經濟反腐中紀檢監察合署辦公制度紀法銜接協調研究

陳炳蕙 盧侄鑫

摘?要：近年來，政治腐敗與經濟腐敗交織的腐敗案件逐漸增多，政商勾結的利益集團為反腐事業帶來新的挑戰。我國監察委所實行的紀檢監察合署辦公體制，實現了黨的紀律檢查權與國家監察權的有機統一，有利于開展全面的反腐工作。合署辦公體制并不意味著一個機關既執紀又執法的“紀法混同”，而是黨的十八屆四中全會所提到的“國法與黨規的協調與銜接”，要正確處理紀法關系，保證監察制度的良性發展。

關鍵詞：合署辦公;紀法銜接;路徑

中圖分類號：D9???文獻標識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.059

黨的十八屆中央紀律檢查委員會在黨的十九大工作報告中指出：“政治腐敗和經濟腐敗相互交織形成利益集團，嚴重危害黨和國家政治安全”。為回應這一新型利益集團腐敗態勢，保護我國的經濟發展，當前以紀檢和監察合署辦公制度作為監察反腐體制改革的核心，遵循“一個機構、兩塊牌子”的工作機制，實現黨的紀律檢查權和國家監察權的有機統一，形成了強大的反腐合力。但合署辦公機制也帶來了一系列現實問題，其中“黨紀”和“國法”如何銜接和協調就是其中之一，本文通過對紀檢監察合署辦公制度的剖析，探尋紀法銜接和協調的機制。

1?紀檢監察合署辦公體制概述

1.1?歷史沿革

當前的紀檢監察合署辦公體制并不是毫無基礎的“空中樓閣”，而是一直以來反腐斗爭工作經驗累積的必然結果，致力于反腐的紀委和監委雖起源于不同的歷史階段，但反腐的工作目標卻是一致的，兩者之間合署辦公早在1952年2月就初見苗頭，可見其制度由來已久。

黨的中央紀律檢查委員會產生于1927年4月召開的黨的第五次代表大會，依照黨章中紀律的規定主抓黨內的紀律檢查工作;對政府及其公職人員進行監督的人民監察委員會則于1949年10月成立。1952年2月9日，考慮到政府機關中的公職人員大部分為黨員，中共中央下發《中共中央關于加強紀律檢查工作的指示》提出：“各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公”，對紀檢監察合署辦公的體制進行了初步的嘗試。

合署辦公體制之后經歷了長期的艱苦探索，在1954年9月人民監察委員會被撤銷，由國家監察部代替其行使監察職權。1987年黨的十三大確立了黨政分開的政治體制改革路線，中央紀律檢查委員會和國家監察部被分開，由此產生了很多問題，難以強力的打擊新型腐敗犯罪。直至1992年黨的十四大才恢復了紀檢監察合署辦公的工作體制。

1.2?查辦案件工作流程

當前紀檢監察合署辦公體制下查辦腐敗案件的工作流程大致可以分為：受理、初步核實、立案、調查、移送審理五項，具體如下：

（1）紀檢監察機關對于貪腐案件、黨員違紀案件的舉報進行逐一審查處理，并進行受理登記。

（2）對受理的違法違紀案件的線索材料進行初步的調查核實。

（3）根據管轄權限的劃定交由相應的紀檢監察機關，該機關認為需要追究紀律或者法律責任的交由相應的部門起草立案審查調查呈批報告送紀檢監察機關主要負責人批準立案并向被審查調查人宣布。

（4）批準成立審查調查組并制定審查調查談話方案、外查方案，調查組嚴格執行方案進行審查調查。

（5）對經過立案并需要追究其責任的案件向審理機關移送。

1.3?所依據的相關黨紀與國法

根據不完全統計，合署辦公體制運行中所涉及的黨內法規與國家法律如下：《黨章》《中國共產黨廉潔自律準則》《黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》等;《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《公務員法》《監察法》《機關事務監督條例》等。

從以上列舉可以看出，國家法律以憲法為統攝，包含刑事法律、行政法律和各類相關條例。黨內法規則以黨章為統攝，包含各項準則和紀律條例，兩者之間屬于不同的規范體系。

2?合署辦公體制下黨紀與國法銜接和協調的必要性

紀檢監察合署辦公并不意味著兩個機構的簡單融合，而是統一于反腐職能下的相互配合與相互協作。工作中所依據的黨內法規和國家法律，雖在大框架上同屬中國特色社會主義法治體系，但就其具體制度而言，兩者在立法主體、內容、實施方式等方面都存在著不同，不能相互取代。因此它們之間的銜接和協調從宏觀、中觀、微觀三個層面來看有其深刻的必要性。

