我國碳交易的實踐、國際經驗及啟示

李 昊

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

一、引言

“碳交易”這一概念最早出現于1997年的《京都議定書》，其中提出關于二氧化碳的排放權可以像普通商品一樣，在不同主體間進行交易。作為稀缺資源，碳交易的實質在于鼓勵減排主體超量減排，出售剩余配額獲取經濟回報；超額排放的減排主體需要額外購買配額或承擔罰款，也符合國際環境法公認的污染者付費原則（PPP原則）。

從運作機制看，碳交易主要涉及減排企業、核查機構、中介服務機構、交易平臺、監管機構、機構投資者和個人投資者等主體。其中，減排企業是碳交易市場的主要參與主體，通過出售多余的碳配額，或是購買碳配額缺口完成自身的減排任務。核查機構主要負責碳排放數值的測量、報告、檢驗等工作。交易平臺與注冊登記機構屬于碳交易的金融基礎設施。

從全球實踐看，歐盟、新西蘭、日本等主要經濟體先后推出了碳排放交易體系，明確了交易規則、減排政策、資金運作等各方面內容。總結借鑒既有的經驗做法，對于有針對性預防并解決當前我國碳交易市場面臨的困難和問題，具有較強的理論和實踐意義。

二、當前我國碳交易市場面臨的主要困難和問題

我國在踐行《巴黎協定》過程中，積極探索符合中國國情的碳減排路徑，在實踐上采用了建立碳排放交易市場的形式，先地方試點、后建立全國統一市場。2011年11月，國家發改委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京等7個省市開展碳交易試點工作。2021年7月16日，全國碳市場啟動上線，至12月31日，碳排放配額累計成交1.79億噸、成交額76.61億元。從運行情況看，主要存在以下困難和問題。

（一）碳排放權的法律屬性不明確

《中華人民共和國民法典》第440條規定了“可以出質的7種權利形式，包括匯票、本票、支票，債券、存款單等”，相關形式并未明確包括碳排放權在內的環境權益，其他法律法規也并未涉及，導致監管機構和金融機構在探索和拓展碳排放權的金融屬性時缺少根本依據。

（二）碳交易不夠活躍

目前，國內分配的碳配額有效期尚未明確，市場普遍預計配額可以跨期使用。在“雙碳”目標下，配額的長期價值看漲，加之擔心將來調整配額計算系數，后期可能出現配額不足局面，導致部分企業對出售配額持觀望態度。同時，《碳排放權交易管理辦法（試行）》僅明確重點排放單位是交易主體，并未涉及碳資產管理公司、機構和個人投資者等，上述主體只能對碳交易持觀望態度，碳金融產品停滯不前，不利于擴大交易規模。

（三）碳交易的監管力量相對薄弱

碳交易市場是復雜的虛擬商品交易市場，涉及碳配額買售、碳排放量的核查、碳金融產品開發等系列流程，專業性強且涉及較大的經濟利益。根據規定，全國碳市場由生態環境部統籌管理，除試點地區外，多數省份不熟悉碳市場的監管問題。同時，生態環境部門自身的職責定位，也無法完全匹配具有較強金融屬性的碳市場監管需要。

（四）碳市場的履約強制力不足

目前，對碳排放量多采取參數核算方法。由于全國碳市場建立時間短，政策標準尚不完善，部分減排企業為壓低自身超額的碳排放量，存在數據失真的可能性。同時，根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》，重點排放企業虛報、瞞報溫室氣體排放報告，或拒絕履行溫室氣體排放報告義務的，處一萬元以上三萬元以下罰款。從處罰金額看，力度相對較小，制約了履約效果。

圖1 2021年全國碳市場月度交易額

圖2 2021年全國碳市場月度交易量

三、國際上推行碳交易的主要做法

從國際上看，碳交易主要分為兩種形式：總量控制和交易型，基準線和信用交易型。總量控制和交易型，政府為某個特定經濟領域設定排放總量限額，受約束實體每排放一噸二氧化碳，需上繳一個排放單位。對政府發放的配額，實體可進行自身減排義務抵消，也可以交易。基準線和信用交易型，政府為受約束實體設定排放基準線，超出基準線的，實體需上繳碳信用，低于基準線的，實體可獲得碳信用用于出售。從國別上看，歐盟、新西蘭、美國、日本等主要經濟體先后推出了碳交易體系。

