魏后凱：在耕地保護上，存在多種利益的博弈

韓永

3月9日，貴州黔東南苗族侗族自治州丹寨縣，村民在興仁鎮擺泥村農田中勞作。圖/IC

中國的耕地，要回答三個方面的問題，一是“地還有多少”，就是耕地有沒有減少;二是“質量怎么樣”，就是地力有沒有降低;三是“有沒有種糧”，就是這些耕地有多大比例用在了種糧上。就這三個問題，《中國新聞周刊》專訪了中國社科院農村發展研究所所長魏后凱。

我國第一次全國土地調查（簡稱“一調”）是1984年5月至1997年年底完成的。第二次全國土地調查（簡稱“二調”）于2007年7月1日全面啟動，并以2009年12月31日為標準時點匯總調查數據，結果顯示全國耕地為20.31億畝，比基于“一調”逐年變更到2009年的耕地數據多出2.038億畝。第三次全國土地調查（簡稱“三調”）于2018年9月啟動，以2019年12月31日為標準時點匯總數據，結果顯示全國耕地為19.18億畝，比“二調”減少了1.13億畝。

人均耕地的減少主要有兩方面原因：一是人口增加，從2009年到2019年，全國總人口從13.35億人增加到14.10億人，增加了0.75億人，也即增長5.7%;二是耕地面積的減少，如前所述，這期間全國耕地面積減少了5.6%。耕地減少，人口增加，必然帶來人均耕地的減少，使人地矛盾進一步加劇。

耕地減少的原因較多，其中有兩點需要提及。一是工業化和城鎮化建設導致的耕地減少。從“二調”到“三調”，全國城鎮村及工礦用地由4.31億畝增加到5.3億畝，增加了9850萬畝，也即增長了22.9%，交通運輸用地增加了20.3%，這其中就包括占用部分耕地;二是退耕還林、還草、還濕。“二調”數據顯示，2009年全國有8474萬畝耕地位于林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，還有6471萬畝耕地位于25度以上陡坡。這些耕地有相當部分需要實行退耕還林、還草、還濕。從2009年到2019年，全國林地增加了11.9%，也包含了退耕還林的成果。

這種轉化應該是雙向的，有一部分耕地轉變成了林地和園地，也有一部分林地和園地在占補平衡中轉變成了耕地。從園地來看，“二調”是2.22億畝，“三調”增加到3.03億畝，增加了0.81億畝，而耕地流向園地有0.63億畝，也就是說，園地增加的近80%來源于耕地。從林地來看，“二調”的數據是38.09億畝，“三調”是42.62億畝，增加了4.53億畝，林地的增加有四分之一左右是耕地轉換來的。

耕地轉化成林地和園地，主要有三個方面的原因，一，退耕還林、還草、還濕，有一部分耕地，包括25度以上坡耕地，轉變成林地了，當然有一些地方擅自擴大了，退耕還林的范圍、規模擴大了，當然這只是少數，大部分退耕還林應該是政策性調整，是為了推進生態建設;第二，這些年我們在推進農業供給側結構性改革，包括農村的產業結構調整。在這種供給側改革的過程中，可能存在一定的誤區，把供給側改革理解為單純的農業產業結構調整。因為種糧肯定沒有種果樹那么掙錢，受利益的驅使，有些把耕地轉換成了園地;第三個是土地用途管制監管不嚴。中國實行的是土地用途管制，農用地轉化為建設用地管得比較嚴，而農用地又分耕地、林地、牧草地等，跟耕地轉換成建設用地不一樣，農用地之間轉換相對容易一點，而且林地和園地也有保障國家食物安全的功能，種糧是食物安全，種果樹、養殖也是食物安全，不太好監管。

要加強對農用地之間轉化的規范化管理，還是要堅持對土地用途的嚴格管制，但也要允許進行適當的調整，要對耕地進行分類，是高標準農田、基本農田還是其他的農田，要分情況進行。

這些年來中國的城鎮化快速推進，跟其他國家相比，中國是一種大規模快速的城鎮化，1996年我國城鎮化率是30.48%，2009年達到48.34%，2019年達到62.71%，從2009年到2019年，我國的城鎮化率平均每年提高1.44個百分點，這是一種超高速的城鎮化，世界的平均增速每年不到0.5個百分點。

