“放管服”背景下高校科研經費管理研究

赫燕彥

摘要：為實現創新驅動發展戰略，自2012年以來，國家出臺了一系列科研經費“放管服”政策，將科研人員從繁雜的事務性工作的解脫出來，潛心研究，助力科技強國戰略。隨著近年來科研經費投入的增加，如何管好、用好科研經費，平衡好“放權”與“監管”的關系，提高科研經費使用效益，是高校和科研院所面臨的重要課題。高校作為科研活動的重要參與者，能否實現政策落地，對于激勵科研人員推出更多高質量的科研成果至關重要。本文從科研經費改革相關政策文件入手，分析了十八大以來科研經費管理改革的主要“亮點”，并對照高?？蒲薪涃M管理實際，指出高校在科研經費管理改革中，仍存在經費管理制度修訂不及時、科研經費管理信息化程度不高、科研財務助理存在實施困難、缺乏系統的科研項目績效評價體系等問題，提出了完善科研經費內部管理制度，加快推進科研經費管理信息化建設，建立科研財務助理隊伍，健全科研項目績效評價體系的對策，以期為進一步推進科研經費“放管服”改革提供參考。

關鍵詞：高校;科研經費;放管服;監管

黨的十八大以來，黨中央提出了創新驅動發展、建設世界科技強國戰略，把科技創新作為國家現代化建設全局的核心。據國家統計局網站顯示，2013-2020年中央財政科學技術支出達2.3萬億元。在科技體制改革之前，2012年中央財政科技支出為2210.43億元，到2019年已達到3516.18億元，增幅59.07%。2020年，國家通過調整財政支出結構安排科學技術支出3216.48億元。持續增長的財政資金投入為科技創新提供了有力支撐。高校作為科技創新的重要參與者，科研經費投入總量和強度也在大幅提高。隨著科研經費投入的快速增長，能夠管好、用好科研經費有利于深化科技體制改革，促進科技事業發展。近年來，國家圍繞預算編制、預算調劑權限、預算科目的開支范圍及標準、科研儀器設備采購程序、結轉結余資金管理、建立科研財務助理機制、提升科研管理信息化水平、完善科研項目管理內部控制及績效評價機制等目標，出臺了相關的政策，高校如何將改革政策落到實處是科研經費管理的重點和難點。

一、科研經費“放管服”改革政策概述

2014年3月，《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號），是深化科技體制改革的具體措施，涵蓋科研項目管理和科研資金管理，是科研管理改革的指導性文件。該意見提出勞務費可用于開支項目臨時聘用人員的社保費用;會議、差旅、國際合作與交流在不突破總預算的前提下可相互調劑;結余資金可留歸項目單位在規定的期限內使用。

2016年7月，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）為進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，激發廣發科研人員的創造活力，允許簡化預算編制，將差旅/會議/國際合作交流合并為一項編制預算。同時，下放預算調劑權限，除設備費、勞務費、專家咨詢費、會議/差旅/國際合作與交流不允許項目承擔單位自行調整外，其他直接費用之間均可相互調劑;提高間接經費比例至20%、15%、13%不等。績效支出不再設比例限制;勞務費不設比例限制;結余資金可由項目承擔單位使用，超過2年未使用完的按規定收回。科研單位自行制定差旅、會議管理規定;可自行采購儀器設備;強化績效評價，創新服務方式，推行科研財務助理。

2018年7月，《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發

〔2018〕25號）規定可以合并財務驗收和技術驗收;進一步下放除設備費以外的直接費用預算調劑權限;允許科研急需采購的儀器設備不進行招投標;進一步強化項目績效評價，推進績效評價結果應用;開展科研管理改革試點。

2021年8月，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）指出，精簡預算編制科目，直接費用按業務費、勞務費、設備費編報;進一步下放預算調劑權限，設備費預算調劑由項目承擔單位審批，其他直接費用預算調劑由項目負責人根據科研活動需要自主安排;擴大經費包干制實施范圍;結余資金不再收回。進一步提高間接費用比例至30%、25%、20%，對于數學等純理論研究型項目提高到不超過60%，同時規定間接費用可全部用于績效;將社會保險補助、住房公積金等納入勞務費開支范圍;推進無紙化報銷試點;探索“預算+負面清單”管理模式;強化項目監督檢查，減少過程檢查，取消科研項目結題財務審計。

二、科研經費“放管服”改革中存在的問題

縱觀歷次科研經費管理改革的若干意見及措施，體現出國家以人為本、尊重科研規律、尊重科研人員、減輕科研人員負擔、擴大科研經費自主權、完善科研人員激勵機制的總體原則。但仍然存在著某些改革措施需要進一步深化、細化等問題。

