中央蘇區監察制度建設及其當代法治啟示

[ 作者簡介 ]

余賢佳，男，江西贛州人，揚州大學法學院，碩士在讀，研究方向：刑法學、區域法治文化研究。

[ 摘要 ]

在中華蘇維埃共和國的早期執政歲月里，中國共產黨對監察制度的實踐探索是一以貫之的。通過長久的斗爭總結，以黨內監督、行政監督、社會監督三位一體的蘇區監察制度得以較為系統的建立。中華蘇維埃共和國監察制度的確立，為我黨在中華蘇維埃共和國領導革命、建設蘇區提供了有力保障。分析總結這段實踐經驗，對于當代我國完善監察制度、建設社會主義法治具有重要啟示。

[ 關鍵詞 ]

中央蘇區;監察制度;法治;啟示

中圖分類號：D2

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.04.028

在黨的十九大報告中，習近平總書記指出：“人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。”2018年3月，國家監察委員會的正式成立標志著中國共產黨對監察工作的高度重視，凸顯了中國共產黨堅決打贏新時代廉政建設與反腐工作攻堅戰的決心。2020年11月，中央全面依法治國工作會議將習近平法治思想確定為全面依法治國的指導思想，該思想為監察制度的建設提供了科學遵循與行動指南。放眼當下，黨和國家高舉新時代的反腐倡廉大旗，奮力建設廉潔清正的法治國家、法治政府、法治社會;回望過去，在中國共產黨源遠流長的革命斗爭長河中，以正本清源、反腐倡廉為宗旨的監察制度探索是一以貫之且辯證發展的，而我黨早年在紅色革命老區——江西省贛南的中央蘇區領導革命斗爭期間進行的監察制度建設實踐，作為我黨首次獨立執政中華蘇維埃共和國這個國家區域層面，系統進行反腐倡廉工作的大膽嘗試，對其進行分析總結，能進一步完善和加強中國特色社會主義監察制度，使之更好地為建設中國特色社會主義法治國家服務，推動當下中國反腐倡廉頂層設計。

1 中央蘇區監察制度的運行特征

在莫斯科共產國際提綱挈領地指導下，中國共產黨早期領導人通過不懈的努力，終于讓革命的星星之火在江西省南部的贛州群山間落地生根，最終形成燎原之勢——中華蘇維埃共和國登上了歷史舞臺。中華蘇維埃共和國是中國共產黨在歷史上建立的第一個打上國家性質烙印的紅色政權。中國共產黨在獨立執政中華蘇維埃共和國期間對政治、經濟、文化和社會建設進行了空前卓絕的偉大探索，通過不斷地實踐和總結，中華蘇維埃共和國在各領域的建設均成績斐然。但該時期，年輕的中國共產黨作為獨立執政黨還在摸著石頭過河，紅色的蘇維埃政權仍在襁褓之中，加之處于戰火圍剿、條件艱苦的贛南鄉村，中央蘇區不少黨內領導干部對取得的成果漸生驕奢，難耐革命艱苦而日漸怠惰，逐步滑向腐化的深淵。為確保黨的純潔性、廉潔性，鞏固新生的紅色政權，捍衛來之不易的革命果實，中國共產黨著手在中央蘇區探索并建立了一套較為完備且行之有效的，黨內監督、行政監督和社會監督三位一體的監察制度來貫徹落實反腐倡廉工作，解決中央蘇區蔓延的貪腐問題。

1.1 黨內監督

中央特別工作委員會成立于1931年6月，是中央蘇區時期最主要的專門性的黨的紀律檢查機構，是在較為完備的黨內監督制度尚未設立之前，肩負臨時監督職能的機構，是在共產國際指導下效仿莫斯科方面設立的中央審查委員會，也是各級區劃設立的臨時特別委員會。上述機構在中央蘇區早期的監察制度探索過程當中，較好地完成了過渡性監察職能。

1933年9月，中共中央發出成立中央黨務委員會以及在中央蘇區省、縣成立監察委員會的指示，維持無產階級政黨的鐵的紀律，正確地執行鐵的紀律，減少黨內違法亂紀、貪污腐化現象的發生。堅持黨的領導是中國共產黨領導人民進行革命和建設的最根本遵循。中國共產黨為進一步保證對黨的領導的堅持，在監察制度建設之初就將批評與自我批評的原則貫徹其中，設立了中央黨務委員會作為我黨歷史上首個以黨內紀律監察為宗旨的機構。中央黨務委員會的設立和運行為中央蘇區的反腐倡廉工作起到了良好的模范帶頭作用。為進一步擴大監察工作的戰果、鞏固反腐倡廉的效能，中央蘇區著手將黨務委員會自上而下地設立在轄區內各級區劃。而李維漢同志在中國共產黨第六屆五中全會上被民主選舉為中央黨務委員會書記，標志著中華蘇維埃共和國初步建立了一套較為完備的以黨內監督為宗旨的監察體系。