2.1?宏觀層面：中國特色社會主義法治體系建設的要求

2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式從頂層設計的角度將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系之中。大方向上的把控勢必會反映在具體的制度運用之中，通過現實制度運行發現問題并通過反饋機制促進理論的完善，之后再運用到實踐之中，形成“理論指導實踐，實踐影響理論”的完美閉環。在紀檢監察合署辦公的工作機制下紀法銜接和協調是響應建設中國特色社會法治體系這一宏觀規劃的必要，為我國經濟良好發展保駕護航。

2.2?中觀層面：打擊新型經濟腐敗進路的應有之義

中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次會議公報中指出：要重點打擊在政治問題和經濟問題交織的利益集團。同時，隨著我國的主要反腐斗爭模式由運動反腐、權力反腐到制度反腐的轉變。如何建立長效的反腐制度將成為當前應對新型經濟腐敗進路的主要議題。習近平總書記曾在黨的十八屆中央政治局第五次集體學習會議中指出，“如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個重大課題。”

2.3?微觀層面：合署辦公體制下反腐工作的需要

從紀檢監察合署辦公的工作實際來看，紀法關系含混不清則勢必造成反腐工作的混亂，兩者進行有效的銜接和協調是基于現實工作的需要，具體如下：94CF5066-F64A-4C12-86C1-5671D0C7BF21

（1）監督對象的部分重合。在反腐工作的具體辦案過程中，紀委和監委各司其職，分別辦案，被監督的人員身份可以分為三類：黨員身份的公職人員、非黨員身份的公職人員以及黨員身份的非公職人員。其中查處經濟腐敗利益集團的案件涉及黨員身份的公職人員，執紀的紀委和執法的監委勢必會共同參與。此時，為了順利查辦案件就必須對相關黨紀與國法進行有效的銜接和協調。

（2）議事決策機制的原則性合并。紀檢監察合署辦公在機構設置、職能分工和人員安排等方面進行了深度融合，為避免對于重大事項的重復討論，提高工作效率，紀委和監委在決策機制上一般采取合并召開會議并通過民主集中制的方式達成內部決策的一致，而對于此項會議來說，此決策方式并不意味著其可以超過“以事實為依據，以法律為準繩”原則的束縛，每個決策仍然需要依據相應的黨紀和國法。因此，紀法之間良好的銜接和協調是做出合理決策的關鍵因素。

（3）辦案流程的互聯互通。紀檢監察合署辦公導致其監督對象數量明顯增加，案件也更加的多元，對于違紀又違法的案件，實踐中一般分別進行立案，紀委的審查和監委的調查同步進行。但兩個機關在處置方式、操作步驟和審批程序等辦案流程上存在一定的差別，為避免辦案中可能出現的沖突，則需要兩機關在辦案流程中互聯互通，這極大的考驗著黨紀和國法的銜接程度。

3?紀檢監察合署辦公所帶來的紀法銜接和協調的難題

馬克思主義理論認為，實踐是認識的來源，是檢驗真理的唯一標準，同時認識的程度也影響著實踐的好壞。我國相關監察制度伴隨著合署辦公體制實踐而進行不斷地演進，直至2018年《監察法》的通過逐漸趨于穩定。但這并不意味著反腐制度實踐探索的結束，相關黨紀和國法仍有很多需要完善之處，紀法如何銜接和協調在制度和實踐兩個方面面臨著相當多的難題。

3.1?《監察法》配套相關程序性規范的缺失

《監察法》作為監察委行使監察權的制度規定，條文規定較為粗略，程序正義難以得到制度保障，部分條文規定的法法銜接并不能有效地填補辦案程序的空白。例如，黨員的違紀案件調查中涉及憲法所規定公民權利的限制，沒有制定相關的程序性法律予以保障。《監察法》對于監察辦案來說獨木難支，辦案人員只能尋求其他黨紀法規的填補，很容易產生制度濫用，通過行為找法，編織罪行。

3.2?缺乏相關“紀法銜接”的法律制度

紀法關系問題的理論研究終將表現為成文法律才能解決實際難題，當前紀檢監察合署辦公的體制之下對于紀法如何銜接的問題只在《監督執紀工作規則》中的部分條文有所規定，但該制度屬于黨內法規的范疇，監察委作為國家機關，其權力來源于人民，紀法銜接需要在法律層面上得到確認。然而，目前我國尚未就監察委辦案過程中紀法如何銜接問題制定相關的法律，也未在其他監察法律中對其作出原則性規定。

