城投集團全面預算管理的困境及對策建議

謝正

摘要：城投集團是立足于城市基礎設施及配套建設、城市運營以及為產業服務的國有公司，近年來，國家對城投集團加強了債務風險防控，融資政策逐漸收緊，城投集團正在逐步去政府化，去平臺化，開始全面實現市場化經營。根據國務院對城投集團國有資本投資、運營及經營管理規范化、市場化的相關要求，城投集團亟需采用專業的管控模式運行，以使集團內部職責清晰、精簡高效。而全面預算管理作為一種有效的內部控制方法，能夠實現對集團業務流、信息流的整合，對集團實現其戰略目標、達到控制目的、降低經營風險及提高資源利用率具有重要作用。本文對城投集團實施全面預算管理過程中遇到的困境和問題進行分析，并提出了相關對策及建議。

關鍵詞：城投集團;全面預算管理;市場化改革

隨著城投集團市場化改革的深入，其引入了全面預算管理工具，以促進集團總體戰略規劃以及短中長期經營計劃的實現，同時通過對預算的編制和執行，其可以評價公司經營管理情況，改進了公司經營管理過程中的不足，提高了城投集團的財務管理水平及市場競爭力。

一、城投集團全面預算管理概述

（一）全面預算管理概念

全面預算管理是集團實現其戰略規劃及總體經營計劃的一種重要工具，其以資金管理為中心，對資產、資源和資本進行整合，通過財務預算、資產運營、對外投資、資本預算等一系列活動對集團成本進行控制，最終可以實現公司經濟效益和價值最大化。全面預算管理是目前集團化企業經營管理的關鍵組成部分，能夠進一步加強集團對各部門、各級子公司和分公司的有效管理，其流程主要包括全面預算管理的設計、制定、批準、執行、監督、調整、考核和激勵。

（二）城投集團實施全面預算管理的重要性

由于城投集團投資建設的項目類型較多，多數投資回收期長，占用資金規模大，因此在市場化轉型過程中，提升集團財務管理水平，實施全面預算管理是市場化公司管理的一種非常重要的手段，也是公司管理的基本內容。全面預算管理能夠優化公司管理結構，加強內部控制，提高公司資源使用效率，降低公司成本，提升公司管理能力。在城投集團市場化改革過程中，通過充分利用好全面預算管理工具，可以進一步推動集團轉型發展。

1.有助于推進城投集團戰略目標的實現

戰略目標是集團未來的宏觀發展目標，也是其長期發展方向和總體計劃。通過編制全面預算可以具體化集團的長期戰略目標、規劃和年度、半年度經營計劃，對集團整個經營活動進行全過程細化的計劃與安排，有利于集團長期和年度經營計劃的執行與監督。實施全面預算管理可以根據各業務部門或分子公司的經營業務填報出預算，進而預測出公司未來的收益和經營成果。通過實施全面預算管理能夠使城投集團的戰略規劃和目標更加具體、明確和詳細，使各業務部門或分子公司在實施過程中方向更加明確，能更快推進集團戰略目標的實現。

2.有利于提高城投集團管理水平

全面預算管理是一個具備科學性、可操作性的系統化、標準化的管理過程，可以預測、調整、監控集團的各項經營活動，進行集團的目標控制。通過全面預算管理可以有效整合集團內的資金、資產和各類資源，推動集團未來可持續發展。

全面預算管理有助于城投集團更加科學有效的進行管理決策。隨著城投集團持續推進市場化改革，進行經營業務轉型，集團改變了管理目標，發展側重點發生變化，對未來的盈利能力更加看重，因此，其管理層需要加強精細化管理，控制整個經營過程，提升管理質量。城投集團實施全面預算管理，能夠有效分解管理目標責任，加強各部門的溝通協調，通過全面預算的編制、執行和監督等，充分發揮出城投集團KPI績效考核的精準導向作用，激發集團全體人員的工作積極性，進一步優化集團資源的配置，進而提高整個集團的管理水平。

3.是城投集團提高經營效益的重要途徑

實施全面預算管理可以提高集團的財務管理水平。全面預算管理以目標成本為管理目標，以資金管理為中心，能夠充分考慮集團的經營狀況，制定貼合實際的發展目標，能夠合理分配集團的資金和現金流，實現集團的目標利潤最大化。全面預算管理可以控制集團的資金量、資金鏈、業務狀況、資產負債以及利潤，也能夠協調集團的籌資活動、經營活動、財務活動和資本活動等。全面預算管理是集團類企業現代化管理的重要方法，通過實施全面預算管理，能夠使集團的經營管理層更加注重短、中和長期經營目標實現的路徑與方式，促進集團內各種國有資源的有效利用和配置，進一步提高城投集團的資源利用程度和效果，從而不斷提高集團的資金使用效率，實現集團價值最大化，促進集團不斷提高經營效益。