（一）科研經費管理制度修訂不及時、落實不到位

近年來，雖然國家層面出臺了一系列為科研人員“松綁”的政策文件，然而由于各個高校對政策的理解、把握不透徹，在執行上存在一定的偏差。例如，有的高校能夠根據現行規定，結合本校實際，制定切實可行的政策文件作為執行依據，并做好政策的宣傳解讀工作;有的高校及時修訂了本?？蒲薪涃M管理辦法，然而對政策的宣傳不到位，宣傳手段單一、落后，制約了科研人員享受改革帶來的“紅利”;有的高校并未制定相關的政策文件，變“參照”為“依照”。為確保改革政策落地，各高校均應結合自身實際，進一步修訂完善經費管理政策、采購管理政策、報銷規定等，如新政策允許高校自行制定科研人員出差乘坐交通工具的方式和等級，自行制定科研類會議參會人數、天數、開支標準;高?？勺孕胁少徔蒲袃x器設備;對科研急需采購的儀器設備可不進行招投標程序。這些政策的尺度如何把握，如何平衡“放權”與“監管”，做到“接得住、管得好”是高校普遍面臨的難題。

（二）科研經費管理信息化程度不高

在調查中發現，高校科研經費管理信息化程度嚴重落后于科研管理需求，高校科研系統與財務系統平行運行、互不交叉，各職能部門互相獨立、垂直管理、缺乏溝通的現象十分突出。從管理實踐來看，科研管理部門主要負責科研項目的日常管理，包括項目申報、立項、預算調整審批、項目結項等;財務部門負責科研項目的財務管理、預算執行、會計核算、結項審核，指導項目負責人規范經費使用、提高資金使用效益;審計部門負責科研項目的結題審計;紀檢部門負責科研項目監督檢查。科研人員在辦理各項業務時需要多部門跑腿，重復提供科研材料，報銷流程繁瑣，嚴重影響了科研人員的積極性。例如，在科研項目立項階段，通常是經費到賬信息后，財務部門向科研管理部門出具相關單據，科研管理部門出具立項通過書、項目申報書等資料，財務人員在財務管理系統中按財務項目編碼規則立項并入賬，科研管理部門通知項目負責人啟動經費報銷手續，信息傳遞過程冗長。此外，科研管理部門在辦理經費報銷審批手續時，往往因不清楚科研項目余額及支出科目余額盲目簽批，造成無預算或超預算審批，對于是否符合財務報銷規定亦無準確的判斷，因此產生較高的退單率，加劇了科研人員與財務人員之間的矛盾與誤解。在項目結項審計時，科研人員需要再次向審計部門提供一套科研項目以及經費使用相關資料，造成重復提供，增加了科研人員負擔。解決這種被動局面的根本方法在于打破信息孤島，建立信息共享機制。

（三）科研財務助理實施存在困難

建立科研財務助理最早在中辦發

〔2016〕50號文中就有提到，至今已有6年。經調查發現，已有部分高校制定了相應的管理辦法，對科研財務助理的聘用方式、職責分工、薪酬以及績效考核等作出了規定，但在實施中還存在以下困難。一是科研財務助理的薪酬主要來源于科研項目資金，有的高校給予少量補償。有的科研人員為了節約經費預算，選擇自己承擔科研項目事務性工作。二是科研財務助理一般為合同制，通常“誰聘用，誰負責”，人員流動性較大，科研人員出于信息安全角度，不愿意聘用科研財務助理。三是科研財務助理業務水平參差不齊，有待進一步提高。

（四）科研項目績效評價體系有待完善

國辦發〔2021〕32號文對間接經費中的績效支出進一步放權，提出間接經費可全部用于績效支出，而對于間接經費的比例也再一次提高為30%、25%、20%;數學等純理論基礎研究項目，間接經費比例提高到60%。績效支出比重的提高激發了廣大科研人員的潛力，然而對高校的監管要求也進一步提高。目前，大部分高校對間接經費中的績效支出僅從規范資金使用角度制定了發放辦法、發放程序等，對于如何組織科研項目績效評價并未給出實施細則。

