個人資本項目開放路徑選擇

何迎新 曾令祥 高祥鑫

（國家外匯管理局四川省分局，四川 成都 610000；國家外匯管理局自貢市中心支局，四川 自貢 643000；國家外匯管理局阿壩州中心支局，四川 阿壩 513229）

一、我國個人資本項目開放現狀

我國個人資本項目開放涉及眾多職能部門，交易環節開放涉及人民銀行、外匯局、發改委、商務部、證監會、銀保監會等部門，匯兌環節開放主要為外匯局。交易環節開放是個人資本項目開放的前提條件，交易環節禁止意味著匯兌環節的禁止，但交易環節開放不一定意味著匯兌環節的完全開放，匯兌環節仍可能存在不同程度的限制。

（一）跨境直接投資：外商直接投資基本開放，境外直接投資尚未開放

《外商投資法》允許外國自然人直接或者間接在中國境內進行投資活動。《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年版）和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年版）分別對12個行業33個和30個子行業規定了不同程度的外商投資準入限制。因此，交易環節允許外國自然人直接投資負面清單外的行業。匯兌環節，外匯登記于2015年由外匯局登記改由銀行直接審核辦理。總體上看，外商直接投資實現了基本可兌換。

《境外投資管理辦法》（商務部令2014年第3號）明確境外直接投資主體是“企業”，非“個人”。《關于境內居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》（匯發[2014]37號）允許境內個人以投融資為目的在境外設立“殼”性質的特殊目的公司，由銀行為境內居民個人辦理境外直接投資外匯登記，但一般情況下不允許匯出資金（特殊情況需購付匯需外匯局核準）。總體上看，境外直接投資不可兌換。

（二）對外債權債務：對外債務部分開放，對外債權尚未開放

《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》（[1997]匯證發字06號）和《個人外匯管理辦法》（中國人民銀行令[2006]第3號）允許境內機構向境外個人借用外債，需外匯局進行外匯登記，跨境融資實行宏觀審慎管理，根據境內機構凈資產、償債能力和風險控制能力計算出相應額度，初步建立宏觀審慎管理政策框架，實現部分可兌換。《個人外匯管理辦法實施細則》（匯發[2007]1號）規定，“逐步放開對境內個人向境外借用外債，具體辦法另行制定。”目前，尚未出臺相關政策法規。總體上看，對外債務部分可兌換。

《個人外匯管理辦法實施細則》（匯發[2007]1號）規定，“逐步放開對境內個人向境外提供貸款，具體辦法另行制定。”目前，尚未出臺相關政策法規。《關于境內企業境外放款外匯管理有關問題的通知》（匯發[2009]24號）限于境內企業對境外關聯企業提供放款，境外借款人不包括“個人”。總體上看，對外債權不可兌換。

（三）跨境擔保：部分開放

《跨境擔保外匯管理規定》（匯發[2014]29號）允許境內個人辦理內保外貸業務和境外個人辦理外保內貸業務，需外匯局進行外匯登記核準行政審批，實現部分可兌換。

（四）跨境證券投資：部分開放

相比機構，我國個人跨境證券投資開放程度較低。跨境發行證券未向個人開放，跨境買賣證券部分向個人開放（見表1）。在個人跨境證券投資已開放項目中，存在自主決策、投資額度、投資門檻、投資比例、匯兌、交易等限制，開放的深度有待提升。

表1 個人跨境證券投資開放情況

（五）對外財產轉移：部分開放

《個人財產對外轉移售付匯管理暫行辦法》（中國人民銀行公告[2004]16號）、《關于實施<個人財產對外轉移售付匯管理暫行辦法>有關問題的通知》（匯發[2005]9號）等法規要求境內個人移民財產轉移和境外個人繼承財產轉移需向外匯局申請，購付匯需外匯局核準審批；外匯局對國家公職人員申請金額超過100萬元人民幣購付匯需向監察部門詢證。現行政策是針對已獲得境外國家相關居留權、再轉移財產的行為，而先投資再移民、境外個人移民財產轉移到境內和境內個人繼承財產轉移無明確規定。

（六）跨境商品房交易：境外個人交易基本開放，境內個人交易尚未開放

《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》（建住房[2006]171號）、《關于規范房地產市場外匯管理有關問題的通知》（匯發[2006]47號）等法規允許境外個人符合自用原則下購買境內商品房以及轉讓境內商品房，涉及結匯和購付匯直接在銀行辦理，實現基本可兌換。相關部門尚未出臺統一的境內個人境外買賣商品房政策法規，境內個人跨境商品房交易不可兌換。

