從五大生產要素短板看金融支持縣域發展的路徑選擇
——基于陜西72個縣域的調研

馮 偉

（中國人民銀行西安分行，陜西 西安 710075）

一、引言

土地、資本、人口、技術、數據，是支持經濟發展的五大生產要素。傳統經濟學普遍認為，區域經濟差異主要由土地等自然環境和資本等資源稟賦因素造成。隨著經濟社會的發展和產業的不斷融合，技術、數據等新興生產要素在經濟發展中的作用日益得到充分體現和廣泛認同。許多學者認為，要緩解區域經濟發展不平衡，必須以五大生產要素為著力點，通過差異化金融政策促進落后地區實現追趕超越。當前我國區域經濟特別是縣域發展不平衡問題日益凸顯，應通過對五大生產要素實施補償性的政策糾偏加以解決。與財政、稅收等政策相比，差異化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更強。但實施差異化的金融支持政策，必須建立在充分了解生產要素發展現狀和差異原因基礎之上，才能有效促進區域和縣域經濟發展。

二、縣域五大生產要素的缺陷和短板

（一）土地要素方面，“三變”改革仍需加強

一是土地權屬結構復雜、權利分散、流轉困難。我國縣域土地以農業用地和集體用地為主，權屬結構通常為承包權、所有權、經營權的三權分置，分別由不同主體享有相應的權利。這一分置結構決定了農村土地牽涉到多方利益主體，給土地資產價值的實現帶來了很大困難。同時縣域土地要素使用受到諸多掣肘，如農業用地和農村宅基地僅能用于農業生產和自住住宅，且受到耕地紅線等政策的嚴格約束，資產的價值屬性大打折扣。

二是土地流轉缺少具體規則支撐，抵押貸款風險較大。首先，農村土地所有權屬于集體，貸款抵押需要取得集體許可，抵押流程、條件模糊不清，缺少明確法律規定。其次，土地使用權沒有實現真正市場化流轉，土地使用權抵押貸款一旦出現代償，收儲之后再流轉經常找不到買方，金融機構的風險較大。再次，“農民變股東”缺少承接主體，經營管理水平高的企業不多，金融機構對“三變”改革的信貸支持較為謹慎。

（二）資本要素方面，縣域綜合實力弱、多元化融資體系缺失

一是縣域綜合實力薄弱，區域差距巨大。縣域經濟整體發展滯后，經濟規模普遍較小，例如，2021年陜西省仍然有50%的縣（市） GDP總量未能突破百億元大關，縣域經濟增加值對陜西經濟的貢獻度不足一半。2021年賽迪全國百強縣中，陜西省僅有神木、府谷兩個縣（市）入選，這與江蘇省入圍50個百強縣并包攬前三名相比差距很大。陜北地區由于化石能源儲量分布不均衡，縣域間經濟落差明顯。在2021年賽迪陜西 “10強縣”中，陜北地區有5個，關中地區有4個，陜南地區則只有1個城固縣。在陜西省縣域GDP 排名的后10名中，陜北也占了4個，如榆林神木縣GDP總量高達1294億元，財政收入91.6億元，而同屬榆林的吳堡縣GDP僅有31.3億元，財政收入不足0.7億元。

二是多元化融資體系缺失、存貸比例失調。陜西省縣域金融業態發展不完善，多數縣域近年來沒有一家證券公司入駐，涉農領域融資渠道仍以自有資金、銀行貸款為主，直接融資運用較少。縣域資金外流嚴重、存貸款比例失調、貸款轉化效率低，也極大削弱了縣域金融支持產業發展的能力，如西安市主要涉農金融機構僅2020年的資金外流總額，就已達到162億元。

（三）人口要素方面，縣域地區人口流出嚴重

一是縣域人口整體外流問題嚴重。筆者通過第七次人口普查（2020年）數據（如表1所示），對陜西72個縣（市）的人口數量及年齡結構進行了分析。與第六次人口普查（2010年）比較，陜西縣域人口出現了嚴重的外流，72個縣在10年中累計減少人口279.3萬，有的人口外流較多的縣常住人口減少比例甚至達到40%—50%。陜西省72個縣2020年人口共有1732.9萬人，人口累計下降258.5萬人，較2010年減少13%。2020年陜西縣域人口僅占全省常住人口的43.8%，較2010年下降9.5個百分點，縣域人口向城市集中的趨勢愈發明顯。