4.可以有效降低城投集團的經營風險

全面預算管理是集團的一種全過程管理，能夠把集團業務經營活動的事前、事中和事后統一納入預算管理中，是城投集團經營管理層對業務進行監控的有效工具，全面預算可以在事前制定詳細科學有效的預算指標，并在事中進行控制，事后進行績效考評。通過分析實際經營活動過程中預算完成效果與年初預算的差距，可以及時發現集團內外部存在的經營問題，并能夠及時采取措施有效解決問題。通過預算還可以強化集團內部控制，降低集團在日常經營過程中的相關合規風險，進一步加強了對集團各項成本、費用和損耗支出的控制，有效降低了城投集團的營運成本。

二、城投集團全面預算管理的困境

（一）對全面預算管理的認識不到位

在城投集團內實施全面預算是一項標準化的系統性工程，是由資本預算、經營預算和財務預算等一系列預算構成的一個完整體系，各項具體預算之間相互聯系、關系復雜。

第一，城投集團在實施全面預算的過程中，集團的經營管理層對全面預算管理在思想認識方面普遍不夠重視，集團內的部門領導和普通員工觀念傳統，缺乏全面預算意識，認為集團全面預算管理僅是財務管理部門的工作，應由其負責組織設計、制定、執行、調整和監控，其他業務部門不需要參與和配合，集團的各業務部門、分子公司對全面預算管理參與程度不高。全面預算編制是集團自上而下，自下而上并上下結合，逐級匯總的過程。但集團內多數業務部門及分子公司并沒有認識到全面預算編制的重要性和有效性，在集團全面預算的編制過程中，并沒有從實際經營和本身的業務層面考慮，上報和編制的數據與實際脫鉤，導致全面預算編制出來的數據考慮不周全、不合理，難以有效的貫徹執行，預算效果較差。

第二，城投集團的全面預算管理沒有考慮執行的實際效果，未從集團的實際情況和業務經營出發，沒有認真去研究討論，更沒有考慮集團所處的政治、經濟、政策和法律環境，未考慮全面預算對集團經營業務、經濟效益和盈利水平的整體影響。

第三，集團的經營管理層認為全面預算不能給集團帶來直接的經濟效益，并且需要耗費大量的時間以及人力，在集團內部組織機構中，并沒有按照全面預算管理的基本要求建立全面預算管理組織體系，僅僅依靠集團的財務部門去直接管理和執行，未成立預算管理委員會或者預算管理部門組織集團全面預算管理，也未對全面預算管理理論和方法進行培訓和研究，影響了全面預算管理設計、編制和執行，導致全面預算管理的效果、效率和效益較差。

（二）缺乏全面預算管理的組織體系和績效考核激勵機制

全面預算涵蓋了集團經營的各個方面，涉及城投集團的投資、經營和財務等相關預算，具有非常重要的作用。但在實際操作過程中，城投集團對于全面預算管理沒有出臺相應的績效考核和激勵政策、管理辦法或者制度，或者即使建立了全面預算激勵機制但并不完善，導致全面預算管理實際執行沒有制度可依，集團員工在實際執行和落實預算管理中意愿不強、積極性不高，不利于全面預算的執行和監控，不能給集團帶來應有的管理效果。

（三）業財融合程度不夠

全面預算管理以銷售作為起點，繼而對集團的投資、建設、運營和現金進行預測，通過全面預算的編制、執行和監控等可以對集團的整個經營業務周期和全過程進行跟蹤和考評。但是在集團全面推行預算管理過程中，存在業財融合不夠的問題，影響了全面預算目標的實現。

在全面預算管理中，業務部門與財務部門溝通不夠，業務部門在業務的前端，按照集團業績考核指標的要求，一切以業務優先，在預算執行過程中，無法充分發揮全面預算的控制和指導作用，經常出現違規現象。而財務管理部門也沒有及時掌握到業務經營信息，在預算執行和調整時，對業務的合理性、完整性、合規性和必要性的掌握和判斷存在滯后和欠缺，甚至影響了業務的開展和運行，進而影響到整個集團全面預算管理的進度和準確性。

（四）全面預算信息化程度不高

城投集團以全面預算管理引導集團戰略規劃及目標的實現，是集團決策的具體化，也是集團控制經營和財務活動的依據。全面預算是集團計劃的數字化、數據化、表格化和明細化的表達，涉及集團的方方面面，是有著大量數據的系統工程。有些城投集團的全面預算管理沒有強大的信息系統作為支撐，在集團全面預算設計、編制、分析過程中，還是依靠普通的辦公軟件。城投集團的預算規模和數據都比較大，如果缺乏先進、有效和可靠的信息化系統，在實施預算管理工作過程中，就需要耗費集團大量的人力、物力、財力和時間，造成預算效率比較低下，同時會導致集團全面預算管理數據缺乏時效性、準確性和完整性，也無法對全面預算的數據進行及時分析以及有效的監控、考核。

