芻議土地利用現狀庫在水利工程征地補償中的不足與建議

張良 涂瀾濤

摘要：湖北省的征地補償都是根據湖北省國土資源廳同期發布的征地補償安置倍數、修正系數、青苗補償標準及土地權屬來確定不同地類的補償費用，而地類的判定參考和權屬的判定通常是根據國土部門提供的土地利用現狀庫來確定，本文從調查精度、補償標準、權屬一致性、土地變更等4個方面分析了土地利用現狀庫在碾盤山水利水電樞紐工程地類劃分的不足，并提出相關建議。

關鍵詞：征地補償土地利用現狀庫地類劃分權屬判斷

1研究背景

1.1項目概況

碾盤山水利水電樞紐工程是國家172項節水供水重大水利工程之一，水庫總庫容9.02億m3，施工總工期52個月，永久用地幅員面積20.72萬畝。

1.2征地補償概況

在建設過程中征地拆遷通常存在于工程建設始終，其是制約工程進展的主要問題之一[1]。碾盤山水利水電樞紐工程征地面積大，建設周期長是重要的公益性基礎設施。建設投資主要由水利部、省人民政府、地方人民政府預算內資金和其他財政性資金安排，不具備市場化運作及多元化投資建設條件[2]。本工程征地補償實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，采用統一年產值標準和區片綜合地價來確定。土地地類的判定參考和權屬的確定根據國土部門提供的土地利用現狀庫來確定，然而在實際征地補償過程中發現少量的土地利用現狀庫數據和現實實際情況不一致，因此不能完全將土地利用現狀庫數據作為征地補償的依據。

1.3土地利用現狀庫

土地利用現狀庫將土地地類分為了12個大類，57個小類，包含了行政區、行政界線等基礎地理數據，地類圖斑、地類界線、零星地物、現狀地物等土地現狀數據，宗地、界址線等土地權屬數據以及基本農田數據[3]。土地利用現狀庫以第二次全國土地調查數據庫為基礎，每年對土地數據進行更新 [4]。數據庫邏輯架構如圖1所示。

2 土地利用現狀庫在水利水電工程補償的不足之處

土地利用現狀庫在水利水電工程補償的不足之處主要表現在：土地利用現狀庫建庫時作為內業預判的航拍底圖精度偏低、土地利用現狀庫入庫地類和現場實際地類不一致、存在權屬爭議、數據庫更新的實效性不足[5]。

2.1調查精度偏低

土地利用現狀庫在農村調查時以1：10000正射影像圖作為調查底圖，而水利水電工程外業調查用地類地形圖的比例尺為平原低丘區不小于1：5000，山嶺重丘區不小于1：2000。因此水利水電工程農村移民征遷調查采用地類地形圖的精度要高于土地利用現狀庫農村調查部分正射影像圖的精度。并且農村土地調查的重點是耕地調查，在調繪時，對一些非耕地做了調整，將部分需要補償的土地地類劃分到了不需要補償的土地地類中，或是把不需要補償的土地地類劃分到了需要到補償的土地地類中[6]。具體如下：

（1）將需要補償的土地地類劃分到不需要補償的土地地類中。土地利用現狀庫在做土地現狀調查或是土地變更時將不能依照比例調繪的河灘地綜合到河流中，將不能依比例尺調繪的堤防綜合到河灘中。在水利工程土地補償中，河流、國有河灘地通常屬于未確定給單位或個人使用的未利用地，不需要補償。集體所有河灘地和集體所有的堤防用地被占用需要進行土地補償，如果土地補償的地類完全按土地利用現狀庫導出的地類來進行統計，導致部分需要補償的土地沒有計算到投資中。

（2）將不需要補償的土地劃分到了需要到補償的土地地類中。在土地現狀調查和土地變更調查的過程中，狹長地類的寬度小于20米的且小于最小上圖寬度的不進行調查，綜合到其他地類中[7]。在碾盤山水利水電樞紐工程防護工程的征地過程中，發現有部分堤在耕地與耕地之間，由于歷史原因堤防年久失修，堤已經被路兩邊的耕地侵占了，堤寬已經達不到面狀地物的上圖標準，在土地利用現狀調查和變更調查的過程中有可能將其綜合到了周邊的耕地中，并且在劃分基本農田的時候將堤周邊的耕地及堤一起劃為了基本農田，如果按土地利用現狀庫進行補償導致水工建筑用地按耕地的補償標準進行了補償使計算投資大于實際投資。