表1 陜西各地市人口及變化情況

二是縣域人口老齡化情況更為突出。全省縣域60歲以上人口占比高于全省2.3個百分點，65歲以上人口占比高于全省1.7個百分點。陜西省72個縣中，有51個縣老齡化水平高于全省平均水平，有47個縣老齡化高于14%，達到深度老齡化的程度，有5個縣達到或接近20%的超老齡化水準。與老齡化對應的是，縣域0-14歲人口占比總體高于全省平均水平，縣域老人多、小孩多的情況比較明顯，成年勞動力外流非常嚴重。

三是72個縣僅有6個縣人口正增長。陜西省72個縣中，僅有6個縣人口正增長，正增長高于全省平均水平的縣僅有4個，9成以上的縣在過去10年間人口是凈下降的，人口下降超過20%的縣達到19個。以西安為代表的大城市，對陜西縣域勞動力有著強烈吸引力，不僅使縣域勞動力大量流失，也促使資產較多的企業家前往定居，陜西縣域經濟發展的根基出現松動。

（四）技術要素方面，產業層次低、高技術企業少

一是產業層次依舊偏低。陜西縣域“農業弱縣、工業小縣、財政窮縣”特點突出。陜北、渭北地區的強縣過于依賴能源礦產，缺乏可持續的支撐產業，隨著煤炭石油天然氣儲量的下降，縣域產業發展存在較大風險。與此同時，關中地區的周至獼猴桃、咸陽蘋果、渭南奶山羊等產業，位于產業鏈底端，產品的附加值不高。

二是高技術企業嚴重缺乏。陜西省工信廳提供數據顯示，2020年陜西省有309家“專精特新”中小企業，在縣域僅有十多家；43家“小巨人”企業，縣域為0；175家制造業“隱形冠軍”企業，縣域僅有5家；10家科創板上市公司，縣域為0。縣域高技術企業的嚴重缺乏，導致針對高技術企業的扶持政策“無的放矢”，專項金融服務缺少承載主體。

（五）數據要素方面，社會信用體系建設落后

一是縣域企業信息化水平低。陜西縣域企業生產經營的技術水平相對較低，自動化、信息化水平落后，專業化水平和市場研究的意識普遍缺失。同時，縣域經濟規模相對較小，不具備東部地區縣域那種高度發達的物流和信息技術條件，無力支撐專業化的信息團隊，進一步阻礙了市場信息流通和商品交易發展。

二是信用體系建設落后，產業鏈上下游缺乏融合。縣域整體信用環境仍然較差、信貸風險偏高，農業生產經營主體與商業銀行的信息不對稱問題長期存在。縣域經濟“分散化”特征明顯，產業鏈上下游之間也缺乏合作與共享機制。

三、金融支持陜西縣域經濟的路徑選擇

（一）加大金融支持，健全土地流轉

一是健全土地流轉管理體系配套服務機制。建議在省級層面盡快將農村土地承包相關信息數據錄入平臺，提升數據使用效率。完善“轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、委托流轉”等多種流轉合同行為，指導土地流轉雙方按照申請、鑒證、歸檔等標準化流程做好土地流轉工作。

二是加大對“三變”改革的信貸支持。加大央行貨幣政策工具使用力度，為“三變”改革提供充足的再貸款支持；鼓勵商業銀行單列“三變”改革信貸融資額度，探索開發茶園果園林木經營權抵押貸款、設施經營權抵押貸款等收益權融資模式創新，盤活金融資產；鼓勵金融機構設立鄉村振興事業部，支持廣大農戶入股本地的農合金融機構。

三是拓寬“三變”改革的融資渠道。通過地方財政注資壯大省市縣各級農業產業發展基金，鼓勵“三變”子基金的設立；支持縣域規模較大的“三變”主體在新三板掛牌融資；鼓勵保險機構創新特色保險產品，支持“三變”改革，對符合條件的設計“三變”保險產品，適當下調保險費率。

