí)代青少年科技培訓(xùn)”就提出要提高青年新型職業(yè)農(nóng)戶(hù)的技術(shù)能力和科學(xué)素質(zhì)水平，為21世紀(jì)初中國(guó)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)一批能滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的新型農(nóng)民隊(duì)伍，但當(dāng)時(shí)主要還是以獲得“綠色證書(shū)”資格的從業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)為主。黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提出了新的歷史任務(wù)，即加強(qiáng)農(nóng)民科技培訓(xùn)，提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)專(zhuān)業(yè)技能。此時(shí)，培養(yǎng)新型農(nóng)民不僅成為了促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的重要保證，更是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)“一村一品”發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工程。自此，職業(yè)農(nóng)民培育正式進(jìn)入新型職業(yè)農(nóng)民培育階段。2006年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部出臺(tái)了《新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程的通知》，并開(kāi)始在各地組織開(kāi)展“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”，逐步加大新型農(nóng)民科學(xué)技術(shù)知識(shí)培訓(xùn)的力度;緊跟著在2008年發(fā)布了《新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程項(xiàng)目實(shí)施方案》。這些都為我國(guó)新型農(nóng)民科技培訓(xùn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）2012—2018年：新型職業(yè)農(nóng)民培育階段

2012—2018年，職業(yè)農(nóng)民的培育主要以新型職業(yè)農(nóng)民為重心。2012年的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見(jiàn)》明確指出要“大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民”。同年8月，中央政府立足于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，并結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，印發(fā)了《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作方案》，這在傳統(tǒng)農(nóng)民“去身份化”變?yōu)樾滦吐殬I(yè)農(nóng)民的歷史實(shí)踐過(guò)程中有著重大的里程碑意義。在這一階段，由于我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一大批務(wù)農(nóng)人員進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，致使大量耕地被閑置，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了機(jī)會(huì)，這在一定層面上也為我國(guó)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。基于這樣的時(shí)代背景，這一時(shí)期中央及各地方有關(guān)政府部門(mén)制定的針對(duì)農(nóng)民培育的政策數(shù)量相比前兩個(gè)階段都要多，并且各類(lèi)政策工具的使用量也急劇提升。其中，2013年頒布了《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年發(fā)布了《關(guān)于做好2014年農(nóng)民培訓(xùn)工作的通知》，2017年發(fā)布了《關(guān)于十三五全國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃的通知》，同時(shí)在2016年、2017年以及2018年連續(xù)三年都發(fā)布了有關(guān)開(kāi)展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作的政策文件。伴隨著各類(lèi)政策的相互推進(jìn)，這一階段我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作取得了明顯進(jìn)展，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)培養(yǎng)了大批具備農(nóng)村科技和農(nóng)業(yè)技能的專(zhuān)業(yè)型人員，也進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策體系的建立。

（四）2019年至今：高素質(zhì)農(nóng)民培育階段

2019年的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確提出培養(yǎng)一支有文化、懂科技、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍。相較以往，“高素質(zhì)農(nóng)民”將更加重視農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)中的主體地位與綜合素質(zhì)。值得注意的是，同年發(fā)布的《關(guān)于做好高職擴(kuò)招培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民有關(guān)工作的通知》也體現(xiàn)了國(guó)家從提高學(xué)歷水平層面來(lái)為農(nóng)民素質(zhì)提升助力的態(tài)度。雖然高素質(zhì)農(nóng)民培育問(wèn)題從2019年被提出起所經(jīng)歷的時(shí)間不長(zhǎng)，但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化水平的不斷提高，在前三個(gè)階段經(jīng)驗(yàn)累積的基礎(chǔ)上，高素質(zhì)農(nóng)民培育體系已逐步成熟。《關(guān)于做好2020年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》進(jìn)一步明確，不僅要以解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)基本理論知識(shí)技術(shù)需求為核心，以提高農(nóng)業(yè)教學(xué)質(zhì)量和效能為關(guān)鍵，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)農(nóng)民教育培訓(xùn)提質(zhì)增效行動(dòng)和實(shí)施農(nóng)業(yè)技術(shù)培養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)學(xué)歷素質(zhì)教育有效銜接的培養(yǎng)目標(biāo)。在隨后的2021年，為落實(shí)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》的有關(guān)要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)了《關(guān)于做好2021年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》，要求在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的道路上，不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)人力資本、提升農(nóng)民科學(xué)技術(shù)與文化素質(zhì)。高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的不斷加強(qiáng)和完善，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)政策體系的形成。

