行政協議雙重審查中優先效力問題分析

陳冉

摘?要：行政法領域常有公法與私法的碰撞，行政協議是其中典型性領域。行政協議不僅具備公法領域中行政性，同時兼具私法領域中契約性雙重特性，因而行政協議的司法審查程序應當堅持雙重審查原則。這一原則意味著，對行政協議進行的審查程序包含兩方面內容：一為與行政協議相聯系的行政行為的合法性審查;二為行政協議的效力審查，即合約性審查。但是，在司法機關實際審判中，行政協議的雙重審查有時會出現分裂、不統一的現象。從存有此種問題的典型案例入手，剖析行政協議不統一現象的原因，并通過對雙重審查中合法性與合約性兩者優先效力的角度提出解決這一問題的路徑。

關鍵詞：行政協議;合法性審查;合約性審查

中圖分類號：D9???文獻標識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.074

1?案情簡析與問題提出

1.1?案情簡析

2016年1月，展鵬鑄造廠與臨港管委會簽訂《企業搬遷補償協議書》。臨港管委會系安吉縣人民政府于2012設立，后于2013年撤銷。2016年6月止，臨港管委會支付給原告拆遷合同支付全部款項。至此，原被告之間訂立的行政協議履行完畢。

本案爭議焦點主要歸結于兩個方面：第一，本案中行政行為是否存在違法情形，是否可適用法定可撤銷規則;第二，涉案協議本身是否具有效力。各級法院在本案審理過程中認為，臨港管委會性質并非行政機關，其實施的行政行為的法律后果應由安吉縣人民政府承擔，不得以自己的名義實施行政行為，因而在《企業搬遷補償協議書》中存在簽約主體不適格的問題，該簽約的行政行為具有違法性;第二，《企業搬遷補償協議書》已實際履行完畢，且其訂立過程與內容符合相關法律規定，此行政協議有效。

1.2?問題的提出

首先，對于案例中法律問題的分析，應首先判斷所選案例隸屬于何一部門法領域。在安吉案中，應當首先對《企業搬遷補償協議書》進行定性。行政協議是指行政機關與行政相對人簽訂的，為規范行政領域內的法律秩序，以行政法領域內權利與義務為內容的協議。本案中，臨港委員會由具有行政主體身份的人民政府組建，并被賦予行政管理職能，并且其與行政相對人，即展鵬鑄造廠所簽訂的協議是以行政法范圍內的權利義務為內容的，因此《企業搬遷補償協議》性質應為行政協議。

其次，行政協議的雙重審查原則，是指在對行政協議進行司法審查過程中，基于行政協議的行政性而延伸出的合法性審查，基于行政協議的契約性而延伸出的合約性審查。但在案件的實際審判過程中，合法性審查與合約性審查會呈現一種分離的較為矛盾的現象，剖析這種現象就要先分析在行政協議的雙重裁判原則中蘊含的兩個重要問題：第一，應以何為標準來衡量某一具體行政協議的合法性與合約性;第二，行政協議的合法性與合約性之間的關系，即在行政協議的合法性和合約性認定過程中的是否存有優先效力、優先判定的問題。

2?行政協議合法性與合約性審查

2.1?行政協議合法性審查

行政行為合法性審查是司法機關審理行政案件的重要內容，這一規則在《行政訴訟法》中也有明文規定。如何判定行政協議的合法性，即確認行政協議具備合法性的標準這一問題。首先，明確雙重審查中的合法性審查應涵蓋行政協議的訂立、履行、變更和撤銷四個方面。其次，對行政協議的合法性審查包括主體審查、程序審查、協議內容審查三部分。主體審查包括主體是否適格、是否濫用職權等，程序審查主要包括協議相關行為是否遵守法定程序等，協議內容審查包括不能違反法律法規等。臨港管委會是人民政府以規范性文件形式設立的機構，其本身并不是行政機關，無法獨立承擔法律責任，因而不能以自己的名義與外界簽訂行政協議。更何況臨港管委會在與展鵬鑄造廠在2016年簽訂《企業搬遷補償協議》時已被撤銷兩年多之久，更無權以自己的名義獨立簽訂協議。所以，這并不符合上述第十一條規定的合法性審查的要求。