（一）強化碳交易的頂層設計，增強碳市場的穩定性和可預期性

鑒于碳交易市場的建設內容豐富且涉及面廣，多個經濟體采用分階段推進的辦法，逐步健全完善市場體制。歐盟碳排放交易系統（EU ETS）是全球最早建立、也是最成熟的碳交易市場，以提出目標、頒布立法、出臺方案等3種方式構建起自上而下的政策框架，具體實施先后經歷四個階段（詳見表1），體現出較強的系統性和計劃性。韓國碳排放權交易體系( KETS )于2015年啟動，第一階段和第二階段各為期三年，之后每五年為一個階段，每個階段分別制定相應的政策目標和規劃。

表1 歐盟碳排放交易系統的四個發展階段

（二）建立完善的信息披露、交易規則體系等，并適時調整

為建立公開透明、統一規范的碳交易市場，歐盟專門出臺了《建立歐盟溫室氣體排放配額交易體系指令》，并進行了多次修訂。從披露渠道看，歐盟以歐盟委員會官方網站為核心建立了披露平臺；在配額分配及交易信息披露方面，主要由歐洲能源交易所和歐洲期貨交易所及時披露有關配額拍賣、交易等信息。從披露內容看，歐盟披露的溫室氣體排放信息包括3個層面：歐盟層面，主要披露年度配額分配數量、交易數量等；成員國層面，主要披露成員國配額總量、履約限額比例等；設施層面，每年4-5月定期發布履約情況等。此外，歐盟每年發布歐洲碳市場運行報告。對配額的跨期使用，新西蘭、澳大利亞、美國、日本等在實際碳交易中，一般允許碳配額在使用時間上的靈活性，但不允許無限儲存，既降低價格波動和經濟因素對碳交易的干擾，也在一定程度上提升企業交易的積極性。

（三）在碳交易市場中引入金融監管規則，并注重形成部門合力

成熟的碳交易分為現貨交易和衍生品交易，其中，衍生品交易涉及金融問題，金融監管規則的適用不可或缺。在歐盟，適用于排放配額交易的主要金融市場規則包括：一是金融工具市場指令和條例，規定了交易場所和金融中介機構的授權要求、主管當局間的監督和合作規則等。二是禁止市場濫用監管，相關規定適用于所有市場參與者。三是反洗錢指令，規定了防止洗錢和恐怖融資的重要保障措施。從監管力量看，歐盟下設專門的氣候行動部門，全面負責歐盟層面碳交易體系的執行、碳減排情況監測等；碳金融業務納入歐盟金融監管，注重宏觀審慎和微觀審慎監管模式的結合，以穩定碳金融市場秩序，保護投資者合法權益。

（四）設立專門的資助機制，助力減排企業轉型

歐盟成立了創新基金和現代化基金，其中，創新基金旨在支持所有成員國在低碳技術和工藝方面的創新，目前已發展成為世界上最大的創新低碳技術示范資助計劃之一，在具體實施中，基金總額15億歐元，發放方式為中標制；中標項目涵蓋大型項目（超過750萬歐元）和小型項目（低于750萬歐元）。現代化基金則專項用于支持10個低收入歐盟國家向氣候中和過渡。美國區域溫室氣體減排計劃（RGGI）資助的領域包括清潔和可再生能源、溫室氣體減排等，對部分項目直接提供資金支持。為保障碳交易的順利實施，澳大利亞引入系列補償計劃，包括就業與競爭力方案（JCP，提供資金保障就業）、清潔能源和氣候變化項目投資計劃、家庭資助計劃等。