3.3?監察干部缺乏對于紀法關系的正確認識

國家監察委成立時間較短，大部分監察干部是由其他機關轉隸而來，其來源大致分為兩類：檢察機關和紀委。由于其加入監察委的時間較短，對于合署辦公的辦案機制尚不熟悉，由于法律的滯后性不能提供制度參考，部分從紀委轉隸過來的監察干部可能對于合署辦公的工作機制存在誤解，在辦案過程中既執紀又執法，缺乏紀法區分的理念，對于違法違紀案件中的輕微刑事案件，其制裁措施通常由黨紀處分代替，出現“以紀代刑”的情況。

4?紀檢監察合署辦公體制下紀法銜接與協調路徑之探尋

紀檢監察合署辦公的監察體制改革中紀法關系良好銜接和協調是我國反腐事業開展并形成長效機制的關鍵，對其完善路徑的探尋離不開大方向的指引，明確的基本原則為路徑提供基礎與開拓動力，具體的制度完善為監察改革道路披荊斬棘。

4.1?明確基本原則

4.1.1?堅持黨的全面領導

中國共產黨的領導是我國依法治國建設的根本保證也是中國特色社會主義的本質特征，紀法銜接和協調的上位概念“黨內法規和國家法律銜接”是黨最先提出的，監察機制最早出現在黨內，是黨保證自身廉潔性的重要制度保障。當前的監察體制改革中對于紀法關系問題，必須堅持黨委的全面領導。

4.1.2?遵循“紀在法前”與“紀嚴于法”紀法關系

中國共產黨的“先鋒隊”屬性要求規范黨員行為的黨內法規較國家法律要更為嚴格，習近平總書記多次強調，“黨章等黨規對于黨員的要求要比法律要求更高。”反映在監察委的具體工作過程中，就是要把紀律挺在法律之前，提倡“抓早抓小，發現問題及時處理”。這是完善紀法關系，實現其良好銜接和協調所需要遵循的重要前提性原則。

4.2?構建完備的監察制度規范體系

構建監察制度體系并不能延續以往國家中心主義的法律觀，極力強調國家法律是唯一的依靠。而應當注意到，我國的特色社會主義法治體系是包含有：完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系在內的完整系統。從腐敗治理的角度來看，黨內紀律和國家法律具有同等重要的作用。

就黨內紀律規范而言，需要對黨紀中與國家法律沖突的部分定時清理，同時在制定黨紀時建立立法機關與黨內法規制定機關的聯合立法機制，對制定黨紀中出現的紀法關系難題進行討論，從而在立法階段解決紀法關系難題。

而對于國家法律，我國與《監察法》配套的立法只有2020年6月出臺的《政務處分法》，而其他的程序性規定卻存在空白。作為行使調查權的機關，應當比照行使偵查權的公安機關有自己的相關調查程序規定，同時對于《監察法》中需要其他機關配合的問題也要制定細化的銜接法律，包括報批流程和批準主體。

4.3?提升監察干部的紀法關系認識

“一套班子”的人員組織結構，對于每一個監察干部而言，其執紀與執法素養決定著監察權是否能夠得到良好的運行，對外部而言，紀法關系的協調解決也更能展現監察法治的權威，表現監察干部的“法治”素養。其具體措施：第一，通過開辦講座、舉行會議討論等方式加深監察干部對于紀法關系的認識，尤其對于紀委轉隸過來的紀委干部，應當培養嚴謹的法律程序意識，了解證據提取規范與非法證據排除規則等證據制度。第二，制定工作辦案手冊，為監察干部在實際工作過程中常見的紀法關系問題提供解決途徑。第三，樹立紀法區分意識，在兩委協同辦案的工作流程中，對于既違紀又違法的被調查人的辦案工作應當對參與調查的監察干部樹立“紀法分開”的調查意識，對不同的證據注重分別保存，并依據不同的條文規定移交審判機關，杜絕“紀法混同”思想。

5?結語

國家監察委得到《憲法》的確認意味著我國制度反腐進程得到進一步的推進，但同樣也帶來了“紀法如何銜接”的難題，在“黨內法規與國家法律需要協調與銜接”的大背景下，相關紀法銜接與協調制度的缺失與監察應對新型經濟腐敗實踐中出現的“紀法混同”是當前監察制度改革的重要內容。筆者認為，構建紀法銜接與協調路徑首先應當明確黨的領導與“紀嚴于法”“紀在法前”的基本原則，其次應當構建完備的監察制度規范體系作支撐，最后提升監察干部的紀法關系思維用以保證執行，確保我國監察制度的蓬勃發展。

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