系統論視域下的行政審批局改革:結構、動力與走向

寇曉東 郝思凱 張蘭婷

關鍵詞：行政審批制度改革;行政審批局;系統分析;數據驅動

一、問題的提出

行政審批制度改革是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是行政體制改革的重要突破口。黨的十九屆四中全會《決定》提出，“深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力”，表明存在以調節政府與市場關系為核心的“放管服”、行政審批、營商環境和市場主體“四位一體”的邏輯關聯。2019年中央經濟工作會議指出，“必須從系統論出發優化經濟治理方式，加強全局觀念，在多重目標中尋求動態平衡”。從系統論出發深化新時期行政審批制度改革，這也符合黨的十九屆五中全會精神，即把“堅持系統觀念”作為“十四五”發展必須遵循的原則。

隨著“放管服”改革不斷深入，行政審批制度改革在地方探索中主要形成政務服務中心（下稱“政務中心”）和行政審批局（下稱“審批局”）兩種實踐模式。與政務中心通過“三集中三到位”改革、“受審分離”及互聯網技術等提升審批效能相比，審批局側重通過以相對集中行政許可權為核心的“審管分離”式體制變革實現效能提升。2019年初，習近平在河北雄安新區考察時，充分肯定“一枚印章管到底”的審批局模式。截至2019年12月底，全國21個省、5個自治區和3個直轄市建立了審批局，各級審批局共有922個，勢頭良好。在顯著提升審批效能的同時，審批局改革仍面臨多重挑戰，其中，審批局與原職能部門在權限、責任、履職及信息上的關系和聯動問題是焦點之一[1][2]。改革之后，審批局要面向多個職能部門進行工作協調，溝通成本較高，特別是改革把原來基于部門審管一體的線性審管信息流，變為基于政府整體審管分離的集散式信息流，帶來審管信息不對稱。盡管已有“審管信息雙推送”等相應制度安排，但審管聯動的實際效果很難達到“倒逼監管轉型”的改革目標。因而亟須創新審管聯動機制，打通審、管之間數據共享和工作互補的通道，實現對市場主體的全過程監管[3]。

大數據時代，深化審批局改革、創新審管聯動機制的關鍵是“讓審管數據說話”。通過強化和優化審、管之間的數據銜接與互動，盡快形成高水平、數據驅動的審管聯動，避免因為審、管職能脫節導致審批局改革停滯的局面。顯然，依托利用審、管兩方面信息積累的數據資源，探索構建由數據驅動的系統性、協同化審管聯動優化路徑，就成為深化審批局改革的當務之急。事實上，這種理論探索也契合黨的十九屆四中全會和五中全會接續提出的從“推進數字政府建設”到“加強數字政府建設”的貫序要求。為此，立足系統論來全面認知并把握審批局改革，并在此基礎上探討由數據驅動的高水平審管聯動優化路徑，成為本文的核心關切。

二、文獻回顧

整體而言，國內行政審批局的研究態勢大體可分為初始（2008年-2009年）、停滯（2010年-2013年）、增長（2014年-2015年）、熱點（2016年-2018年）、穩定（2019年至今）幾個階段（圖1），這與審批局改革實踐所經歷的地方單點探索（成都武侯，2008年）、地方多點探索（天津濱海新區、寧夏銀川、湖北襄陽高新區等，2014年）、國家層面兩批次的試點推進（2015年、2016年）、地方全面推進（2017年至今）幾個階段高度契合。鑒于此，以下主要對近年來的研究文獻擇要回顧。

對行政審批局改革本質的研究。行政審批局是以“放管服”改革整體目標為職責的政府機構，具有天然改革屬性，是從審批層面促進監管的體制突破[4]，為打破審管一體的管理體制、構建新型監管體制掃清了障礙，也為行政許可權回歸公共目的提供了可能[5]。盡管審批局成立之初，就有對其改革模式、行政效能、專業能力等的質疑，但實踐證明審批局改革是推動政府職能轉變、提升審批效能、改善營商環境的有效路徑。該模式不僅吸納了“最多跑一次”改革中“互聯網+政務服務”等技術支撐[6]，還體現出職能重組、結構重構、過程再造、體制完善等多元價值[7]。