二、加快個人資本項目開放的必要性

以1974年美國取消利息平衡稅為起點到1995年21年期間，所有發達經濟體基本實現了包括個人在內的資本項目開放。新興經濟體20世紀90年代以來加快了資本項目開放步伐，部分新興經濟體基本實現了包括個人在內的資本項目開放。從國際經驗看，個人資本項目開放主要有以下特點:一是發達經濟體和新興經濟體均對外商直接投資保留不同程度的管制。發達經濟體和新興經濟體出于國家安全、公共利益、金融穩定、美國長臂管轄等原因一直對外商直接投資保留不同程度的管制，主要包括禁止和股比限制。2018年以來，發達經濟體相繼出臺法規加大外資審查力度和資本管制。二是發達經濟體個人資本項目開放采用自由化模式。美國、歐盟、日本等發達經濟體基本實現個人資本項目開放，主要包括出于統計目的重視事后報告、注重保護投資者權益、實行稅收優惠政策、境外收入無需調回、不實行外匯管制等內容。三是新興經濟體個人資本項目開放采用非自由化模式。新興經濟體個人資本項目開放采用非自由化模式，通過多種方式對個人資本項目開放進行不同程度管制，總體上表現為部分可兌換，主要包括實行額度管理、專用賬戶管理、報告制度、適用較高征收稅率和禁售期等內容。加快我國個人資本項目開放具有重要意義。

（一）沖刺資本項目開放最后一公里

IMF《匯兌安排和匯兌限制（2019年）》年報顯示，在7大類40項資本和金融項目交易中，我國實現部分開放以上的項目合計39項，占全部項目的97.5%，資本項目開放程度顯著提升，但個人資本項目開放程度較小。因此，加快個人資本項目開放有望沖刺資本項目開放最后一公里。

（二）有利于對接國際規則融入經濟金融全球化

我國實施自由貿易區戰略，與部分國家簽訂或談判雙邊和多邊自貿協定，目前已加入RCEP并積極申請加入CPTPP。許多自貿協定要求成員國加大對個人跨境投資的開放。加快個人資本項目開放有利于對接國際規則慣例，更好融入區域經濟一體化和經濟全球化。

（三）滿足個人對跨境資產配置和分散風險的需求

招商銀行和貝恩公司聯合發布的《中國私人財富報告》顯示，我國個人可投資資產規模、高凈值人群規模和可投資資產規模近年來快速增長；人群分布越來越均衡，從沿海擴展到中西部，區域差異縮小，個人對全球化資產配置和分散風險要求越來越高（見表2）；同時，境外個人分享我國改革開放成果和紅利投資境內市場的需求日益增加，這迫切需要加大對個人資本項目開放程度。

表2 2014年-2019年中國個人財富規模和高凈值人群規模情況單位：萬億元人民幣；%

（四）有利于將規避監管的各種 “暗流”引至“陽光下”進行規范管理

由于個人資本項目受到不同程度限制，在旺盛需求的驅動下，出現規避監管的各種渠道，對國際收支統計數據的真實性和監管政策的有效性帶來較大影響。加快個人資本項目開放是“大禹治水，宜疏不宜堵”的體現，有利于將規避監管的各種 “暗流”引至“陽光下”進行規范管理。

三、我國個人資本項目開放的路徑選擇

（一）遵循“風險可控，漸進開放”的基本原則

個人相比專業投資機構對他國政策、法律、市場環境、外匯管制等缺乏專業知識和權威信息渠道，盲目性和非理性較大，容易遭受損失；個人投資者數量多、信息核實難，常住地址、聯系電話等信息變化頻率快，尤其是個人資本開放容易為貪污腐敗、洗錢、涉毒、個人新型跨境詐騙等違法行為提供隱蔽通道，對監管帶來較大壓力。因此，遵循“風險可控，漸進開放”的基本原則，有序推動個人資本項目開放。