三、加強城投集團全面預算管理的對策建議

（一）強化全面預算管理思維及理念

城投集團應當對經營管理層和全體員工進行全面預算管理培訓，提升其對全面預算管理的認識和理解，使集團全體員工真正理解并認同全面預算管理的必要性。

第一，城投集團應當定期或不定期對管理人員和其他人員進行培訓，講授最新的全面預算管理知識，引導集團人員轉變思維觀念、提升認識，使其能理解和意識到全面預算管理的重要性。

第二，城投集團應當對全體人員普及全面預算管理的基本概念、結構體系和重要作用，并說明全面預算管理關系到集團的創新和可持續發展，且關系到每個人的切身利益，以激活大家的積極性，提升全面預算管理的精確性、有效性、可靠性和完整性。

（二）建立全面預算管理體系和績效考核評價機制

第一，為了保證全面預算管理在城投集團內能夠高效可靠的執行到位，充分發揮出全面預算管理的作用，集團應當建立一套符合集團實際經營狀況和業務拓展需求的預算管理體系，包括全面預算的制度保證、管理機構、職責范圍、人員情況、流程架構等。城投集團為確保全面預算準確、有效，將預算落到實處，還要兼顧考慮集團的戰略目標、經營環境、政策條件等，通過全面預算流程管理體系、制度體系、組織體系、授權管理體系的建立，使全面預算充分發揮出其強大作用，提高城投集團的競爭力和市場化水平。

第二，城投集團要提高全面預算管理的執行力、把控力和分析能力，就必須完善績效考核評價激勵機制。集團應當充分結合外部經濟環境、未來發展計劃、自身實際業務和組織架構，遵循公平、公正、完整和可靠的原則，制定切合實際的考核評價機制。然后在此基礎上，再建立全面預算管理的激勵機制，激勵機制可以與集團年度和長期績效考核關聯，并給予職工適當的物質和精神獎勵，以利于強化和促進全面預算的執行和監控，使集團各部門及分子公司真正形成合力，共同助推全面預算管理的提升，實現集團高質量發展，完成企業戰略目標。

（三）全面提升業財融合水平

城投集團應從業務出發，實施全面預算管理，充分有效發揮預算管理職能，為企業不斷創造經濟價值。業財融合是全面提升集團全面預算管理水平的有效途徑。

第一，城投集團在業務經營中，應不斷加強業務和財務溝通，使集團業務部門從思想和行動上重視全面預算管理。集團管理層應推動業務部門與財務部門全員共同參與到全面預算管理中，在集團內部宣傳業財融合理念，促使各部門、分子公司積極探討和學習跨部門知識，提高綜合運用能力。

第二，在城投集團內引入共享平臺，充分利用現代化的業財融合工具，并加強對管理工具的培訓，以讓全體人員能夠熟練掌握。在業務數據共享平臺上，實現業務與財務的互聯互通，進一步打通部門直接溝通交流的隔閡，為業務部門和財務部門提供全面的數據支撐，優化流程和管理機制，真正實現集團內的業財融合，提高管理水平，促進公司發展。

（四）推進全面預算信息化建設

城投集團在實施全面預算管理過程中，信息化建設是必不可少的，信息化能夠提高全面預算的效率、準確性、及時性和可靠性。

第一，城投集團應當建立適合自身實際經營業務和條件的信息化系統，充分提高信息化系統的智能化水平。在集團內建立全面預算管理體系，應在集團信息化系統中單獨設置全面預算管理模塊，并在系統模塊中設計好全面預算管理的相關表格和實施模式，使全面預算數據的填報、采集、匯總編制、調整、監控和考核都可以通過信息化系統完成，以切實提高全面預算工作效率和準確度，管控和降低集團各項成本支出。并與同一系統內的資金管理、賬務核算、資產管理、各類報表、人力資源和績效管理等實現互聯互通，做到自動監測各項數據，及時比較分析，真正實現業務的事前和事中控制，提升集團工作效率。

第二，為了充分利用好全面預算管理信息化系統，城投集團應當進一步加強對信息化系統的使用培訓，集團要配備同時掌握信息化技術和業務知識的專業人員，在使用過程中不斷優化信息化系統，以更好的為全面預算管理服務，進一步強化全面預算管理機制和體系。

四、結束語

近年來城投公司不斷加強集團化管理，在此過程中，其大都建立了全面預算管理工作機制和體系。全面預算管理在集團進一步優化國有資源配置、提高管理效率和效能、加強風險防控中發揮出越來越重要的作用，為城投集團可持續發展提供了重要支撐。城投集團應不斷糾正全面預算管理過程中的問題和不足，從全面預算的全流程、多環節入手，加快推進預算管理，有效應對國內復雜的經濟形勢，提高市場化競爭能力，促進集團穩步健康發展，實現集團做大做強做優的目標。

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