1.2 行政監督

中央蘇區時期是中國共產黨第一次以獨立執政黨的身份走上歷史前臺，我黨對于首次獨立執政，并沒有忘記通過行政監督來保證政務清正廉潔、夯實政權基礎，因此，中華蘇維埃共和國中央工農檢察人民委員部應運而生。與之相呼應的文件是中央執委第一次會議上頒布的《工農檢察部的組織條例》：“若發覺了犯罪行為，如行賄、浪費公款、貪污等，有權報告法院以便施行法律上的檢查和裁判。”盡管隨著中央蘇區革命建設事業的推進，該委員部在名字和組織結構上均有調整，但其進行行政監督，保障中央蘇區政務廉潔的職能卻始終如一。

另外，中國共產黨沿用至今的巡視監督制度也發軔于中央蘇區時期。中國共產黨在中央蘇區執政期間，建立了一套較為完備的巡視制度，配置了各級巡視組織機構及人員，在條件艱苦、信息滯后的革命戰爭年代，該制度的設立無疑具有一定的先進性與前瞻性，切實盤活了我黨在中央蘇區各項事業的溝通協調，也進一步完善了中央蘇區的監察制度。

1.3 社會監督

堅持以人民為中心，是中國共產黨的根本政治立場和力量源泉。“各級工農檢察部或科設立的控告局和組建的突擊隊;在各單位及街道、村莊建立的通訊員;機關、團體、企業內部設立的輕騎隊。”“我黨十分重視新聞輿論在反腐倡廉工作中的作用，通過新聞輿論監督不僅可以報道貪腐案件，揭露蘇維埃政府的不良現象，還可以喚醒中央蘇區廣大群眾的民主意識，強化社會輿論的批判力量，真正發揮新聞輿論在中央蘇區反腐倡廉工作中的作用。”中國共產黨建立的中華蘇維埃共和國扎根于工農大眾這一最廣泛、最深厚的土壤，讓人民群眾切實參與到中央蘇區革命建設事業的監督當中，休戚、信任我黨，保證了我黨的人民性、公正性和公平性，彌補了監察體制中存在的漏洞與不足，使得中央蘇區黨內監督、行政監督、社會監督三位一體的監察制度體系基本確立。

2 中央蘇區監察制度的成效與缺陷

2.1 成效

2.1.1 較為健全的制度體系

中國共產黨早期在江西省各地領導革命斗爭、開辟革命根據地的過程中，其實已經開始了制定以反腐倡廉為宗旨的法律法規和規定的探索，且在此基礎上設立了不少肩負監督職能的組織機構。因此，當我黨在江西贛南正式建立中華蘇維埃共和國時，各級蘇維埃政府就在黨的指揮棒下根據已取得的實踐經驗和成果進行整合，經過一段時間的不懈努力，一套在數量和體系上均較為扎實完備且具有工農政權性質的監察法律制度得以被構建。也正是在馬克思列寧主義的科學指導下，以這套監察法律制度為基礎，前文提及的黨內監察制度、行政監察制度和社會監督制度得以合理運行、統籌調配，工農階級的監察權有史以來第一次得到了法律的授權與保護。

“徒法不足以自行”，法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。僅具備法律制度并不能保證監察制度的有效實施。為此，中國共產黨在中央蘇區設立了諸多監察機構，典型代表即前文述及的以黨內監督為宗旨的中央黨務委員會、以行政監督為宗旨的中央工農檢察人民委員部等。

我黨始終堅持從群眾中來，到群眾中去，人民通過非正式群眾組織，在黨和監察組織的指導下行使監督權、選舉權、罷免權，切實發揮人民的補充偵察職能，保障監察制度體系在形式和實質上得到統一。

2.1.2 統籌劃分的工作機制

制度通過為人們提供日常生活的規則來減少不確定性。由于中央蘇區從領導者到工農大眾大都不具備較高的文化素養，因此對制度確定性顯得格外的依賴。中國共產黨為降低監察制度運行過程中的不確定性，在工作機制的頂層結構設計上堅持統籌劃分原則。所謂統籌，就是將監察工作納入到黨的領導當中;所謂劃分，就是在黨的領導這一大前提下對監察工作從細劃分。為了保證黨對監察工作的集中統一領導，黨內監督被納入了監察制度建設的進程;黨風廉政建設的重要性始終被中國共產黨的領導人擺在前列。但僅依靠黨內監督這一條上游途徑并不能保證監督工作的高效貫通，我黨結合中國實際，將監察工作的下游按照以人民為中心的原則進行細化，一方面堅持執政為民，各種以行政監督為宗旨的監督機構和監督機制紛至沓來，保證行政權力的運行為了工農群眾;另一方面堅持賦予和保障工農群眾對監督權及其相關權利的有效行使。以上統籌劃分的三點就像一個三角形的三個角，從結構上保證了中央蘇區監督工作機制的牢固穩定。