此外，行政主體不適格應屬于行政行為嚴重且明顯違法的情形。當這一情形出現時，司法機關應當在原告請求確認行政行為無效時判定該行政行為無效。本案中，臨港管委會的不具備行政主體資格，其以自己名義簽訂行政協議屬于重大且明顯的違法情形，在案件的審理過程中，司法機關應當認定臨港管委會簽訂行政協議的行為屬無效行政行為。

合法性審查一般根據行政領域范圍內的法律規范進行，但合法性審查參照的最低效力級別規范應當是規章。首先，這一規范有法律明文規定作支撐，《行政訴訟法》六十三條規定，司法機關在行政案件的審理過程中，應當依據規章。其次，規章更能滿足實踐的需要，我國更多依靠規章對行政協議進行規范，因為規章相較于法律法規更為詳盡，而相對于規范性文件相比更能體現對行政協議的合法性監督的權威性。

2.2?行政協議的合約性審查

行政協議中的合約性審查，本文認為行政協議可視為行政合同，而合約性審查可視為有效性裁判。行政法領域中有關行政協議有效性的規定，在最高人民法院關于行政協議案件審理的法律文件中體現，行政協議存在嚴重、明顯違反行為的，應當視為無效。在本案中，臨港管委會以自己名義簽約時并無行政主體資格的情況確屬重大且明顯的違法情形，可以適用上述條文中第七十五條的規定。法院應當按照原告的申請從而判定雙方當事人之間簽訂的行政協議并無效力。

最高院針對審理行政協議案件指出，司法機關在行政協議案件審判工作中，在行政訴訟法缺乏相關規定時，可援引民事訴訟法中的相關規定加以適用。這就為民事規范在形式領域中的適用提供了法律依據。此條第二款更是直接規定了司法機關在審判涉及行政協議案件時，可以參照民事法律領域中有關民事合同的規定。從上述法律規定可以得出，對行政協議效力的審查應當適用行政訴訟領域的規定，在行政訴訟領域無明文規定時，可以援引民事訴訟法的有關規定。

在民事法律規范在行政協議司法審查中的問題上，由于行政訴訟本不僅具備公法屬性，也具有私法屬性，公法與私法的沖突在行政訴訟領域內頻仍，因而這一方式從開始就頗具爭議。民事領域法律規范在行政領域的司法審查中加以運用是否具有合理性這一問題，本質上是公法與私法的關系問題。德國法學家奧托·邁耶認為“公法與私法之間缺乏法律上的相似性，從而其間的類推適用，不被容許”。以此可以得出，民事法律規范不應適用于公法領域的理論由來已久。這一觀點于今也依舊被我國部分學者所持，這類學者主張對行政協議的規制應適用公法領域的規則，而反對同時適用民法領域規則民法規范適用的“混合論”。事實證明“混合論”更具合理性，因為公法領域與私法領域間確有一定程度的重疊，而且行政法領域內的法規體系并非周密完善，實務中確實需要援引民事法律規范得以解決。但是，民事法律規范不能違反行政法領域的強制性規定罷了。

本文認為，針對此案如果適用民事法律規范，適用《合同法》中關于合同無效的情形的規定最為妥當。《合同法》主要規定了合同無效的五種情形情形，分別為違反法律法規的強制性規定、違反公序良俗、主體不適格、非當事人的真實意思表示以及惡意串通損害第三人合法權益。本案中所涉行政協議根據《合同法》的規定一定是無效的，原因有兩點。