城鎮化是不可避免的趨勢，要完全不占用耕地很困難，因為城市擴大必需要落實到空間上面，但在城鎮化的過程中一定要嚴格保護好耕地，要堅持保護耕地的基本國策，盡可能少征耕地，盡可能不征優質的耕地，盡可能把兩個方面協調起來，可以從四個方面考慮：一要劃定并嚴格控制城市增長的邊界。城市不能無限蔓延，城市周邊都是質量比較好的耕地，要劃定永久基本農田，這不能動，要嚴守耕地紅線;二，要加強對占補平衡的全面全程監管，征用的耕地要保質保量補充，要實行耕地的數量、質量、生態“三位一體”保護，不僅要數量平衡，質量也要平衡，還要保護它的生態。要防止征多補少，征優補劣，比如補的耕地都上山了，那不行;第三點，要提高城鄉建設用地的使用效率，現在城鄉尤其是農村建設、小城鎮建設用地的效率還不是太高，如果效率高了，我國的城鎮化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效的產業用地怎么再開發，過去效率很低，浪費很嚴重;第四，要建立城鄉統一的土地市場，尤其是城鄉統一的建設用地市場。現在我國的城鎮建設用地在增加，農村的建設用地也在增加，這是不正常的，人口都城鎮化了，農村人口在減少，但由于城鄉土地市場是分割的，帶來了兩個增長，農民進了城以后，城鎮建設用地要增加，但放在農村的建設用地尤其是宅基地又退不出，所以要建立城鄉統一的建設用地市場。

魏后凱。圖/受訪者提供

這些年，耕地的質量確實在下降，這個問題已經引起有關部門重視，這些年也做了不少工作，但是到目前為止這種狀況還沒有得到根本扭轉。自然資源部發布的全國耕地質量等別更新評價主要數據成果，把耕地分為15個等別，1～4等是優等地，5～8等是高等地，9～12等是中等地，13～15等是低等地，優等地2014年占的比重是2.94%，2018年只有2.90%，下降了0.04個百分點，本來我們優等地占比就很小，還在下降;而低等地的比重在增加，2014年的比重是17.69%，2018年提高到17.79%，提高了0.1個百分點，這是個不好的現象，本來中低等地的比重就很高，全國70%多的耕地都是中低等地，優等地很少，要引起高度重視。還有就是這些年全國高標準農田比重在快速提升，但耕地質量卻在下降，這種情況也值得我們深思。

這個不一定成立。耕地質量確實是在下降，下降的原因是多方面因素形成的，水土流失、酸雨、鹽堿化、環境污染，包括重金屬的污染，過量使用化肥農藥，還有耕作層破壞和耕作方式不當，比如某一種作物長期耕種，都會導致耕地質量下降。

化肥使用過量是耕地質量下降的眾多原因之一，究竟占多大比重不太清楚，過去我國的糧食生產主要靠化肥農藥，糧食增產的40%靠化肥，但這個情況在改變，現在糧食增產40%以上靠良種。

但是中國化肥農藥確實是過量的使用。2016年，按農作物總播種面積算的話，每公頃的化肥使用量是359.1千克，要比化肥使用的國際安全上限每公頃225千克，高了將近60%。我國化肥的使用強度更遠遠高于世界平均水平，所以是一種過量使用。化肥農藥的長期過量使用會導致養分的失衡，土壤肥力的下降，土壤有機質的下降，還會帶來環境污染問題。

實際上，有關部門高度重視這個問題，農業部2015年就施行了化肥和農藥使用減量行動計劃，當時提出來到2020年化肥使用要實現零增長，實際上我們提前實現了這個目標。2015年以來化肥使用的總量和使用的強度都在不斷下降，我看了一下國家統計局發布的數據，2016年我國的化肥使用量（折純量）是5984.4萬噸，2020年下降到5250.7萬噸，下降了12.3%，應該說在化肥減量增效方面我們還是取得了較大的成效，下一步應該要分區分類分階段推進，實行雙減雙控，分類就是按不同的農產品減量增效，不同的地區也不一樣，雙減雙控就是不僅化肥使用的總量和強度要減少，而且要實行總量控制和強度控制。

確實存在這個現象，就是農民種糧不掙錢，收益比較低，2016～2019年連續4年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝凈利潤均為負，說明這期間種糧都是虧損的。我們最近也做了一個測算，2016～2020年5年，看各種農作物的綜合收益比較指數，假如種糧為1的話，我們測算了7種蔬菜，包括西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯，它們的綜合收益比較指數是39.2，而蘋果是26.85，差距太大了，確實是一個難題。

