全面依法治國背景下行政執法的風險防范思考

[ 作者簡介 ]

林立氣，男，福建寧德人，中共寧德市委黨校，講師，本科，研究方向：憲法與行政法學。

[ 摘要 ]

全面依法治國具體指的是廣大人民群眾在我黨的領導下，全面依照憲法以及法律規定，通過科學合理的途徑和形式管理國家和社會事務，保障全社會各項工作都能夠依法進行。雖然隨著“服務型政府”“政府權力清單”等被普通人所熟悉，人民群眾也深切體會到我國行政機關及工作人員不論是在工作態度還是工作效率上都有大幅提高，但是效果并不顯著，近年來在全面依法治國的政策引領下，我國的立法機關、司法機關都在致力于如何解決行政權的行使，主要是從源頭對行政權的行使進行科學規范，并提高行政執法人員的服務意識。本文主要從全面依法治國的視角，對行政執法的概念及我國行政執法活動中存在的風險進行深入剖析，并提出防范行政執法風險的可行性措施。

[ 關鍵詞 ]

依法治國;行政執法;風險防范;行政機關;行政相對人

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.04.024

1 行政執法風險概述

在對行政執法風險進行分析之前，首先要明確“風險”和“行政執法”等相關概念，風險存在于人民生活的各個方面，包括金融風險、人身風險、信用風險等，風險隨著社會管理的擴大所涉及的領域也越來越廣。風險意味著不確定性，而傳統的行政管理主要針對的都是確定的決策，因此，不管是針對具體的行政事項處理或者是行政相對人的具體行政措施，都必須要有明確的事實、理由和法律依據，雖然風險所涉及的大多領域即使是領域內的專家學者也難以給出準確的答案，但是風險的這種不確定性也不是完全不可預知，通過對這種不確定性進行研究可以充分實現風險的防范，降低風險發生的概率，以及不確定性帶來的不利影響。

行政執法主要指在國家公共行政部門行使行政職能時，國家行政機關及法律、法規授權的組織依法行使行政職權。行政執法分為廣義行政執法和狹義行政執法，廣義行政執法行為是指行政機關及工作人員依法進行行政事務管理的活動，狹義的行政執法主要是指針對特定的行政相對人的具體行政行為。

行政執法風險是把風險和行政執法相結合，在實踐中，都是由行政機關或者執法人員進行行政執法，而行政執法是執法人員依據國家法律法規行使管理職能，因此，行政執法人員在執法時產生的風險，不但會對行政部門及執法人員有不利影響，甚至會影響政府公信力?，F階段，我國對行政執法風險防范的監管力度不強導致行政權力濫用的現象頻發，由此可見，行政執法風險與行政執法活動緊密相關，行政執法行為是行政風險發生的前提，因此，需要對行政執法行為進行重點監管。

2 我國目前行政執法現狀及主要風險分析

行政權的擴大必然要求行政機關及執法人員對各種復雜多樣的行政執法案件進行及時處理，從現階段來看，要想對行政執法現狀進行改善及規避行政執法過程中的主要風險，僅靠立法機關、司法機關等外部控制顯然還有難度，在行政執法風險防范上將外部風險防范轉變為對行政機關的內部行為的有效控制，相較于過去的風險防范機制更為有效，可以從源頭對行政行為的風險進行規避，弱化行政執法行為帶來的不利影響。目前雖然在依法治國背景下，我國行政機關及執法人員的服務意識有所提高，但是在執法過程中還存在許多弊端。

2.1 執法人員綜合素質良莠不齊

隨著行政機關行政權的不斷擴大，在國家賦予行政機關權利的同時，對其行政執法責任及追究力度也不斷加強，行政執法行為違法的情況及發生的風險概率都有所提高。因此，一線行政執法人員的綜合素質對行政執法行為的合法合理性至關重要，目前我國行政執法人員在執法過程中還存在如下問題。

第一，由于大多數行政執法行為都是由基層行政機關的執法人員去執行，而基層行政執法人員的法學理論素養普遍不高，在行政執法實踐中，基層執法人員更注重實體法律規定，而對相關法律的程序性規定重視程度不夠。但是，程序是保證行政執法行為合法的本質要求，由于程序違法可以使整個行政執法行為歸于無效，我國對于行政執法行為有具體的程序性規定，因此，由于行政機關的行政行為違反了程序性規定，那么行政執法行為也隨之無效，既浪費了行政、司法資源，又無法有效制止不規范、不合法的行為。