第一，《企業搬遷補償協議》違反《行政訴訟法》第七十五條的規定，此規定屬于強制性規定，應當認定為合同無效。

第二，本案中，無論是否被撤銷，臨港管委會并非獨立行政機關，均無權以自己的名義獨立對外實施行政行為。這可以視作合同無效情形中的主體行為人不具有對應的民事行為能力一項，因為其本質都是“無資格卻實施了一定的行為”。根據此規定，此案所涉協議若援引民事法律規范解決的情況下，應當判定為無效。

3?雙重審查中合法性審查與合約性審查的關系

3.1?以案件裁判的不合理之處思考雙重審查關系

關于合法性審查與合約性審查的關系，學界主要集中研究合法性審查與合約性審查審查順序問題，主要有三種不同的觀點。

第一種觀點認為應首先考察協議的合法性，再考察協議的合約性問題，或者說應當首先對公法約定進行合法性審查，其次再按照民事法律規定解決。

第二種觀點認為應當先審查行政協議是否生效，再審查其是否合法。

第三種觀點是無需區別行政協議的合法性與合約性的審查順序問題，兩者不分先后，是在不同的階段彼此混合的。

本文認為第一個觀點更具合理性。在對行政協議進行司法審查時，首先應審查行政協議的合法性，而后再進行行政協議的合約性審查。

首先，在同一案件的裁判過程中，涉案協議的雙重審查相互聯系，不可分立開進行裁定。在審查過程中，不可單獨討論行政協議的效力問題，而應當在判定行政行為具有合法性的基礎上進行。

其次，雖然兩者相互聯系，但兩者又有程序次序之份。合法性審查應當具有先導性，看作是合約性審查的前提與基礎。因為行政訴訟主要以行政領域法律法規為依據解決行政糾紛，所以合法性審查為行政協議司法審查的中心，合約性審查以合法性審查為基石。換句話說，一個行政協議需要通過雙重篩選，如若在第一個程序中未通過合法性審查而被剔除，那也必不可能進入到是否具有合約性的程序二的審查過程中。當一個以行政協議為內容的行政糾紛案件中的行政行為被判定為不具備合法性時，人民法院應當適用行政法領域與民法領域中有關協議無效情形的規定，作出涉案行政協議無效的判決。既然行政協議效力已經被認定為無效，那再繼續討論行政協議的效力問題便失去了意義，也當然不可能存有行政協議的效力待定等關于效力問題的一系列討論。

安吉案中，法院將《企業搬遷補償協議》的合法性與契約有效性割裂開來討論，在合法性領域與契約有效性領域分別進行定論。法院在以行政行為主體不適格的理由認定臨港管委會行政行為違法后，又基于補償協議系行政主體與行政相對人真實意思表示且已實際履行而做出協議效力應予保留的決定，這種裁判思路是非常荒謬的。法院應當在認定行政行為違法后，根據相應法律規定當然判定行政協議無效，而不應繼續討論是否存在協議可撤銷情形。

3.2?在雙重審查關系出發尋求解決兩者分裂現象的路徑

解決我國行政法案件中關于行政協議的合法性審查與合約性審查不統一問題，應當從厘清兩者關系方式出發。法院在對涉案協議進行雙重審查過程中，應當首先根據有關法條，譬如《最高院發布審理行政案件司法解釋》第十一條等對協議進行合法性審查。若為行政行為合乎法律規定的情況下，再根據《行政訴訟法》七十五條以及《合同法》有關規定進行合約性審查。若在行政協議的合法性審查程序中已經認定行政協議違法，那就應當然認定為行政協議無效而無需討論協議的效力情況。

此種路徑尊重了雙重審查中合法性審查與合約性審查相聯系又相區別的同一關系，每一步的進行都是在我國現行法律規定的基礎上做出的，符合我國現行法律體系的法治要求。除此之外，這種路徑以清晰的程序解決了合法性審查與合約性審查在某些具體案件中分裂的、不統一的問題。綜上所述，這種解決現有問題的思維方式是合理的且不可替代的。

參考文獻

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