2.1.3 思想建設和制度建設互補

中共六大《政治決議案》鮮明地指出，黨的主要任務就是不斷加強自己的戰斗力及推進黨的無產階級化。只要中國共產黨自身內部不出大問題，那么中國共產黨所領導的事業也必然不會出問題。思想是中國共產黨具有先進性的重要標志。中國共產黨在當初的時代背景下之所以能領導工農大眾完成中華蘇維埃共和國的建立，重要原因就在于我黨一方面通過監察制度的實施保障了自身的純潔性、廉潔性，另一方面通過自身的思想建設保證了自身的先進性。中國共產黨向來堅持在實踐中實事求是，因此，基于批評與自我批評原則，我黨將思想建設和監察制度相互融合，更進一步保證了黨在領導中央蘇區過程中的權威性。綜上，黨內思想建設和監察制度建設的相輔相成，是中央蘇區監察制度建設成果的奠基。

2.2 缺陷

2.2.1 監察法律體系不完善

“存在著簡單化的傾向，大多依賴于各項監察制度的工作內容和工作職責展開，缺乏具體的實施條例和工作機制的指導，致使監察制度在具體的實踐過程中出現了部分偏差，甚至于在對蘇區出現的較為嚴重的肅反擴大化等現象面前也無能為力。”前文雖有述及，中央蘇區的監察制度具有較為健全的特征，但從法律運行的角度而言，中央蘇區的監察法律體系不完善的問題是客觀存在的。一套較為完善的法律體系應當做到立、改、廢、釋并舉，防治和懲治并存，而前已論及，中央蘇區的立法，大多是基于各根據地乃至部隊，在相對封閉的環境下自行制定的條例規定，進行較為機械縫合，這就導致中央蘇區的監察法律淵源存在過于松散隨意的不科學情形，亦即相關的法律條文在執法、司法和守法等法律運行環節通常伴隨著大量的矛盾和不當競合;另一方面，由于中央蘇區的專業法律人才極度匱乏，這就直接導致了立法技術的落后，因而絕大多數監察法律規范均停留在事后階段，即過于強調出現問題后的懲治，而監察法律的事前防治功能很少在中央蘇區的監察法律規范中被體現。

2.2.2 行政制度不完備

要了解中央蘇區存在的行政制度不完備，首先應了解中華蘇維埃共和國的基本行政架構。四次反“圍剿”勝利后，中華蘇維埃共和國迎來了一個全新的高峰，設有江西、福建、閩贛、粵贛 4 個省和瑞金直轄縣，共60個行政縣，疆域總面積約8.4萬平方公里，人口有453萬，紅軍有13萬人。蘇區政府的區劃管理模式系“國、省、縣、鄉”四級，而在約8.4萬平方公里的轄區內設立4個省60個行政縣大有冗雜之嫌，本就處于探索嘗試和經驗積累階段的中央蘇區和中國共產黨在這樣的重負下一邊刪繁就簡，一邊領異標新是較為困難的。

2.2.3 人治大于法治

在中央蘇區存續的年代，人權掣肘于革命和戰爭，對其進行有效妥善的保障是較為困難的;而稚嫩的紅色蘇維埃政權在人權保障方面客觀上也的確存在諸多的不成熟。僅就監察制度方面而言，人治大于法治是中央蘇區人權保障問題中的一個典型代表。例如，群眾法庭本是我黨堅持以人為本、工農大眾行使監督權的一條重要途徑。工農群眾均有權到場就在審案件行使異議權、發言權及表決權，而前已述及，中華蘇維埃共和國境內缺乏具有專業知識的法律人才，故審判人員大多不具有專業性，而在審判時為了保證民主、避免爭議，通常簡單地就參與群眾的表決情況依據多數決原則作出判決。該做法變相地導致一大批不具備法律素養的工農群眾直接非專業地行使了審判權，往往導致誤判。