三、新形勢下高?？蒲薪涃M管理的對策建議

現行的科研經費管理體制已不能完全適應科研經費“放管服”改革要求，高校應以國家出臺的科研經費“放管服”政策為指引，推進科研經費管理轉型升級，促進改革措施落地生根。

（一）完善科研經費內部管理制度

高校應當加強頂層設計，強化法人責任。高?？蒲泄芾砣藛T應當學懂、弄通、做實國家層面出臺的制度體系，建立符合本校實際的管理制度，關注政策變化，及時修訂完善、查漏補缺。制度應涵蓋科研誠信、審批管理、預算管理、支出管理、采購管理、資產管理、績效評價等方面。高?？蒲薪涃M管理人員還應加強對政策的宣傳與解讀，借助微信公眾號等網絡途徑，采用圖片、視頻、知識問答等形式使政策更加通俗易懂。高校應探索建立科研經費管理委員會，由主管校領導、科研管理人員、財務人員、審計人員、紀檢人員組成，旨在打破信息溝通屏障，加強交流與溝通，全方位、高效率地為科研人員服務。建立科研經費內部控制制度，探索實行“負面清單”管理模式，將事后檢查轉變為事前、事中、事后監督，強調過程管理。制定科研項目管理“負面清單”及科研項目報銷“負面清單”，為科研人員的科研行為劃上“紅線”“底線”。

（二）加快推進科研經費管理信息化建設

高校應加快財務管理系統升級。一是盡快推進網上報銷，并將相關報銷制度嵌入系統?？蒲腥藛T在填報報銷內容時，系統可自動彈出經費管理辦法、標準、項目或科目可用額度，避免超標準、超限額支出。例如，科研人員在填報差旅費時，系統可自動匹配出差地的住宿費標準、差旅補助標準，自動計算報銷合計數?？蒲腥藛T打印出報銷單走完審批流程后交財務部門，因網上報銷系統已初步審核，減少了現場溝通、補充報銷資料的時間成本?？蒲腥藛T還可通過系統查詢報銷進度、項目余額等信息。二是探索實施手機報銷App。手機具有操作性強、便捷性的特點，通過手機科研人員可隨時隨地查看財務報銷制度、提出報銷申請、跟蹤報銷進度，還可將報銷審批流程融入手機報銷程序，省去了紙質材料審批線下多部門傳遞的時間，實現信息多跑路、科研人員少跑腿。三是加快推進會計憑證影像化，方便廣大師生查找、調閱原始憑證，提高憑證查找效率。

高校應建立科研綜合服務平臺，實現業財融合，一站式服務。傳統管理模式下，科研人員需要奔走于科研、財務、資產、審計與紀檢等部門，科研人員“跑斷腿”現象突出。大數據時代，要建立互聯互通的一體化服務平臺，實現數據共享，系統共建。科研綜合信息服務平臺對接科研管理系統、財務管理系統、合同管理系統、采購系統、資產系統、審計督查系統等，確保職能部門間溝通順暢、資源共享，徹底改變信息線下傳遞低效率的管理模式，促進高校科研服務水平邁上新臺階。

（三）建立科研財務助理隊伍

高校應建立一支專業的科研財務助理隊伍，徹底科研經費“報銷繁”，讓科研人員潛心做研究。在科研人員聘用方式上，采用與學校直接簽訂聘用合同的方式，延長聘用期限，一般為3-5年，給應聘者一種穩定的預期。在經費來源上，根據國辦發〔2021〕32號文規定，科研財務助理的薪資、保險、公積金不再通過科研經費予以解決，項目承擔單位應統籌資金來源。建立科研財務助理共享機制，即一個科研財務助理可以同時為多個科研項目服務，這就要求科研財務助理應具備更加專業的業務水平，高校應不斷加強業務培訓。高校財務人員、科研管理人員應定期組織對科研財務助理的業務講座與宣傳，為他們在項目申報、預算編制、經費報銷、財務決算等方面提供專業的指導，并解答他們在日常工作中遇到的問題，幫助其建立工作筆記?？蒲胸攧罩磉€可通過多種互聯網終端開展業務學習，提高服務的專業性和熟練性。建立科研財務助理績效考核機制，根據考核結果給予相應補貼。

（四）健全科研項目績效評價體系

高校應當分析科研項目實施情況、經費使用情況，將評價結果作為項目調整、后續項目支持的依據，引導科研經費向優秀人才和團隊傾斜，提高科研經費使用效益?？冃гu價體系包括項目績效評價和經費績效評價，項目績效評價可以從組織管理、產出質量、成果轉化、原創價值、人才集聚與培養等方面展開，經費績效評價可以從科研投入、預算執行等方面展開?？冃е笜朔譃槎ㄐ灾笜撕投恐笜耍鶕蒲许椖康牟煌愋?，建立分類績效評價指標體系。建立與科研項目績效評價結果相適應的獎勵機制，對績效評價結果優秀的團隊和個人予以獎勵，從而充分調動科研人員的積極性。

四、結束語

科研經費“放管服”是一項系統工程，新形勢下如何打通“最后一公里”是高校面臨的重大問題。高校應積極探索科研經費改革路徑，使“放管服”政策惠及每一位科研人員，為我國科技事業發展作出更加突出的貢獻。

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