對行政審批局改革困境的研究。當前，除面臨改革頂層設計不足、法律法規調適滯后等共性問題，各地審批局改革還不同程度存在職權劃轉標準不一、審管責任劃分不清及“信息孤島”等問題，制約了該模式價值的發揮。究其原因，宏觀上改革存在雙軌邏輯的博弈，表現為中央主導的“頂層邏輯”（理念導向、依托職能部門、清理審批內容）與地方發展的“屬地邏輯”（發展導向、依托政務機構、重構審批機制）之間的張力[8];中觀上改革內含制度與技術兩個變量，分別影響審批內容規范和審批方式優化[9]，其協同程度影響著改革成效與進程;微觀上改革涉及的政府部門間信息的流動線路較為繁雜[10]，在信息生成、信息內容及管理上存在矛盾沖突，亟待優化整合。

對行政審批局改革優化路徑的研究。針對上述問題的解決，學者們普遍認為需要強化、創新審管聯動機制[11][12][13]。這既需要審、管雙方在厘清各自權責的基礎上加強分工合作，更需要面向制度與技術的協同，著力突破審批局與職能部門間的信息矛盾，加快推進審管聯動的信息路徑創新。當前各地審批局的審管聯動實踐，總體聚焦于審管信息雙推送，同時大都建有審管會商機制，并在需要時開展聯合踏勘等活動。從審管信息的生命周期看，已有實踐初步解決了審管責任邊界和事后信息交流，并對許可過程中受理、審查環節的審管關系也有涉及;但對審管信息累積后的數據利用有所忽略，特別對于改革后職能部門的監管能力因素考慮很少。而落實改革很大程度上取決于監管能力[14]。為此，需要關注基于監管能力的事后審管信息交互，以及基于審管累積數據（大數據）的審管無縫銜接[15]。

綜上，已有研究對行政審批局改革的作用、價值、困境、問題等做了探討，認為深化改革需要創新審管聯動機制。但相關內容更多關注“審管部門分立”的應對，忽視了“審管職能耦合”的實質，從而缺少監管導向及數據思維的改革路徑揭示。具體而言，盡管理論界從責權關系、信息流動、監管能力、數據利用等視角提出審管銜接的問題與建議，實務界圍繞審管責任劃分、審管信息雙推送等做出審管聯動的制度安排，為審管聯動研究提供了一定基礎。但兩方面的思考更多把審、管作為分立的兩個部分來看待，雖然考慮了兩者的關聯性，卻忽視了它們作為改革整體的部分間關系的平衡性及其所支撐的改革整體功能發揮，其實質是對由審管分離和審管聯動耦合而成的審批局改革系統性的忽視。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

為此，本文將從系統論視域來認知和考察行政審批局改革，以審批與監管關系作為基本參照，通過將審批局改革進程劃分為審管分離與聯動、審管協同兩大階段、三個環節，來探究不同階段及環節中權力與責任、制度與技術以及知識、信息與數據等改革核心要素的關聯關系與互動邏輯，在此基礎上揭示審批局改革的演進方向與圖景，以期為改革的深化提供有益參考和借鑒。

三、對行政審批局改革的系統闡釋與構建

狹義的系統論指系統科學哲學[16]，廣義的系統論包括系統思想、系統理論、系統方法等，側重對具體對象或特定問題的系統分析。結合前述中央會議精神與本文研究目的，這里對系統論采取廣義理解，主要從系統分析角度對行政審批局改革進行分析界定和系統構建。

（一）行政審批局改革的生成、演進與秩序

行政審批局改革肇始于2008年12月成都市武侯區的大膽探索，但限于當時對《行政許可法》第二十五條內容的不同理解乃至法理爭議，武侯區審批局改革的做法和經驗，在全國范圍內并未得到積極響應或擴散，表現為在隨后五年時間里沒有出現第二家類似的實體性質的行政審批局。這種“單點突破”的改革局面，在2014年發生了改變。

2014年5月20日，天津濱海新區在前期推出行政許可“權力清單”的基礎上，成立行政審批局;9月28日，襄陽高新區在學習借鑒上海自貿試驗區相關經驗基礎上，通過“政府授權、部門委托”方式成立行政審批局;10月28日，寧夏回族自治區銀川市在前期行政審批系列改革以及對天津濱海新區行政審批局模式學習考察的基礎上，成立行政審批服務局。同年9月11日，李克強總理在考察天津濱海新區行政審批局時指出， “109個章變一個章，是政府自我革命的大動作，要讓不必要的審批成為歷史”，為審批局改革模式做出肯定性的定調。

隨后，中央編辦、國務院法制辦在2015年3月和2016年6月，先后兩次印發《相對集中行政許可權試點工作方案》（中央編辦發〔2015〕16號、中央編辦發〔2016〕20號），共確定在14個省（自治區、直轄市）推行推廣行政審批局模式，實行“一顆印章管審批”。至此，審批局改革的推進在全國范圍進入了一個全新階段，并在實踐中不斷得到深化和完善。