第二，由于行政案件涉及的領域和案件事實復雜多樣，執法人員在處理部分案件時沒有可供參考的案例，因此在行政執法人員執法過程中存在自由裁量不當的情況。例如，我國的行政處罰，法律法規只對行政處罰的幅度進行了規定，但是沒有進行詳細劃分，雖然賦予了執法人員自由裁量權，但是由于行政執法人員自身理論儲備及法學素養的不同，難以做到所有行政執法行為都合法合理，因此，行政執法行為自由裁量權在行政案件中的合理使用是目前行政執法風險發生的主要領域，應當給予重視并重點防范。

第三，由于部分行政執法人員素質偏低，導致執法人員在執法過程中對自身定位不清晰，在執法過程中極其隨意，缺乏對行政相對人的服務意識，導致行政執法行為發生風險的概率加大。目前我國在行政執法過程中，執法人員對行政相對人暴力執法的現象時有發生，間接導致了行政相對人與行政機關的對立情緒，既影響行政執法順利進行，又影響了行政機關及執法人員的形象。另外，部分行政執法人員在執法過程中也存在濫用權力、職責履行不力的現象，這也是導致行政執法風險發生的主要因素之一。

2.2 執法部門之間缺乏有效溝通

我國目前的行政體系中，很多行政機關都有行政執法權，在實踐中針對某個具體的行政案件，可能會存在多部門聯合執法的情況。不論是同級行政機關還是上下級行政機關之間，都應該以依法治國政策為指引實現政府職能以及人民群眾的根本利益為目標，在處理行政案件時進行相互溝通協調。但是在實際行政執法中各行政機關為了自身利益互相推諉現象十分嚴重，極大影響了行政機關的執法效率。例如，在市場管理中，由于市場監督部門、工商管理部門、公安機關都有行政管理權力，當行政案件涉及以上行政執法部門時，如果執法部門缺乏有效溝通將會導致執法效率降低。另外，在某些行政執法案件中，執法部門為了自身利益會出現超越、爭奪執法權現象，而對于某些處理難度較大的行政案件，部分行政機關怠于承擔執法責任，不但增加行政相對人的負擔甚至導致其合法權益得不到充分保障。

隨著依法治國理念的全面應用，行政機關的執法效率、執法效果也在不斷提高，以行政許可為例，大多數行政機關都建立了綜合服務窗口以方便行政相對人辦理相關業務，極大地節省了行政相對人的時間。雖然行政機關正積極規范自身的行政權限，同時各部門之間也在積極尋求多部門聯合執法的平衡點，但是還需要結合實際行政案件進一步改善。

2.3 缺乏良好的行政執法環境

第一，行政機關作為權力機構，其行為應當受到上級行政機關、社會團體及人民群眾的合法監督，有利于規范行政執法行為，降低行政執法風險。但是，在實踐中，濫用行政監督權的現象時有發生。例如，行政相對人采取惡意引導輿論走向、暴力抗法、集體上訪等激進措施，嚴重阻礙了行政執法工作的順利開展，當然對于行政相對人的不合理監督方式不能一概而論，也可能出于對行政機關處理措施不滿、不信任而產生，這就需要行政機關在處理行政案件過程中要秉承依法治國理念，按照法律規定對行政相對人釋法明理，逐步讓行政相對人感受到公平正義的同時改善其對行政機關的不良印象。

第二，在行政執法的過程中行政相對人出于不想承擔相應法律責任產生對行政執法行為的抵觸情緒。行政相對人抵觸行政執法的原因如下：一方面，由于行政相對人的法律意識淡薄，當執法行為與個人利益相矛盾時會導致不滿情緒;另一方面，由于行政執法人員執法過程中對待行政相對人態度惡劣也可能導致行政相對人的對立情緒。

2.4 對行政行為的監督力度不夠

長久以來，行政機關的行政行為得不到有效的內部監督，究其原因主要有以下幾方面：只注重對行政執法行為的結果進行監督而對行政執法程序缺乏有效監督;部分監督機制只針對行政機關上下級之間的監督，使監督有名無實，導致行政案件的問責機制難以充分落實;部分行政機關認為行政執法的內部監督屬于該機關的內部管理問題，導致其內部監督流程不夠透明;行政機關內部出于部門整體利益考慮，難以進行實質監督。另外內部監督主體素質不高、獨立性不強，以及立法和司法監督力量薄弱也是導致監督力度不夠的主要原因。