（二）促進產業園區政府投入、資本投入有效對接

一是持續加大對縣域產業園區的政府投入。建議省、市、縣三級單列縣域工業集中區發展資金，推動產業園區整合升級，完善基礎設施，提升配套服務水平；組建省級縣域工業集中區創業投資引導基金，推動公用設施規劃建設優先向工業集中區傾斜；發展產業園區創投融資公司、開發建設公司，鼓勵設立混合所有制投資公司或基金；大力探索“集中區+擔保+銀行”等模式。

二是整合強化資源，做好金融創新。鼓勵商業銀行豐富貸款產品體系，合理確定貸款期限和成本，積極開發隨貸隨用、隨借隨還信貸產品；引導金融機構創新訂單、倉單、存貨、應收賬款融資等供應鏈金融產品；指導金融機構用好金融顧問等機制建設，完善金融產品等公示制度，提升縣域民營、小微企業金融服務質效。

三是加大對“三農”特色產業的融資支持。聚焦蘋果、奶山羊、設施農業等重點產業及其他領域特色產業，指導金融機構開展產業對接并制定特色支持措施；鼓勵創新符合當地產業特點的信貸產品，提供差異化利率優惠，實施綠色審批通道，以金融服務的“一縣一策”，帶動產業的“一縣一品”。

（三）加大金融創新力度，助力提升縣域人口承載功能

一是加強政策協調支持返鄉創業就業。建議由財政牽頭廣泛成立返鄉入鄉創業基金，為廣大返鄉創業群體和返鄉企業提供托底幫扶；在各級示范基地和園區等，對返鄉創業給予稅收優惠，鼓勵縣域金融機構將吸收的存款優先用于返鄉入鄉創業，對受疫情沖擊明顯的返鄉入鄉創業企業，予以信貸延期、展期，以及提高不良率容忍度等優惠。

二是做好專項扶持信貸的創新工作。建議進一步完善小額信用貸款相關政策，合理確定貸款的額度和發放標準；指導金融機構加大創業擔保貸款、脫貧人口小額信貸等專項貸款的投放力度，支持相關群體開展經營、發展生產；創新推動產業帶動貸款，逐步落實相關免除反擔保政策要求。繼續拓展縣域養老服務業的融資渠道，助力縣域居民老有所養。

三是激發三農資產金融屬性。指導金融機構建立金融支持集體經濟白名單制度，探索開展集體資產股份抵押貸款，將農村土地承包經營權等不動產與農機局、生產資料等動產抵押品相結合，積極在縣域開展“產權+”業務。

（四）加強政策協調配合,促進縣域高技術產業發展

一是積極開展民營企業扶小創優培育行動。建議加快推進“單項冠軍”、“專精特新”、“小巨人”等優質企業的培育工作，及時解決企業融資問題；加強對商業銀行的業務指導和評估督導，通過設立專營支行、業務團隊等方式做好扶小創優培育工作；完善審貸機制，強化風險防控機制，做好盡職免責工作。

二是完善風險分擔機制。建議財政部門對高技術產業發展較好的縣域提供獎補措施，更好發揮財政支持撬動作用，完善金融服務縣域貸款風險補償機制。積極發揮地方金融資產公司作用，通過不良資產證券化、打包轉讓等方式，加大對縣域法人機構不良資產的管理和處置力度。

三是通過金融科技手段賦能縣域金融發展。鼓勵金融機構加強對云計算、大數據等技術的運用，加強與稅務、市場監管等外部信息平臺對接，整合挖掘縣域企業信息，提高對縣域的信貸投放能力，大力開展金融科技賦能鄉村振興示范工程。

（五）有效整合數據要素，賦能縣域經濟社會發展

一是打造縣域數字經濟發展新模式。建議相關部門加快網絡化數字化的基礎設施建設，促進縣域精細管理、低碳運行；積極謀劃5G、物聯網、人工智能等新基建項目，推進縣域工業企業數字化轉型升級；推動數字技術與農村發展深度融合，助力鄉村產業轉型、激發發展潛能。二是持續深化縣域地區信用體系建設。完善縣域的信用信息服務平臺，利用新農信息直報系統，推動縣域信用信息的跨領域共享；推動縣域征信平臺建設，增加信用資源的有效供給；做好對縣域失信主體的信用修復工作，優化縣域營商環境。