審視這段改革的歷程可以發現：武侯區審批局的成立運行，是對其原先“政務服務中心”改革路徑的一次“質變”式突破，標志著我國行政審批制度改革的路徑分叉，盡管此后經歷了一段時期的“孤獨”探索，但路徑示范的意義不言自明。天津濱海新區、襄陽高新區以及銀川市的主動探索，形成了審批局改革動力的多源疊加與多元聯動，共同助推了這一改革路徑的顯性化和規范化進程，并在得到國家領導人首肯的條件下，快速由自下而上的地方探索上升為自上而下的政策導向，初步實現了審批局改革路徑的創新擴散。

伴隨這一擴散進程，審批局改革內含的問題也逐步顯現，特別是審、管之間在工作銜接與協調配合上的矛盾日益凸顯，前述文獻對此已有集中討論，不再贅述。此外，以省份為單位作改革全貌考察時，還發現盡管都在推進審批局改革，但不同省份的具體推進路徑存在較大差異。如山西省和陜西省，前者的改革采取了由上而下整體推進的做法，從省級開始即成立實體審批局，市縣予以跟隨，改革步調整體一致;而后者盡管做出了由上而下的改革部署，但具體推進是基層的縣區、開發區先行成立實體審批局，市級層面改革沒有同步，省級層面未成立實體審批局，帶來基層改革的諸多制約和層級改革不同步，形成整體改革的失穩風險。

這種地方改革路徑的差異，形成了審批局作為行政審批制度改革路徑分叉的多個子分叉，且各分叉之間及其內部層次間改革的同步性存在顯著差異，由此影響到我國審批局改革作為一個過程整體的協同性和穩定性。盡管由文化觀念、行政理念、基礎條件、改革策略等造成的地方改革差異性在一定程度上不可避免，并能為改革帶來活力和互補性等積極因素;但從形成一個更加規范的政府職責體系的改革目標來看，當前及未來審批局改革的進程應該更加追求“存異求同”，以實現改革進程整體有序和相對可控。在此背景下，亟須從系統整體的角度和高度把握并推進審批局改革。

（二）行政審批局改革的系統界定

結合行政審批局改革的實踐背景及筆者前期調研，從改革生命周期涉及的主要活動過程角度對其進行系統界定，即：行政審批局改革是一個復合化的時空活動過程系統（圖2），其以“放管服”改革為系統環境，營商環境優化為系統目標，政務中心改革（模式）為伴生系統，具有階段性、漸進性、地域性、層級性以及綜合性、動態性等復雜系統特征。

（三）行政審批局改革系統的構建

在此基礎上，遵循系統論思維和系統分析一般框架，結合前述文獻梳理及對行政審批局改革實踐進程做出的系統性審視，本文給出行政審批局改革系統的時間-空間-動力三維框架構建（圖3）。其中：

（1）時間維度包含審管分離、審管聯動、審管協同三個環節，并可分為審管分離與聯動、審管協同兩大階段;

（2）空間維度集中體現為改革的地域差異，具體可從省、市、區縣構成的組織層級和改革力度大小兩個子維度進行綜合刻畫;

（3）動力維度則由系統的結構要素和動力要素耦合形成，其中，結構要素包括權力-責任、制度（機制、規范）-技術（知識、信息、數據），是刻畫審批局改革的主要靜態要素;動力要素包括了權力、知識、信息和數據，具體體現為審批權力重置、審批知識合作與審管信息交互、審管數據驅動等漸進性的系統演化動力。

圖2和圖3共同構成對行政審批局改革的系統性闡釋與框架構建，其中，前者是從外部視角來描述改革系統的一般界定，后者則從內部視角來剖析改革系統的具體構成，兩者互相關聯、互為支撐。在此基礎上，結合前文提及的“必須從系統論出發優化經濟治理方式，加強全局觀念，在多重目標中尋求動態平衡”這一論斷，再對行政審批局改革系統做出延伸分析。所謂“全局”，指改革旨在進一步調整政府—市場關系，使兩者各得其所;所謂“多目標”，指改革具有提升審批效能、倒逼監管轉型、激發市場活力等多重目的;所謂“動態平衡”，指改革要兼顧審管協調、層級協作、地域聯動等多維度的復雜張力關系及其平衡穩定;所謂“優化”，則直指改革要在審批效率、監管能力與市場秩序互適應的進程中形成改革的整體穩定性。以下將從行政審批局改革系統兩個階段的動力入手，對改革進程進行具體辨析。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