三、我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策的工具特征

（一）政策文本選擇

通過(guò)中央各部委網(wǎng)站、北京大學(xué)法寶資料數(shù)據(jù)庫(kù)等途徑，對(duì)上述四個(gè)階段農(nóng)民培育政策文件進(jìn)行收集與整理，最終在每個(gè)階段各選出兩份最具代表性、且由國(guó)家層面頒發(fā)的文件。具體政策文件見(jiàn)表1。

（二）政策工具選擇

明確政策工具分類(lèi)的維度和標(biāo)準(zhǔn)是展開(kāi)政策工具研究和分析的重要環(huán)節(jié)，不同的學(xué)術(shù)研究者也以不同的視角對(duì)政策工具做出了不同的解讀分類(lèi)。例如，羅斯威爾和澤格菲爾德按照政策措施工具影響面的維度，將政策工具分成了供給型、需求型和環(huán)境型三個(gè)類(lèi)別[10];邁克唐納和埃爾莫爾按照政策措施工具使用目標(biāo)導(dǎo)向，將政策工具分為命令型、鼓勵(lì)型、職能拓展型、體系改革型和勸誡型五類(lèi)[11]。其中，羅斯威爾和澤格菲爾德基于政策工具影響面角度的分類(lèi)，可以較全面地體現(xiàn)政策工具在政策實(shí)施過(guò)程中所起到的影響和效果，被廣泛用來(lái)研究人才政策、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策以及各領(lǐng)域的政策變遷等。

鑒于此，本文引用羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具分類(lèi)法，采用文本分析法對(duì)政策文本進(jìn)行編碼整理。具體來(lái)說(shuō)，供給型政策工具是指政府通過(guò)直接投入信息資料、科學(xué)技術(shù)、資本物料等資源，增加對(duì)職業(yè)農(nóng)民培育要素的供給，提高職業(yè)農(nóng)民培育投入的豐富性，從而帶動(dòng)職業(yè)農(nóng)民培育的高質(zhì)量發(fā)展。具體可以劃分為技術(shù)投入、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)信息保障等，主要發(fā)揮直接的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)功能。需求型政策工具是指政府通過(guò)采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼、示范建設(shè)和合作交流等措施，以?xún)?yōu)化市場(chǎng)空間、促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)市場(chǎng)的大規(guī)模增長(zhǎng)，從而推動(dòng)職業(yè)農(nóng)民培育市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展，主要起到直接的拉動(dòng)作用。環(huán)境型政策工具是指政府利用法律監(jiān)管、行政策略、金融服務(wù)、稅收制度等方式，為職業(yè)農(nóng)民培育營(yíng)造良好的外部環(huán)境，進(jìn)而影響并帶動(dòng)職業(yè)農(nóng)民培育的高水平、高質(zhì)量發(fā)展，具體可劃分為目標(biāo)規(guī)劃、法律監(jiān)管、金融支持、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、策略性措施，主要起到間接的影響作用。（如圖1所示）

（三）分析方法

本文主要使用內(nèi)容分析法，利用Nvivo12.0軟件，對(duì)所選的8份政策文件進(jìn)行整理、編碼、統(tǒng)計(jì)。編碼示例如表2所示。

（四）政策工具使用特點(diǎn)

將8份職業(yè)農(nóng)民培育政策文本作為研究對(duì)象，對(duì)政策文本中與政策工具相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行編碼、整理后總計(jì)得到359個(gè)節(jié)點(diǎn)，詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。

1.政策工具的整體使用具有明顯的非均衡性特征

如表3所示，我國(guó)職業(yè)農(nóng)民培育政策在供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的使用上總體呈現(xiàn)明顯的非均衡性特征。具體而言，供給型政策工具使用139次，占比38.7%;環(huán)境型政策工具使用157次，占比43.8%，幾乎占到總政策工具的一半;而需求型政策工具使用僅63次，占比17.5%，嚴(yán)重缺位;三種政策工具使用明顯不均衡。環(huán)境類(lèi)政策工具的大量應(yīng)用，盡管可以使我國(guó)農(nóng)民培育規(guī)模在短期內(nèi)能得到迅速擴(kuò)張，但供給型和需求型政策工具的缺失也將對(duì)農(nóng)民培育規(guī)模擴(kuò)大的持續(xù)性和穩(wěn)定性構(gòu)成潛在的威脅，尤其是需求型政策工具的缺位極易造成職業(yè)農(nóng)民培育內(nèi)生力不足。