3 中央蘇區監察制度的當代法治啟示

3.1 堅持黨的領導

在我國建設具有中國特色的社會主義監察制度，應當將黨的領導放在前面，這是結合新時代，建成中國特色社會主義法治國家這一歷史任務所決定的。無論是在戰火紛飛的中央蘇區時期，還是在面向新時代的新長征時期，我國在監察制度上所取得的一切成就都是中國共產黨領導人民結合中國實際、立足中國國情接續奮斗的結果。當前，在習近平法治思想的指導下，中國踏上了全面深化改革完善中國特色行政監察體制，建立社會主義法治國家的新征程，而黨的領導既是完成這些歷史重擔的根本保障，也是順利完成這些歷史任務的優勢所在，因此，必須將從嚴治黨、黨的領導和監察制度改革建設緊密結合。要強化監察制度體系建設，建立完善的監察機制，將推進監察機制改革的重要舉措落實到全過程、各方面;要狠抓對黨員干部這個少數群體的監督。黨員干部是堅持黨對監察制度建設的領頭羊、領導者，發揮著模范帶頭作用，必須對其進行最嚴格的監督，保證黨的領導和監察制度建設的方向準確;要做到在反腐敗工作中政令暢通，切實做到地方政府和黨中央保持一致，做到黨中央的政令令行禁止，要牢記黨的領導是監察制度的根本，沒有黨的領導，一切所謂的措施都無異于空中樓閣。

3.2 堅持立法先行，強化群眾監督

法律法規具有強制性，只有堅持立法先行，以國家強制力保障實施，才能確保監察制度的貫徹實施。前已論及，中央蘇區監察制度建設中一個重大缺陷就是配套法律法規體系不完善。故在全面建設法治國家、法治政府和法治社會，強調反腐倡廉的新時代，應加快以《中華人民共和國監察法》為核心的一系列監察法律法規的科學立法、民主立法，做到立、改、廢、釋并舉，防治和懲治并存，將監察制度建設和監察工作運行納入法治軌道當中推進，切實做到良法善治。

另外，以人民為主體的社會監督在中央蘇區的監察制度中扮演著不可忽視的角色。以此為鑒，在全面推進依法治國的新時代開展監察工作，在一手抓黨內監督，一手抓行政監督的同時，也不應忽視以人民為中心，讓工農群眾參與到監督權的行使當中，切實保障反腐倡廉工作的全方位推進，形成高壓態勢，讓貪腐無處遁逃。

3.3 加強監察隊伍建設

中央蘇區的監察制度中存在著人治大于法治的問題，許多監察工作者由于自身專業素養和監察水平的缺陷，導致監察工作中產生了諸多人權保障問題。這些問題警示著新時代的監察制度建設應當高度重視監察隊伍素質的重要性。習近平總書記提出，要在新時代建設一支忠誠、干凈、果敢和擔當的監察隊伍。因此，要在加強監察隊伍建設的過程中強化理論學習，使用法律約束監察隊伍，培養監察隊伍依法監督、合法監督的控權思維;堅定自律意識，同時結合社會監督和群眾監督等律，將新時代的忠誠干凈擔當高素質作為使命和責任。

4 結語

中國的法治之路必須注重利用本土資源，注重中國法律文化的傳統和實際。中央蘇區作為共和國的搖籃，是中國紅色文化的重要一環，而中國共產黨在中央蘇區執政期間對于監察制度的探索和實踐經驗也是當下貫徹落實習近平法治思想、推進區域法治文化發展的一項重要傳承。因此，要合理統籌運用好制度建設資源，找準工作切入點和突破口，充分體現區域法治文化的空間屬性。卞建林教授指出：衡量區域法治建設包含有三個視角，其中之一就是整個區域對法治的遵從程度。法律得到普遍遵從需要形成法治文化認同感，即人民對法治文化發自內心的擁護，是人民處理事務時通過法治思維，將其放在法治的軌道上進行的一種邏輯。故而以應中國共產黨在中央蘇區進行監察制度建設這一區域法治經驗為基準，將帶有紅色文化、歷史文化的法治經驗同新時代建設法治中國的習近平新時代中國特色社會主義思想相結合。以江西省贛南蘇維埃老區為例，江西省贛州市抓住黨中央提出的振興革命老區計劃這一歷史契機，大力宣傳和弘揚中央蘇區紅色文化、歷史文化，將紅色景點統籌整合為黨員干部廉政文化建設學習基地，深耕歷史的紅色土壤，結合革命名人事跡，用中央蘇區特有的紅色文化、歷史文化同法治文化融合，熏陶人民、教育群眾，達到厚植紅色法治、歷史法治與現代法治的貫通效應。紅色的革命老區正在新時代的中國特色社會主義法治道路上有條不紊地大步向前邁進。

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