四、改革系統的直接動力：從審管分離到審管聯動

（一）基于許可事項相對集中的審管分離

許可事項是行政許可權的直接載體，其集中或分離作為行政審批制度改革的主要表現，體現了不同階段中改革進程的相應變化，本質上是圍繞權力這一行政體制內的核心要素進行的行政許可權配置解構與重構的過程，從而帶來行政方式、行政流程、資源配置等一系列變化[17]。政務中心建設初期，盡管實現了服務窗口集中，但仍由不同部門進行各自分管業務的審批，公民辦事的程序、效率沒有發生實質性變化。隨后進行的以“最多跑一次”為代表的行政審批制度改革仍以政務中心為基礎，在服務上推行一窗式的無差別受理，通過關聯分析將相關事項進行整合辦理，具體的審批則在后臺通過并聯審批等方式實現效率提升，整體而言，這一階段的“集中”更多是物理層面的優化與協調。而審批局改革建立在以審批事項為核心的行政許可權的集中之上，在政府整體職能層面實現了審批與監管的分離。

具體而言，審批局改革的關鍵在于正確處理“集中”和“分離”的關系。一方面，審批事項的“集中”是改革的根本特征，蘊含多層次的內涵。首先，“集中”是在一個統一部門（審批局）的基礎上實現廣泛和徹底的事項整合，審批權限的轉移是區別于之前改革的本質特征。該模式的整體設計基于新的權力結構體系來進行，不僅要實現公民需求的高效滿足，同時也要保障機構的正常運轉。其次，“集中”是在一個相對范圍內來進行，審批權限的劃轉意味著審批工作的整體轉移，而對于權限本身有特殊性或是運轉的技術設備及人員要求超出審批局承載能力范圍的，需要對轉移的必要性進行評估并作出相應安排，即“相對”的內涵不僅指集中維度和范圍的有限性，也強調集中內容的雙向動態管理。最后，“集中”的實施依賴信息技術的發展程度，突破部門界限的核心在于打破信息孤島，在實現物理集中和職能集中的基礎上，更重要的是實現審批信息的共享，這樣才能真正實現集中的內涵，即審管分離后的審管聯動與協同。

另一方面，審管職能的分離是改革深化的關鍵環節，既構成實現改革目標的基礎機制，也成為影響改革績效的主要變量。針對政務中心模式存在“收發室、傳達室”等碎片化問題，審管分離機制的建立是從組織結構維度來破解部門間協同困境，以實現政府職能體系的深度優化。在帶來效率提升的同時，審管分離同樣存在審管脫節的隱藏風險，改革速度較快會使二者難以在短時間內實現相互適應。所以，作為改革“底色”的分離機制，仍需通過制度化的體系建設與規范化的技術應用來實現審管部門間的協同發展。

（二）基于審批知識與審管信息的審管聯動

改革第一階段的核心，是圍繞行政許可事項集中而展開的審管分離機制構建，通過審批權力重置實現政府職能分工體系優化。但審管分離造成的審管脫節，又成為制約當前改革的主因。此時，建立在審批知識合作和審管信息交互基礎上的審管聯動機制的意義得以凸顯。一方面，許可事項實際運轉的專業性和復雜性，無論在流程規范還是人力資源方面都給行政審批局的知識能力帶來挑戰，體現為許可事項受理及審查中的具體難題仍需監管部門進行支持與幫助，以保障改革初期審批局的正常運轉;另一方面，改革后原有線性審管信息流要轉變為集散式的審管信息流，而能否形成有效“集散”，取決于審批信息與監管信息的及時交互，即審批局與監管部門間以何種載體、頻率、幅度、方式來推送審批與監管信息，從而形成責任邊界清晰、信息交互及時、有效且規范的集散式審管信息流（圖4）。

1. 許可受理溝通

改革初期，大量許可事項交由審批局執行，由于所涉的業務種類多、涵蓋范圍廣，專業知識與技能的相應缺乏會造成審批局在專業性較強的事項上存在疑慮。此時，審批局會以正式溝通、非正式溝通兩種方式向監管部門征求意見。正式溝通指由審批局向監管部門發函，請求對方給予幫助;非正式溝通指審批局干部、員工通過自身的私人關系，向監管部門人員進行業務咨詢。具體而言，在確定劃轉事項后，審批局要與監管部門就事項的法律法規依據、材料、程序、專業技術標準等進行聯動，以確定許可權行使規范與標準，同時審批局還會就許可材料、許可編號等資源與上級監管部門進行互動。在該過程中，審批局還需要將相關標準信息進行公開，讓行政相對人參與到事項標準的確定中，從用戶角度進行意見反饋，推動審批模式優化。這一工作機制是相對集中行政許可權的入口機制，也是審管聯動的基本層次，需要不同主體對事項標準進行溝通協調，使事項運轉更加合理高效。