2.各階段政策工具的使用逐漸豐富，但內(nèi)部要素的組合尚不合理

如表3所示，在職業(yè)農(nóng)民培育政策發(fā)展的四個(gè)階段中，政策工具的使用總量分別為49次、86次、106次、118次，盡管供給型、環(huán)境型、需求型三類(lèi)政策工具的使用總量逐漸豐富，但內(nèi)部要素的組合卻并不科學(xué)。分別從政策工具使用頻次最低和最高的兩個(gè)階段詳細(xì)來(lái)看，在從業(yè)農(nóng)民階段，政策工具總計(jì)使用49次，其中關(guān)于師資建設(shè)、稅收優(yōu)惠、資金投入、合作交流的內(nèi)部要素都沒(méi)有使用;到高素質(zhì)農(nóng)民階段，盡管各類(lèi)政策工具使用的總頻次達(dá)到118次之多，各類(lèi)政策工具內(nèi)部要素的組合仍有偏差。具體來(lái)看，在環(huán)境型政策工具中，內(nèi)部各要素總計(jì)使用157次，其中策略性措施和目標(biāo)計(jì)劃兩要素的使用量分別為72次和43次，幾乎占到總數(shù)的四分之三，而對(duì)于非常重要的金融支持和稅收優(yōu)惠的使用卻嚴(yán)重不足，僅為10次和2次。這樣的組合，不僅表明環(huán)境型政策工具的內(nèi)部要素合理性不夠，同時(shí)也反映出我們對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)資金優(yōu)惠政策的重視不夠。此外，在這一階段的供給型政策工具中，人才培養(yǎng)要素使用頻次最多，科技信息支持和師資建設(shè)次之，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入的使用嚴(yán)重不足，尤其是資金投入的使用僅有2次，這進(jìn)一步反映出政府對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)直接資金的投入存在不足的問(wèn)題。需求型政策工具中要素搭配欠合理的主要表現(xiàn)是合作交流使用較少，表明我們對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)工作的跨省、跨區(qū)域交流重視程度不夠。

四、優(yōu)化建議

政策工具科學(xué)合理的組合配置能更加有效地推動(dòng)我國(guó)職業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展的政策體系的形成。

（一）降低環(huán)境型政策工具使用頻率，適當(dāng)加大內(nèi)部金融財(cái)政要素的供給

環(huán)境型政策工具的有效運(yùn)用，可以為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，進(jìn)而影響并帶動(dòng)職業(yè)農(nóng)民培育高水平、高質(zhì)量地發(fā)展，但過(guò)分運(yùn)用環(huán)境型政策工具勢(shì)必造成供給型和需求型政策工具的使用缺失，從而削弱通過(guò)推力和拉力來(lái)促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培育高效發(fā)展的動(dòng)力。因此，為了進(jìn)一步提升政策工具在職業(yè)農(nóng)民培育政策應(yīng)用中的實(shí)效性，政府在今后制定相關(guān)政策時(shí)，一方面可以適當(dāng)減少環(huán)境類(lèi)政策工具的應(yīng)用頻次，充分釋放其他政策工具的優(yōu)勢(shì)與功能;另一方面，需要合理優(yōu)化環(huán)境型政策工具內(nèi)部要素的使用結(jié)構(gòu)，可適當(dāng)降低目標(biāo)計(jì)劃與策略性措施的使用比例，提高稅收優(yōu)惠和金融支持要素的使用。稅收優(yōu)惠和金融支持是構(gòu)建農(nóng)民培訓(xùn)良好環(huán)境的重要支撐，能夠起到鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民培育市場(chǎng)良性發(fā)展的作用。例如，可以通過(guò)企業(yè)繳納培訓(xùn)稅或稅費(fèi)減免的方法、引入企業(yè)浮動(dòng)稅收等措施來(lái)構(gòu)建社會(huì)相關(guān)企業(yè)參加農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的利益補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，從而激發(fā)企業(yè)對(duì)提供通用型或特殊類(lèi)農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的參與度。

（二）提高供給型政策工具使用頻率，尤其是內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入要素

供給型政策工具是指政府直接投入職業(yè)農(nóng)民培育所需的相關(guān)要素，增加職業(yè)農(nóng)民培育投入的豐富性，從而直接推動(dòng)職業(yè)農(nóng)民培育的高質(zhì)量發(fā)展。在職業(yè)農(nóng)民培育所需的相關(guān)要素中，充足的資金是順利開(kāi)展培育工作的必要條件。然而，在供給型政策工具的使用中，我們不難發(fā)現(xiàn)資金投入不僅存在嚴(yán)重不足的問(wèn)題，即使在部分政策文本中有所涉及也只是原則性提到并未指出具體的可行性方向。因此，在今后的政策制定和優(yōu)化中對(duì)于資金投入要素方面的具體措施，一方面可以增加項(xiàng)目投入，不僅中央、各省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作的資金投入，市縣級(jí)也要配套相應(yīng)的資金;另一方面，可以設(shè)立職業(yè)農(nóng)民人才隊(duì)伍建設(shè)基金，所需資金由各級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)情況在預(yù)算中安排，主要用于培訓(xùn)中的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、示范培訓(xùn)基地建設(shè)以及創(chuàng)業(yè)扶持和優(yōu)秀實(shí)用人才獎(jiǎng)勵(lì)等工作。最后，值得注意的是，關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要素嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，在今后有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的政策措施中也應(yīng)多給予關(guān)注，特別是在農(nóng)業(yè)技術(shù)信息保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，相關(guān)部門(mén)應(yīng)多注意制定更為具體和詳細(xì)的政策措施，以保證職業(yè)農(nóng)民培育的整體質(zhì)量。