3 我國行政執法過程中的主要風險因素

目前，基于各種原因，執法機關與行政相對人之間的矛盾不斷加大，而行政執法機關或是行政執法人員可能會承擔復議甚至訴訟的風險，有可能因此而承擔相應的法律責任。在執法過程中的主要風險因素如下。

3.1 行政執法沖突導致的風險

行政執法沖突主要是指行政執法人員在執法過程中與行政相對人發生矛盾沖突，由于行政執法人員代表的是公權力，而行政相對人代表的是私權利，二者涉及的利益不同，當二者矛盾不可調和時就會導致執法沖突，因此，建立一套完善的行政執法沖突防范機制可以有效防范行政執法沖突引發的風險。

3.2 行政機關及執法人員承擔法律責任的風險

隨著在行政執法中公眾參與度與法律意識的提高，行政復議作為行政相對人維護自身權益的工具逐步呈現常態化發展，而在行政復議申請中大多數是針對行政執法行為引發的復議，雖然有些處罰金額并不高，但是行政相對人還是向相關部門提起了行政復議，由此可以看出，公眾開始積極行使權力去保障自身利益。而行政機關被行政相對人起訴是行政機關面臨的另一主要風險，雖然行政機關的執法人員在行使行政權力時因為對法律法規的理解不同可以存在差異，但是在執法人員行使公權力時，還暴露了行政機關及執法人員的不足，因此，行政機關要嚴格按照法律規定的幅度及范圍行使執法權，并按照法定程序對行政相對人采取相應的措施，只有這樣才能有效防范因為行政執法導致的訴訟風險。

4 全面依法治國背景下防范行政執法風險的有效措施

4.1 實施惠民理念及提高行政服務意識

我國早期的行政理念基本源于管理學，在管理學中，行政機關管理社會事務的基本原則是方便管理原則，但是隨著惠民理念與行政服務理念的廣泛應用，服務行政相對人逐步成為行政管理的第一要務。在行政執法活動過程中，為行政相對人提供優質的服務。向行政相對人釋法明理、文明執法是惠民理念及服務行政的基本原則，通過行政機關執法行為的變化既給行政相對人帶來了便利，也提高了行政機關在公眾中的形象。

4.2 建立完善的行政執法風險評估機制

行政執法涉及行政相對人自身權益，因此復議及訴訟的風險越來越大，行政執法機關建立健全完善的行政執法風險評估機制可以有效防范行政風險，通過有效的風險評估機制從而降低風險發生概率，行政風險評估機制應當包括對行政風險的認知、對風險的預判和分析、對行政執法風險的評價、行政執法風險的管理措施四個方面。

4.3 建立精確詳細的行政執法裁量標準細則

雖然法律賦予了行政機關自由裁量權，但是在行政機關行使行政執法活動時，對于行使自由裁量權時可能會對行政相對人的合法權益造成一定的影響，因此建立精確詳細的行政執法裁量標準細則可以在一定程度上規范行政機關的行政權力，可以有效規避行政權力的濫用，使行政行為更趨于合理合法。

4.4 建立重大行政執法決定的法制審核機制

行政機關在進行重大的行政執法決定前應當進行法制審核，并以審核結果作為重大行政執法決定的依據，行政機關應當制定法制審核的相關管理辦法，逐步提高法制審核的能力，保證重大行政執法決定在程序與實體上合法合規，從而有效減少因此產生的執法風險。

5 結語

行政執法一直以來都是公眾關注并參與的重點領域，行政執法中涉及的不作為甚至違法行為經過社會輿論的放大，不但會產生行政執法風險，甚至會損壞政府公信力與行政機關形象。因此，降低行政機關執法過程中的風險是目前行政執法過程中亟待解決的問題。通過對行政執法風險的詳細分析，可以看出由于行政權的不斷擴大，導致行政機關及執法人員的風險不斷增加。建立相應的風險防控機制可以有效降低行政執法風險概率，從而提高行政執法效率和提高行政機關管理職能，使行政機關在全面依法治國政策指引下提高執政能力。

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