2.2土地利用現狀庫劃分地類標準與征地補償地類劃分標準不一致

統一年產值標準和區片綜合地價是我省制定的新一輪的土地補償標準，在該標準中將需要補償的土地劃分為7類分別為：耕地、菜地、果園、茶園、精養魚池、林地、未利用地。并確定了區域范圍土地補償的統一年產值標準、土地補償倍數和安置補償倍數、青苗補償、征地補償修正系數[8]。

在我省的區片綜合地價中明確的土地補償地類中的菜地和精養魚池在土地利用現狀庫中沒有對應的地類，其中菜地包含在土地利用現狀庫的耕地或是設施農用地中，精養魚池包含在土地利用現狀庫的坑塘水面中。

由于區片綜合地價中菜地的補償價格通常高于耕地的補償價格，精養魚池的補償價格也高于非精養魚池的坑塘水面價格，如果根據土地利用現狀庫地類進行征地補償投資計算，導致補償偏低，引起征遷矛盾[9]。

2.3存在權屬爭議

在土地利用庫建庫期間，土地權屬調查時為了不影響整個調查工作的總體安排，對部分段時間難以協商處理的有爭議土地保留擱置爭議，權屬界線只作為面積量算的依據，不是確權的依據。

因此存在少量土地利用現狀庫中入庫的村界和實際情況不符，在計算征地補償時如果采用土地利用現狀庫確認的村界則征地村的實際生產安置人口和生產安置情況不能正確反映、被征地村獲得的征地補償款與實際占地面積的征地補償款不一致。

2.4土地變更滯后性

土地變更調查的統一時點為每年12月31日，在水利水電工程建設區域存在土地地類的變化產生在前后兩次變更節點之間，導致土地地類發生了改變但變化的地類還沒有錄入到土地利用現狀庫中，現有的土地利用現狀庫導出的數據不能真實的反映土地現狀。如土地利用現狀庫中定義的農用地，實際已經作為建設用地正在進行開發，土地利用現狀庫中定義的耕地實際已經挖成了魚塘。

3 對上述情況的建議

水利水電工程中建設項目管理單位負責協調、保障資金，設計單位負責實物指標調查及移民安置論證，地方政府根據安置方案組織實施。在碾盤山水利水電樞紐工程的征地移民過程中，省人民政府成立了移民安置領導機構負責項目重大事項的決策與協調工作，指導、監督實施機構的工作，設計院提供技術指導，項目區域涉及鐘祥市、宜城市、東寶區分別成立本項目協調領導小組辦公室對各自轄區內的實施工作具體負責，明確了縣國土、水務等縣直有關部門的職責和分工。其中縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導，國土資源管理部門負責土地利用調查、地籍管理等工作，地類認定以國土資源部門的土地利用現狀調查為準。因此，作為水利水電工程移民設計部門在進行實物指標統計、土地投資計算的過程中，將不能根據現有數據庫判斷土地信息的基礎數據分離出來，根據職責分工的不同，交給相關單位進行處理。

3.1調查精度不夠的解決建議

因寬度小于20米，達不到土地利用現狀庫中面狀地物的上圖標準而被認定為現狀地物或是合并到相鄰地類中的堤防、河道（溝渠）等地類需要在大比例尺的地形圖上將堤防、河道（溝渠）等地類的外邊線提取出來交由建設管理單位要求相關國土部門協調解決。

3.2土地利用現狀庫劃分地類標準與征地補償地類劃分標準不一致的解決建議

土地利用現狀庫認定的57個二級類中不存在菜地和精養魚池，然而根據地類的劃分含義菜地屬于耕地或設施農用地的中一種，精養魚池屬于坑塘水面中的一種，因此將土地利用現狀庫中認定的耕地層、設施農用地和坑塘水面等的圖層提取出來疊加到地類地形圖上作為疑問圖斑在現場一一確定，根據從屬關系續分三級類。

3.3權屬不一致的建議

在實際調查的過程中存在土地利用現狀庫入庫權屬村界和現場指定的村界不一致的情況，如果相鄰村干部現場確認的權屬界線各方均沒有疑異的按照相鄰村各村干部簽字確認的村界作為行政村界，如果村干部有疑異的，則將疑問區域提交給建設項目管理單位，由當地人民政府來協商解決。

3.4土地變更滯后性的建議

現狀的土地地類存在和土地利用現狀庫不一致的地方，這些不一致的地方有些屬于已經國土部門已經征收的土地，有些是屬于個人違法占用的土地，在尊重人民政府頒布的停建令的基礎上，將土地利用現狀庫和大比例地類地形圖以及現實情況相結合，收集國土部門的設計要點附圖及規劃圖綜合考慮疑問地類的土地權屬性質及土地的獲得方式，如果根據以上數據任然不能判斷的應該提取出來交由建設項目管理單位請求國土部門給予確認。

參考文獻

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