在確認事項標準后，相應職權會劃轉到審批局。在該過程中，監管部門應考慮審批局的實際承載能力，尤其針對部分難度大或技術性要求高的審批事項，監管部門在劃轉的同時應給予相應的人力物力和設備技術支持，以實現事項資源的合理協調，保障審批事項劃轉至審批局后能夠正常運轉。最后，還涉及許可事項的動態調整。這是事項劃轉后審管聯動效應的直接體現，主要指劃轉后的事項在實際運行中存在較多問題時會返還至監管部門，或是由審批局對事項承擔一定的監管權，即在特定事項上實行“先集中，再退回”以及在特定條件下由審批局代監管部門行使特定事項監管權。許可事項動態調整既是審批局與監管部門的良性互動，也是審管聯動機制在事項層面的動態運行保障。

2. 許可審查協作

在許可事項的審查階段，審批局在完成許可審查過程中，針對特定審查環節還需要征求監管部門意見或請求監管部門開展聯合踏勘、技術評審等，監管部門則會相應反饋相對人的情況，在必要時請求延緩審批。在此過程中，審批局與監管部門圍繞審批專門知識的合作也得到了充分體現。根據審批行為特別是許可審查行為獨立實施的程度，可將審批局的審批行為劃分為“強審批模式”和“弱審批模式”。采取強審批模式的審批局工作開展較為獨立，同時憑借較強的專業能力可獨自承擔多數審批事項的審查工作，因而所需的知識合作有限;采取弱審批模式的審批局一般成立時間較短，改革基礎與業務能力較弱，因而更多地需要借助監管部門的業務力量，通過緊密的知識合作共同完成審批工作。雖然程度不同，但兩者在本質上都是由監管部門再次介入審批行為的實施當中，從而解決改革初期由于審批知識能力不對稱所導致的實踐困境。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

3. 審管信息交互

在做出許可決定后，審批局及時通過公文流轉系統推送審批信息。審批信息的推送過程伴隨管理責任的轉移，不同審批局會采取不同的載體、頻率、幅度、方式向監管部門推送審批信息，主要有離散和連續兩種方式。離散式指審批局每隔一段時間，將審批信息統一打包，發給監管部門;連續式指審批局每辦理一項業務，就將信息推送給監管部門。通過審批信息的推送，會形成責任邊界清晰、信息交互及時、有效且規范的審批信息流。與此同時，監管部門一般會把監管、執法的結果信息推送到市級企業信用信息平臺，實現監管結果共享。在此基礎上，審批局可以使用監管信息來識別失信問題行業，從源頭調控市場準入、降低監管難度，社會公眾也可以使用監管信息了解企業信息、行業與市場狀況，實現監管數據的共享利用。

五、改革系統的深層動力：數據驅動的審管協同

（一）基于審批數據的前饋聯動

在當前的改革階段，源于審批局的審批數據整體上局限于與監管部門的初步交互，這種流動范圍的限制導致其利用效率較低。具體來看，當前審批系統內的數據流主要呈線性特征，從不同監管部門乃至一級政府整體來看，仍存在嚴重的碎片化問題，未能觸及改革的深層次內容;而在信息公開方面，市場主體無法及時獲取相關審批數據，難以做出面向市場競爭的有效決策，由此帶來的市場秩序問題（如市場過度飽和）將直接增加監管部門的工作難度，進而影響審批與監管部門的良性互動乃至改革的可持續性。事實上，基于知識和信息的審管聯動僅能維持改革初期審管之間的銜接問題。要實現審管動態平衡、保證政府整體審管職能的穩定性，就改革深化的本質而言，還需要進一步激活審批部門的累積數據及其價值。

首先，從審批數據匯集來看，實現“相對范圍”內的審批數據統一管理是改革的重要目標。但審批數據的匯集，橫向需要審批局與同級監管部門交互，縱向需要審批局與上級相關監管部門交互，其中由于數據交互標準的不同將極大增加審批局的行政成本。這也表明數據共享應該成為突破現有數據“孤島”的主要手段，即在構建數據公開標準體系基礎上，搭建相應數據匯集平臺以及數據管理制度體系，以解決在數據層面的應用管理問題。

