人民法院參與基層社會治理的形式研究

胡丹

摘?要：人民法院參與基層社會治理是落實黨中央關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的重大決策部署，也是彌補傳統基層社會治理模式缺陷的必然要求。近年來，人民法院參與基層社會治理的形式，從傳統的立足于審判職能的間接參與形式，發展到以間接參與為主，直接參與并行的形式，這種參與社會治理的形式取得了一定的效果，但也存在著許多問題。

關鍵詞：基層社會治理;人民法院;直接參與;間接參與

中圖分類號：D9???文獻標識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.065

1?人民法院參與基層社會治理的動因

1.1?國家治理體系和治理能力現代化的要求

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化作出了重大決策部署，開辟了中國之治的新境界。國家治理體系與治理能力現代化是一個系統工程，需要不同主體共同參與、相互協同、共同推進。人民法院作為國家司法機關，是國家權力機關的重要組成部分，必然也是實現國家治理體系和治理能力現代化工程中多元主體的一元。人民法院通過行使審判權，懲治犯罪，解決糾紛，維護社會秩序，引導公民遵守憲法和法律，促使國家治理不斷地朝著法治化方向發展。在國家治理的話語體系中，人民法院是實施國家治理不可或缺的重要組成部分，它通過司法審判及其相關功能向國家和社會輸送著可以看得見的公平和正義。

1.2?彌補傳統社會治理方式的不足

傳統的基層社會治理方式主要有行政治理、“信訪-維穩”治理和自我治理三種。行政治理遵循效率優先原則，其治理的特點是直接有效性，能夠使社會糾紛迅速得到穩定和平息，但行政治理存在著固有的缺陷，因為要達到行政治理的效果必然會耗費大量的人力、物力、財力，其治理效果是建立在巨大的資源投入上。同時，隨著糾紛的復雜化、多樣化，行政治理也逐漸陷入治理效果不佳的困境;“信訪—維穩”治理是通過將信訪人所反映的問題交由原作出處理的行政機關，倒逼行政機關解決問題，其本身并不能直接解決糾紛。近年來，信訪部門、行政機關多采取告知信訪人通過司法途徑解決糾紛，將信訪所涉及的問題轉移到人民法院，此種治理方式效能正在逐步減弱;自我治理主要是通過村委會、居委會、行業協會的自我管理、自我規范、自我約束來實現的自治。這種治理方式在熟人社會中通常是有效的，但隨著“差序格局”的逐漸淡化，基層社會不斷的個體化、原子化，這種自我治理也逐漸式微甚至喪失效能。以上三種傳統的基層治理方式產生的缺陷，需要司法治理來彌補。人民法院作為司法機關，是基層社會實現司法治理的具體承載者和推動者，也是司法治理最為關鍵的部門。

2?人民法院參與基層社會治理的形式——以恩施州人民法院為例

2.1?間接參與基層社會治理

審判職能是人民法院的基本職能，也是人民法院參與基層社會治理最基礎的路徑選擇。在轉型的中國社會中，基層的社會矛盾不斷增加，對社會糾紛的解決和社會矛盾的化解，構成了社會治理最重要的內容之一。恩施州兩級人民法院主要通過行使司法審判權，依法懲治各種刑事犯罪，妥善化解民事糾紛，解決行政爭議來實現社會治理。一是監督行政機關依法行政，推動行政機關依法治理能力和水平。為了增強行政機關的法治思維和法治方式，恩施州兩級法院通過邀請行政機關旁聽庭審、向行政機關出具司法建議等措施，促使行政執法更加注重保障程序公正，更加注重規范文明執法。二是發揮人民法庭的調解功能，化解基層矛盾。恩施州下轄區域發展起步晚，法治尚不健全，城鎮化進程較為緩慢，是典型的城鄉二元結構。與其他發達地區相比，土地權屬、承包經營權、相鄰關系、贍養、撫養糾紛等案件類型較多，這些糾紛的特點是發生在熟人之間，糾紛發生的原因錯綜復雜，如果處理不好，就會影響農村關系的和諧、穩定。因此，加強對此類案件的調解，無疑是最好的解決之道。近年來，恩施州基層法院的各人民法庭，在長期的糾紛解決中，創新了許多調解方法，使農村的矛盾糾紛得到了及時、有效的解決，為基層穩定發展提供了法治保障。如2018年以來，宣恩縣李家河人民法庭年均結案率達98%以上，調解撤訴率達90%，僅有2件案件上訴。

2.2?直接參與基層社會治理

服務脫貧攻堅戰，保障村民自治。恩施州位于武陵山腹地，是湖北省貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的地區。2018年，恩施州委、州政府要求向深度貧困縣和深度貧困村傾斜，組建下派駐村“尖刀班”。隨后，恩施州兩級人民法院組織多名干部組成“尖刀班”進駐貧困村，其他干警則結對幫扶一戶或幾戶貧困戶。駐村“尖刀班”通過進村入戶，為村民提供法律咨詢，化解矛盾糾紛。同時，充分發揮村規民約的積極作用，利用自身的專業優勢，協助駐村村民委員會對村規民約的合法性進行審查，并為村規民約的完善提供法律指導。