（二）遵循“先易后難，先試點后推廣”的開放次序

開放次序方面，完善已開放領域政策，例如：優先開放具有實體背景的境外直接投資和有真實交易背景的對外債權債務，謹慎開放以短期投機為目的的金融投資和其他領域。國別（地區）開放方面，優先選擇香港和澳門地區，再擴大到法律健全、市場成熟的國家和地區，謹慎開放地理位置特殊、民族宗教差異、戰爭戰亂、外匯管制多的國家和地區。境內地區開放方面，從經濟發達地區和自貿區等地試點，條件成熟后推廣到全國實施。額度管理方面，對每一項目實行總額度管理；對個人不區分經常項目和資本項目，實現年度5萬美元便利化額度管理，超過5萬美元須經外匯局審批或備案，條件成熟后可放寬甚至取消額度限制。

（三）法律法規框架

試點政策具有開拓創新特點，可以突破現行法律法規限制。一旦試點政策擴大到全國范圍的統一政策后，需要相應的法律法規依據。當前，應梳理和完善相關法律法規，做好儲備。一是完善商務部《境外投資管理辦法》，將境外投資主體由“境內依法設立的企業”擴大到“境內個人”，允許個人境外直接投資。二是梳理和完善《外匯管理條例》《個人外匯管理辦法》《個人外匯管理辦法實施細則》，為擴大個人資本項目開放范圍提供法規依據。三是促進法律法規的統一協調，避免沖突和矛盾。例如：《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年）規定“境外投資者不得作為個人獨資企業投資人從事投資經營活動”與《外商投資法》規定“外商投資是指外國的自然人、企業或者其他組織直接或者間接在中國境內進行的投資活動”存在沖突和矛盾。

（四）實行合格個人投資者制度

《證券期貨投資者適當性管理辦法》（證監會2016年令[第130號]）將證券投資者分為普通投資者和專業投資者。普通投資者和專業投資者在一定條件下可以互相轉化。未來，可運用現有投資者分類監管制度，將個人專業投資者劃為合格個人投資者，將個人普通投資者劃為一般個人投資者。個人跨境證券投資試點政策可以由合格個人投資者先行先試，率先開放。

（五）外匯監管框架

監管沙盒制度。借鑒英國、新加坡、澳大利亞、加拿大、中國香港等國家和地區“監管沙盒”制度，在宏觀審慎管理框架下，設置試點的閾值區間，確立“入盒”的項目和市場主體，建立市場主體直接向監管部門反饋意見和進行溝通的交流機制，為試點提供全面的測試和監管環境，最終順利“出盒”，為全國范圍推廣創造條件。

鏈式監管制度。減少外匯局行政審批，以銀行為抓手，按照“事前審核、事中監測、事后管理”原則，探索建立鏈式監管模式。具體而言，逐步將外匯登記由外匯局放權給銀行直接審核辦理實行間接監管，銀行按照展業三原則，審核項目真實性和資金來源的合法性。事中監測指個人向外匯登記銀行履行年報和重大信息報告義務，外匯局跟蹤監測資金變動和后續資金流向等；事后管理指銀行和外匯局加強事后核查與監測預警，打擊違法違規行為。

分類監管制度。外匯局需與人民銀行協調合作，將個人資本項目業務與人民銀行征信系統相結合，建立本外幣統一的征信體系和監管體系。在此基礎上，建立個人資本項目分類監管制度，將個人分為正常類、關注類、黑名單類三類。正常類是業務辦理范圍和資金匯出入未受到限制；關注類是業務辦理范圍和資金匯出入受到限制，比如某些行業受到投資限制，年度額度被削減等；黑名單類是在一定年限內或永久取消業務辦理資格。

宏觀審慎與微觀監管制度。完善宏觀審慎管理框架，建立個人跨境資本流動監測、預警和響應機制，對大額、高頻等異常資本流動實時預警和應對，綜合運用金融交易稅、類托賓稅、預扣稅、資本利得稅等政策工具加強資本流動逆周期調節；完善微觀監管管理框架，堅持留痕原則，通過現場和非現場核查加大事中事后監管力度。探索穿透式監管和長臂監管實際應用，對個人業務和行為實施全流程、全覆蓋監管。

境內外監管合作制度。建立包括人民銀行、外匯局、證監會、銀保監會、公安、司法、監察、稅務等部門聯合監管制度，搭建數據共享平臺，加大對違法犯罪行為聯合監管和處罰力度。加強與境外監管機構合作，堵截異常資金非法跨境流動，打擊違法犯罪行為。