其次，審批數據具有數量大、范圍廣、與市場主體關聯性強以及實時性等特征，蘊含重要利用價值。對此，可以審批累積所得數據為基礎，對相關市場主體的行業、時空分布等情況進行專項與綜合分析，再結合地域內市場容量的適度預測，將分析、預測結果及時、動態地傳遞給社會公眾特別是潛在市場進入者，以便實現從審批端就能有效引導市場秩序，進而舒緩監管壓力，以此實現審管的“前饋”式聯動。此外，審批數據的跨監管部門流動及利用，同樣可以成為相關部門的輔助決策工具。

（二）基于監管數據的反饋聯動

監管部門作為審批局改革系統的重要組成部分，同樣可以在監管數據累積的基礎上積極實現審管的“反饋”式聯動。具體而言，反饋聯動以監管信息累積所得數據為基礎，由監管部門重點對失信及受到處罰的市場主體的行業、時空分布等情況進行專項與綜合分析，并基于分析結果評估相應市場風險，再將分析、評估結果及時、動態地反饋給審批局以及社會和市場主體，就能夠支持審批局依法、合理地調控相關行業的審批節奏乃至準入門檻等，使審批與監管形成協同合力。在該路徑支撐下，審批局與監管部門的關系將得到進一步優化，標志著審批局改革中審管關系由低層次聯動向高層次協同的邁進。

（三）基于審管數據的整體聯動

在前饋聯動和反饋聯動的基礎上，針對特定區域，還可以進一步基于審、管總體數據，進行市場主體的行業、時空分布分析及行為特征提取，探索構建從市場微觀主體的屬性—行為集合到市場宏觀動態秩序演進的計算機模擬模型，并基于不同情景開展政策模擬研究，提出審批局、監管部門及市場主體間實現有效整體聯動的路徑策略及政策建議。

圖5給出了包含前饋聯動、反饋聯動和整體聯動的數據驅動的審管協同路徑的完整示意。

六、改革的四維圖景：從單點創新走向界面重構

行政審批局改革作為深入推進“放管服”改革的有益探索、深化行政審批制度改革的創新路徑以及改善營商環境的直接載體，在較短時間實現了相關各級政府權責職能體系重構，顯著提升了行政審批及政務服務效能，有效激發了各類市場主體的活力與動力。與此同時，行政審批局作為我國進入經濟新常態、邁向高質量發展大背景下由下而上、又自上而下的改革產物，其發育、發展須在我國經濟治理持續優化這一系統性的動態過程中予以通盤審視。

前文在對行政審批局改革進行兩階段劃分的基礎上，集中分析從審管分離到審管聯動這一階段的權力重置、知識合作及信息交互機制，提出審批效率與監管能力應該互相適應，以保障改革的有序推進，然后針對改革的深入推進，從審管數據綜合利用視角提出包括前饋、反饋及整體聯動在內的數據驅動的審管協同路徑，作為行政審批局改革第二階段的前瞻性框架。與此同時，以當前我國區域經濟發展正在呈現的“南北”差異為背景，不難發現其中“北方”地域在推進行政審批制度改革時更多采取了行政審批局路徑。對此，筆者希望結合對若干地域審批局改革的綜合觀察，再從“點”“線”“面”“體”四個層次對改革前景做出一定討論。

（一）改革的“點”：限度、成本與評估

自行政審批局改革實施以來，提高審批效率一直是改革的核心績效指標，為此“最短時間”“最少材料”“最簡流程”等改革措施紛紛涌現，很大程度上既推進了改革，也達到了便企利民的目的。但就行政許可的實質而言，其作為市場準入的前置條件和基本門檻的作用，不能受到忽視，特別是其作為調節政府與市場關系的法定行為的嚴肅性，不能受到損害。換句話說，特定行政許可事項總是需要特定的辦理材料、流程和時間，不可能無限壓縮。從這個意義上講，審批效率的提高有其總體限度，不能持續作為評判改革成效的主要尺度，否則可能帶來數字攀比、造成改革的形式化。事實上，只要堅持以人民為中心的立場，就不難發現應該把企業、群眾辦事的滿意度作為評判改革成效的核心標準。只要絕大部分辦事企業和群眾對特定的審批效率滿意、接受，就說明審批改革達到了預期效果。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC

提出審批效率提高有其限度的觀點，還涉及改革成本的因素。任何效率的提高，都需要基層審批局投入相應的人力、物力和財力，當成本投入帶來的效率提升達到其臨界水平（邊際效應遞減）時，就需要考慮投入的暫緩或暫停。此外，不少基層審批局面向新開辦企業推出的免費刻章等政務服務，是否符合市場經濟原則也值得商榷，特別是在中央要求地方過“緊日子”的政策環境下，對于這樣的非普惠式公共財政支出需要慎重對待。對此，一方面可以加快電子印章的推廣使用，另一方面應該研究如何制定更多普惠式服務項目，把有限的財政資源花在“刀刃”上。在這個過程中，就需要對前期各類改革舉措及其成效進行投入-產出評估，分析哪些措施的力度可以適當降低、加以維持或是重點加大，從而真正把有限的改革資源善加利用，實現改革效益最大化。

（二）改革的“線”：由單點突破轉向綜合集成

首先，對于缺乏審批改革頂層設計的地域而言，需要更加注重和強化改革的頂層設計。如陜西省在省政府層面涉及行政審批服務改革的部門相對較多，包括職轉辦、審改辦、營商辦、政務公開辦、電子政務辦等，一定程度上造成了改革整體推進的協調成本高、難度大。而山西省于2018年10月正式成立省級行政審批服務管理局（加掛省政務信息管理局牌子），統一承擔全省政務改革和管理、行政審批服務管理、政務信息管理、優化營商環境等職責，從而能夠相對順利、高效地推進全省審批制度改革。此外，山西省委辦公廳、省政府辦公廳于2019年12月聯合印發《關于在全省各市縣開展相對集中行政許可權改革的實施意見》，對該省審批服務改革做出全面部署并詳細規定路線圖和時間表，使改革有據可依、有路可循。在這個方面，中央如何在“國家政務服務平臺”基礎上，更好統籌推進“北方”的審批局改革和“南方”的“最多跑一次”“一網通辦”“數字政府”等改革，也需要盡快地提上議事日程。

其次，國務院在2020年9月就政務服務“跨省通辦”做出全面部署，提出要“打破地域阻隔和部門壁壘，促進條塊聯通和上下聯動”，并“鼓勵區域‘跨省通辦先行探索和‘省內通辦拓展深化”，同時要求“提升‘跨省通辦數據共享支撐能力” “加強政務服務機構‘跨省通辦能力建設”。這一方面體現了中央政府對包括行政審批改革在內的政務服務優化的通盤設計，另一方面也表明審批局改革需要進入“綜合集成”式的系統性改革新階段。以陜西省西安市為例，2020年6月，西安高新區審批局、西安曲江新區審批局聯合推出政務服務“兩區通辦”，首批涉及工商注冊、納稅服務、公證服務、公積金等95項具體業務，兩區企業群眾可選擇就近辦理業務;8月，蓮湖區、碑林區、新城區三個主城區的審批局領導及業務科長召開首次協調會，研究按照市審批局要求推進行政審批政務服務事項“三區通辦”工作。這些實踐說明，無論是從深化自身改革還是從落實中央要求角度，地方以及基層審批局改革正在自覺或不自覺地進入“條塊聯通、上下聯動”的新階段，確有必要更加注重改革的聯動性和協同度。

第三，伴隨審批局改革在多地持續推開，相關改革經驗和創新做法也在不斷涌現。如何讓好的創新經驗實現快速、有效的擴散，也是改革新階段要著力解決的問題。如西安市審批局在2019至2021年度連續評選了全市共30個政務服務改革創新案例，涉及審批流程優化、審批服務標準化、引進質量管理、延伸服務體系、提升辦事體驗等，而市本級也貢獻了“15分鐘政務服務圈”“網上中介服務超市”等創新舉措，但面臨的一個突出問題就是這些創新經驗如何得到有效統合并在市內外快速擴散。此外，延安市審批局作為陜西省唯一一家市本級改革試點，在前期做好實體審批局建設的基礎上，探索推出“六個一”工程建設項目審批模式（特別是建成運行了與國家住建部、省住建廳系統相聯通的工程建設項目審批管理系統），并得到國務院職轉辦肯定。鑒于工程建設項目審批是審批制度改革中的重點和難點問題，所以延安市提供的新模式及其審批管理系統，就有必要性和可行性在陜西省內復制推廣。

（三）改革的“面”：審批效率、監管能力與市場秩序的改革“三角形”