保糧食安全是一個國家的戰略，但是農民也要增收，沒有收入就沒有積極性，怎么來破解這個難題？首先要減少農民，推進農業的規模化工業化現代化，通過規模化經營提高農業的效益，如果一畝地掙200塊錢，種兩畝就沒什么收益，種100畝地收益就會很可觀;第二，調整優化農業的支持政策，加大對種糧補貼的力度，通過政策支持使農民種糧能夠保本，至少能夠保本，這個要靠補貼，國外也是這么一種情況，去年中國耕地地力保護補貼是1204.85億元，每畝的補貼接近95元，下一步需要進一步提高補貼的標準，加大補貼的規模，優化補貼的結構，由過去的黃箱補貼轉向綠箱補貼，由價格補貼轉向收入補貼，重點支持農業高質量發展，支持農業的綠色發展，由過去的刺激生產轉化為支持綠色生態和適度規模經營;第三，要延伸糧食產業鏈，提升價值鏈，打造糧食的供應鏈，實現糧食的產業鏈、價值鏈、供應鏈三鏈互動，推動糧食產業鏈的縱向延伸以及與其他產業的橫向融合，使農民在產業鏈的增值中獲得更多的利益，我覺得這是根本性的方向。

3月28日，位于武陵山腹地的重慶市酉陽土家族苗族自治縣，板溪鎮三角村村民正在開展春耕。圖/IC

嚴守耕地紅線是實施藏糧于地戰略、保障糧食安全的根本之策，“十四五”規劃綱要兩次提到了耕地紅線，明確提出要“嚴守18億畝耕地紅線”。18億畝耕地紅線是一個底線要求，過去主要將耕地保有量作為約束性指標，其中，“十一五”規劃為18億畝，“十二五”規劃為18.18億畝，“十三五”規劃為18.65億畝。“十四五”規劃并沒有提出耕地保有量的數量指標，而是設置了一個更加重要的綜合性約束指標，就是糧食的綜合生產能力要大于6.5億噸，這是保障糧食安全的一個重要基礎。

耕地保護的難度確實越來越大，而且耕地保護跟經濟發展、農民增收之間確實存在多種利益博弈的問題。隨著居民消費水平的提高，保障糧食安全，不光是個口糧、谷物的問題，還有個重要農產品供應的問題，光吃了口糧不要蔬菜水果嗎？畜產品也得要，水產品、林產品也得要，這也是重要農產品的供應。要保證糧食之外的其他重要農產品的供應，也要占用土地，有些可能是耕地，農民還要增收。它是多重目標的統籌協調，耕地紅線是一個底線，在這個前提下，怎么來進行內部結構的調整，確保糧食安全，重要農產品的穩定供應，以及農民的增收，還有生態環境的保護等等之間的關系要統籌協調好，但這里面種糧要耕地，經濟作物也要耕地，飼料糧也要耕地，這里面也要統籌協調，不能說光指著口糧，沒有蔬菜水果，沒有肉蛋奶制品。

習近平總書記在今年3月份的全國兩會上有個講話，他提出了大食物觀，我覺得應該從大食物觀的角度，確定一個優先序，怎么確定？從產品來看，首先要保口糧，然后是其他谷物和食物的安全。過去我們老說耕地非糧化，要防止耕地非糧化，這不科學，耕地不單純是種糧食，油料也要耕地，蔬菜也要耕地，要有一個優先序，高標準農田要全部用來種糧食，國家花那么多錢搞高標準農田，要全部種糧，基本農田要主要用于種糧食。耕地優先用于種糧食，但不能說耕地100%都是種糧食，其他食物的安全怎么保呢？這里面有一個結構的優化，有一個合理安排的問題。

保糧食安全是中央跟地方，主產區跟主銷區和產銷平衡區的共同責任，對主產區、主銷區、產銷平衡區的播種面積和糧食的產量，應該有一個要求，這有利于強化耕地的保護。

美國、加拿大以及南美一些國家，他們土地很多，歐洲某些國家的人均耕地比我國也高多了。荷蘭有一些經驗可以借鑒，有兩個方面，我曾經到那邊調研過，他們農村的用地規定很嚴格，包括農房也不能隨便建設和轉做他用，法律規定很嚴格，也就是相當于我們的土地用途管制;第二個是提高土地的經營效率，荷蘭是發展高附加值的特色產業，提高土地的利用率。但是這些國家跟中國不一樣，它們很小，不像中國一定要保糧食安全，它隨便進口一些糧食就夠了，它對糧食安全不像我們那么要求。我國糧食安全是一個很重要的問題，你不自己保，國外不可能給你解決這個問題，因為消費量太大了。

完善的地方肯定會有，但是《土地管理法》前幾年剛修改通過，我也是十三屆全國人大代表。國務院的《土地管理法實施條例》去年底剛完成修訂，法律制度在不斷完善，更重要的是怎么使這個法律和國務院的條例貫徹落實下去，怎么樣完善我們的配套政策，在這個基礎上，根據生產實踐中面臨的一些問題，再看要不要修改。