（三）提高需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

需求型政策工具主要依靠激發(fā)市場(chǎng)需求、優(yōu)化市場(chǎng)發(fā)展空間，從而推動(dòng)職業(yè)農(nóng)民培育高質(zhì)量發(fā)展。就目前職業(yè)農(nóng)民培育政策工具的總體使用情況來(lái)看，需求型政策工具應(yīng)用不足的問(wèn)題突出，因此，亟需加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用。例如，以企業(yè)培養(yǎng)效益為導(dǎo)向完善職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)補(bǔ)助方案，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)品為方向，激活社會(huì)企業(yè)參與培養(yǎng)市場(chǎng)的活力并優(yōu)化整合職業(yè)農(nóng)民培育體系。一方面可以利用完善公私聯(lián)合、政府采購(gòu)、企業(yè)培養(yǎng)及示范工程等市場(chǎng)化的需求型政策工具策略，吸納全社會(huì)的各類(lèi)力量投入職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，特別是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的積極性，并引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)建立農(nóng)民培訓(xùn)中心、企業(yè)學(xué)院、工作室、實(shí)訓(xùn)基地等，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)職業(yè)農(nóng)民培育的作用;另一方面，可以鼓勵(lì)有條件的地方積極組織職業(yè)農(nóng)民走出去，進(jìn)行跨地域合作和交流，在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村建立幫扶小分隊(duì)，通過(guò)召集有技能、懂管理的職業(yè)農(nóng)民開(kāi)展跨地區(qū)，甚至跨國(guó)際的技術(shù)交流活動(dòng)，把先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、高效的管理方式引進(jìn)來(lái)和送出去，進(jìn)一步開(kāi)闊和提升職業(yè)農(nóng)民的眼界和格局，激活農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的自身潛力，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。此外，還可以實(shí)施創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)職業(yè)農(nóng)民在初次創(chuàng)業(yè)工作前需要到工商、財(cái)稅、衛(wèi)生等機(jī)關(guān)登記注冊(cè)所產(chǎn)生的行政事業(yè)性收費(fèi)，予以全額或部分補(bǔ)償，將職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行大規(guī)模種養(yǎng)的，尤其是在初次創(chuàng)業(yè)成功（有營(yíng)業(yè)執(zhí)照且正規(guī)經(jīng)營(yíng)三年之上）的人員，樹(shù)立為典型代表進(jìn)行推廣宣傳，同時(shí)給予其一定數(shù)量的一次性財(cái)物補(bǔ)貼等。

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（責(zé)任編輯：楊在良）

The Historical Evolution and Tool Characteristics of China's Professional Farmers' Cultivation Policy from the Perspective of Policy Tools

WANG Qian， QIAO Xin-yi

（Guangxi University， Nanning Guangxi 530004， China）

Abstract： The cultivation policy of professional farmers in China has gone through four stages： professional farmers cultivation stage， new farmers cultivationstage， new professional farmers cultivation stage， High-quality farmers cultivation stage. In the four stages， two iconic policy texts areselected as the main research objects. According to the policy tool theory， quantitative analysis of the use characteristics of professional farmers' cultivation policy tools in China is performed with the help of NVivo12.0 software for text coding.The study found that the overall use of policy tools has obvious non-equilibrium characteristics， and the use of policy tools in each stage is gradually enriched， but the combination of internal factors is not reasonable. Therefore， the follow-up formulation and optimization of the cultivation policy for professional farmersare suggested. Firstly， reduce the frequency of use of environmental policy tools and appropriately increase the supply of internal financial and fiscal factors.Secondly， increase the frequency of use of supply-oriented policy tools， especially internal infrastructure and funds input elements. Thirdly， strengthen the frequency of use of demand-based policy tools and give full play to the role of market mechanisms.

Key words： professional farmers; farmer cultivation; policy tools