前文已提及，在審批局改革的第一階段，經由審管分離到審管聯動后，要注意形成審批效率與監管能力之間的互適應，否則容易出現審批改革單兵突進而監管轉型不到位的審管脫序狀況，使得依靠審批局改革倒逼監管轉型的目的不能順利實現。為此，在改革整體節奏的把握上，要特別關注審批效率提升與監管能力提升之間的匹配關系，保障一級政府履行審批與監管職能的協調性、同步性，實現審批改革與監管轉型的高度協同。在此前提下，由審批改革形成的“寬進”效應和由監管轉型帶來的“嚴管”常態才能相得益彰，共同為廣大市場主體營造公平、公正的健康發展與充分競爭環境，從本質上打造出能夠有效激發市場主體活力和動力的良好市場秩序。在這個意義上，由審批效率、監管能力與市場秩序構成的審批改革“三角形”，才是認知、理解和把握改革推進的完整圖景。

需要特別指出的是，當前審批局改革整體而言還未完全定型，很多基層審批局在改革實踐探索中形成的一些經驗做法和制度規范，仍然需要在后續改革中作必要調整和完善，從而真正使經過時間檢驗的一批優秀制度、機制得以保留和固化，為整個改革奠定穩固和持久的制度能力基礎。換言之，當前的審批局改革在很大程度上需要一個盤整、消化期，這就為監管能力提升和監管整體轉型帶來一個緩沖期，也為兩者的相互適應和匹配創造了一個難得的窗口期。地方政府應該主動把握這個審批改革的窗口期，通過規范完善審批局的制度建設和加速推進監管部門整體轉型，為審批改革“三角形”實現更高水平的均衡和穩定創造條件。

（四）改革的“體”：基于數據治理界面的“整體智治”

當審批局改革轉入第二階段即進入數據驅動的審管協同后，一個必須解決的問題就是審管數據的互聯互通和共享利用。參考“界面政府理論”[18]，在審批局改革中，審批局事實上充當了一級政府的審批界面，其他監管部門則通過進入“互聯網+監管”系統形成統一的監管界面，此時，還需要一個能夠歸集、統籌審管數據并對之加以共享利用的功能性平臺來充當所謂“數據界面”，從而形成一個集審批界面、監管界面和數據界面于一體的整體政府。這樣一個整體政府，事實上已經接近黃璜等提出的“平臺驅動的數字政府”形態[19]，而所謂數據界面的很多功能則需要由后者中的政務中臺（特別是數據子中臺）和公共數據平臺予以實現。從而審批局改革將經由審批界面、監管界面和數據界面的陸續形成，對現有政府的職能體系和組織形態進行根本重塑，最終既實現整體政府的功能，也實現數字政府的形態，并在兩者的有機融合過程中，逐步邁向由郁建興等所提出的“整體智治”[20]這一中國政府公共治理的新境界。

七、結論：行政審批局改革的“歸宿”

從當前國內行政審批制度改革實踐來看，政務中心模式與行政審批局模式已經成為改革的兩大主流路徑。不同地區間發展狀況以及制度環境的差異、地方競爭機制以及模式本身的特征，成為地方政府選擇審批制度改革路徑的主要影響因素[21]。本文基于系統論視角對審批局改革進行的審視，以及對改革核心要素及生命周期的分析，進一步揭示了行政審批制度改革的本質。區別于強調服務界面構建和維護的政務中心模式，行政審批局是基于政府權力重置對其組織職能進行優化而形成的新的審批系統，知識、信息與數據是系統演進與改革深化的階段性核心要素。從行政審批制度改革的整體特征看，政務中心關注政府服務界面的直接優化，而行政審批局在關注政府服務界面的同時，更加強調審批界面與監管界面的改革與分離，一定程度上是對前者的繼承和超越。盡管兩者都有各自的獨特優勢和適用性，但從改革的生命周期看，它們在未來都會面臨審管數據的處理與應用問題，而這也是影響行政審批制度改革深化的核心要素。

行政審批制度改革的路徑分異，代表了地區差異背景下地方政府改革路徑的不同，而從改革目標和發展方向看，改革的最終歸宿仍然是數字政府的構建。從公民維度看，以“一網通辦”為代表的線上服務體系以及以“政務中心”為核心的線下服務機構，在目前乃至未來一段時期仍然是行政審批服務的主要載體。在此過程中，行政審批局的設立更多指向政府內部職能體系的調整與優化，并非改革的最終模式。政府職能與組織界面的重組和政府服務界面完善與升級的結合，才是實現行政審批制度改革系統性再造的完整路徑。與此同時，仍需充分認識到行政審批局作為基層政府創新實踐，對于我國的行政審批制度改革具有重要的探索意義和積極貢獻，對于地方政府發揮“大膽試、勇敢闖”的改革精神自主性和實現改革路徑的豐富性也具有重要的歷史和實踐價值。825836AB-131B-4BF7-A706-4DA35E818BBC