（五）采取行政處罰、聲譽處罰等多種方式，嚴厲懲處不履約的減排企業

歐盟對于碳排放超過配額但不履約的企業，要求各成員國采取有效、相稱和勸誡性的懲罰措施，包括聲譽處罰、行政處罰、刑事處罰等。根據規定，企業排放二氧化碳每超標1噸的，處100歐元罰款，并在次年的排放許可額度中扣除相應數量，相關罰款金額可以根據歐盟通脹率進行調整。同時，公布超額排放的企業名稱。此外，歐盟還要求各成員國出臺其他處罰措施。新西蘭針對未按時完成履約的減排企業，按照配額缺口數量以3倍于當前市場價格為單價計算罰款金額。

四、碳交易的實際效果分析-以歐盟為例

作為全球氣候行動的領跑者，歐盟排放交易系統已連續運轉17年，納入減排企業1.1萬余家，涵蓋歐盟近半數的減排總量，碳交易額占全球交易總額的近九成。世界銀行發布的《碳定價機制發展現狀與未來趨勢2021報告》、歐盟發布的《碳市場報告》等均顯示，歐盟碳交易取得明顯成效。

（一）歐盟國家的碳排放量顯著下降

作為碳排放的主要源頭，電力行業一直是歐盟碳減排關注的重點，從實際減排量看，自第三階段以來，歐盟排放交易體系覆蓋的固定裝置(發電廠和制造裝置)排放量下降了近29%，從溫室氣體的排放總量看，自2008年以來的3個履約周期，碳排放量的年均減少幅度為1.4%。

（二）歐盟能源結構顯著優化

過去十年間，歐盟對煤和石油的生產量減少三成，初級能源消耗僅占全球的一成左右，可再生能源發電比例升至六成左右，也為實現歐盟確定的2030年將可再生能源發電占比提升至65%的遠景目標，奠定堅實基礎。

（三）歐盟碳金融產業快速發展

歐盟碳市場涉及減排企業、金融機構、碳基金、私募股權投資基金等眾多主體。不僅活躍了碳交易市場，還推動碳金融產品與服務的發展，包括遠期、期貨、期權、掉期等，期貨交易非常活躍，碳衍生品合約交易量已達到現貨交易量的6倍左右，在總交易中的占比達八成以上。

五、對我國推進碳交易體系的啟示與建議

在碳交易體系中，碳配額的分配和履約是政策設計的重點，如何合理確定配額總量，如何在減排企業間公平分配，如何準確核算減排企業的履約情況，都有賴于系統完善的制度設計。借鑒其他經濟體尤其是歐盟碳交易的經驗，并結合2021年國內碳交易實踐，我國應重點從以下幾方面予以完善。

（一）強化碳市場的頂層設計

在2021年全國統一碳交易市場開展的基礎上，研究出臺相對明確的碳交易體系發展規劃，明確階段化減排目標、任務、行業等，提高碳交易的可預期性。強化與高等院校、科研院所的合作，重點培養碳核算、碳交易、碳數據等領域的專業化人才，為行業長遠發展提供人才保障。

（二）加快推進碳交易立法工作

加快推進《碳排放權交易管理暫行條例》的立法進程，在不違反《民法典》等相關法律的前提下，細化碳排放權的法律性質、碳交易規則、主體參與、違法處罰等內容，為碳交易的大規模開展奠定更高層次的制度基礎。

（三）完善碳交易監管體制機制

考慮到碳市場兼具生態和金融的多市場屬性，建議由生態環境部聯合人民銀行、證監會等部門，成立碳交易監管委員會，履行碳交易的跨市場監管任務。各級生態環境部門應加強碳監管的人才隊伍建設，并探索與國外相關監管機構建立常態化的溝通交流機制。

（四）推動碳交易市場快速、規范發展

逐步允許機構投資者和個人投資者參與碳交易。開發碳期貨、碳期權等碳金融衍生產品，提升碳市場活躍度。建立健全基于中國國情且科學的碳排放因子和計量體系，制定并細化各項技術要求，確保從企業層面到行業層面實行統一強制性的數據披露和計算標準。

（五）加大碳交易違法行為懲處力度

采取行政處罰、聲譽處罰等多種方式，嚴厲打擊減排企業數據失真行為。加強對碳中介服務機構和核查機構的監管力度，尤其是在碳交易、碳資管等金融屬性較強的業務環節，探索引入牌照化管理模式，明確資質要求，并做好對持牌機構的專業支持和輔導相關工作。