組成社區“尖刀班”，創新社區治理機制。湖北省十一屆七次全會提出，要堅持黨建引領，推進城鄉基層社會治理。為了貫徹落實湖北省十一屆七次全體會議精神，推動城市基層治理體系和治理能力現代化建設。恩施州中級人民法院與恩施市人民法院等6家單位組成社區治理“尖刀班”入駐恩施市金子壩村。在社區治理的過程中，通過創建法官工作室、律師咨詢室、小區警務室、法治圖書室、法治德治宣傳長廊等方式，為居民提供矛盾調解、法律援助等多項服務，推動了法律服務向社區延伸，提升了社區治理法治化水平。

除了以上兩種直接參與基層社會治理的方式外，恩施州兩級人民法院還通過參與轄區平安建設，與所在地區的社會治安綜合治理中心進行對接，下層基層社會治理網格，協助轄區做好矛盾風險隱患排查、信息溝通和預防化解聯動工作。并與派出所、信訪辦、綜治中心等單位和組織一同構建社會治理聯防聯調體系，為轄區平安建設提供專業意見。370FFBBD-CD04-4222-B3F6-B43CB45264F4

3?人民法院參與基層社會治理困境

3.1?司法資源不足，難以充分發揮間接治理的效能

隨著經濟的快速發展，各種社會矛盾也急劇增加，案件呈井噴式的上升趨勢。但由于各個法院員額法官的數量有限以及司法輔助人的不穩定，案多人少已經成為全國各級人民法院特別是基層法院普遍面臨的困境。在案件急劇增加的狀態下，法院的一線法官在工作時間的分配上，普遍呈現出工作的主要場所在法庭、辦公室，庭外活動較少。把主要時間和精力都用在撰寫文書上，較少的關注糾紛發生的根源和糾紛能否得到實質化解。法官已疲于應對案件的審結，很難再去回應基層治理所面臨的問題，司法的溢出性功能難以得到有效發揮。

3.2?直接參與基層社會治理的正當性存疑

人民法院作為國家審判機關，行使的是國家的審判職權。《憲法》第128條、第131條規定，人民法院是國家的審判機關，依照法律規定獨立行使審判權。這就表明，人民法院的本職工作是依法審判案件，只有在矛盾糾紛進入法院的情況下才啟動審判權。強調人民法院直接參與基層社會治理可能存在職權越位，因為在人民法院直接參與基層社會治理的各種模式中，人民法院行使的職能已經遠遠超過了傳統的司法審判職能，更多的是行政執法權。有學者指出，強調司法機關參與社會治理可能會破壞權力間的制衡關系，而沒有制約的權力必然走向腐敗，權力間的制約與平衡才是憲政秩序建立的基石。

3.3?參與基層社會治理的廣度和深度有限

與行政機關參與基層社會治理的方式相比，人民法院無論是通過間接參與的方式抑或是直接參與的方式，其參與治理的廣度和深度都十分有限。在間接參與基層社會治理的方式中，由于司法的被動型、滯后性，只有當案件當事人將糾紛訴至法院，人民法院才能通過審判活動去解決雙方當事人的爭議，訴訟活動也只能圍繞當事人的訴訟請求進行，既不能主動參與到當事人的糾紛中，又不能超過當事人的訴訟請求，這種參與基層社會治理的范圍和深度都十分有限。在直接參與基層社會治理的方式中，人民法院通常只是針對某一政策的某個方面在狹小的范圍內進行社會治理。

4?人民法院參與基層社會治理的路徑完善

4.1?通過內部減壓，釋放更多的司法資源

為應對我國基層社會“訴訟爆炸”所引起的司法資源緊張難題，人民法院必須要從審判實踐出發，通過整合法院內部各種審判資源，努力把矛盾糾紛化解在基層，減少案件上訴率和再審率。同時，可以借鑒有些法院通過借助鄉賢、村干部、法律工作者、退休公務員等各種社會人力資源的做法，搭建以法院為平臺的糾紛防控和化解機制，最大限度地提高法院解決糾紛的能力，減少案件量。例如，恩施市人民法院通過返聘退休法官進行訴前調解工作，把矛盾化解在訴前。

4.2?找準角色定位，防止錯位、越位和缺位

社會治理是一項系統工程，需要多元主體共同參與、協同發力。人民法院在參與基層社會治理的過程中，需要準確把握自身的定位，既要勇于擔當，置身于基層社會治理的體系之中，敢于作為，做到不缺位。同時也要在法治框架下，將可以通過立法或者行政執法方式解決的問題轉移給相應的主體，保持司法的中立性、保守性，做到不越位、不錯位。通過優化社會治理資源配置，整合基層社會治理的資源，使各相關主體自覺做到各司其職，逐步淡化人民法院在其中牽頭協調的作用，依靠制度機制實現流暢運行。

4.3?“三治結合”，創新基層社會治理模式

在基層社會治理體系中，“自治”是秩序基礎，“法治”是制度框架，而“德治”則是價值導向。基層社會治理需要自治、德治與法治相互配合。人民法院要以自治、德治和法治“三治結合”為抓手，加快推進社會治理方式現代化。創新和發展“楓橋經驗”，通過運用非訴訟糾紛解決機制，推進訴源治理，把糾紛化解在源頭。尤其要發揮好人民法庭的作用，加強人民法院與居委會、村委會的聯系，充分吸納鄉賢、村干部等自治力量來提升基層自治能力和自治水平。在審理案件的過程中，可以選取與基層實際、生產生活密切相關的多發、典型案事例，提供示范指引，將法治與德治結合。

參考文獻

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