耕地生態補償權利主體制度的實踐反思與認定規則

鄢德奎 安怡悅

福州大學，福建 福州 350100

有限的耕地資源與無節制利用耕地之間的矛盾，是當前我國農業和生態發展過程中存在的突出問題。雖然國家出臺了諸多政策文件，但并未對耕地保護者的損失予以補償，以至于耕地保護者難以持續保護耕地。因此，亟需構建耕地生態保護補償機制，對保護者進行適當補償。近年來，我國部分省市已展開耕地生態保護補償試點探索，相關法律日趨完善。國家發展改革委于2020年底公布了《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），第13條明確建立了耕地生態保護補償制度，并規定了主管部門、指標分配、補償標準等具體內容。第13條雖然規定對耕地權利人進行補償，但并未明確耕地權利人的范圍及如何認定。尤其在當前耕地所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度背景下，耕地利益的歸屬并不唯一，補償不當可能導致不同利益相關者之間的沖突。可見，耕地權利人的范圍及其認定規則是耕地生態保護補償的關鍵因素和前置條件。文章在規范解構《意見稿》第13條中耕地權利人的基礎上，結合地方已有耕地生態補償制度規范文本，探究耕地權利人的內涵外延及其認定規則，為耕地生態補償制度的順利施行提供參考。

一、生態保護補償中耕地權利人的內涵外延

生態保護補償，也稱生態補償，該概念實際上與國際上更常用的生態系統服務付費（Payments for Ecosystem Services，PES）內涵更為接近，是指對保護和維持生態環境效益的行為給予的經濟補償[1]。而國內學者多從生態學、經濟學等理論出發加以定義。呂忠梅認為狹義的“生態補償”指的是資源使用過程中，對因保護生態系統獲得的收益進行獎勵或對其破壞與損失進行賠償[2]。史玉成從規范法學視角分析，認為生態補償是對法定主體間生態利益相對增減的補償，即由生態受益者依照法律規定的補償標準及補償程序向生態利益的提供者、受損者進行的補償[3]。吳萍等將其定義為是對生態受益者課以補償義務，由其對承擔生態保護任務的單位和個人因增加公共生態利益而損失的自身權益或犧牲的發展機會加以補償[4]。本文所研究的耕地生態保護補償指的是在耕地資源利用過程中，為保護耕地的生態系統功能，由耕地生態受益者向從事耕地生態保護并具有突出貢獻或因此而利益受損的單位和個人，按照法定程序和標準進行的補償行為。

在我國現有實踐中，耕地生態保護補償與農業補貼制度有一定程度相似，但存在根本差異，即二者所保護的耕地利益不同。耕地作為一種自然資源，其利益可以分為對整體環境及人類生產生活起到非物質性積極影響的生態利益，以及人們在開墾種植耕地過程中所獲得的物質性資源利益[5]。農業補貼制度保護的是資源利益，通過維護耕種可得收益的相對穩定以提高農民耕作的積極性，最終達到糧食產量提升、農民增收以及保障國家糧食安全的目的[6]。而耕地生態保護補償制度保護的是生態利益，耕地生態利益的使用者和受益者均應為其享受到的生態利益的增加支付一定經濟補償給生態利益的提供者，這正是耕地生態補償制度的功能目的所在。

（一）耕地權利人的內涵解讀

《意見稿》第13條明確耕地生態保護的方式為“輪作休耕”，即由國家劃定特定保護區域并逐步引導耕地權利人調整耕種方式及結構，受補償內容為“對耕地權利人因承擔輪作休耕任務而造成的收益損失予以補助”，補償對象為滿足一定條件的耕地權利人，且明確了主管部門、輪作休耕區域及期限劃定標準、補償標準確定方式等具體內容。根據第13條的規定，耕地權利人即耕地生態保護補償中接受補償的一方，但是對于耕地權利人的具體內涵仍存在爭議。根據現有理論、立法及實踐，可以得出耕地權利人至少應符合以下條件：

首先，耕地權利人必然對耕地享有一定權利。目前我國農村土地已進行“三權分置”改革，“三權”指農村土地的所有權、承包權和經營權，“分置”指這三種權利分屬不同民事主體[7]。在現有制度框架下，享有耕地權的權利人類型和數量均較多，需要其他條件加以限制以確定耕地權利人范圍。其次，耕地權利人因耕地保護行為而遭受利益損失。生態補償中耕地權利人有權接受補償的原因包括發展權受限和財產權受限兩種觀點[8]，共同點在于均因原本享有的耕地權利因環境保護活動而受損或受限[9]。再次，耕地權利人的范圍不應局限于農戶。由耕地生態保護補償與農業補貼的對比考察可知，補償的根本目的是維護生態利益而非單純促進農業經濟發展，故農戶受償的根本原因在于承擔耕地生態保護任務而非從事耕種，若存在其他承擔了相關工作并蒙受損失的個人和集體，也應當成為合法的耕地權利人。

因此，耕地權利人是指對耕地享有某種權利、從事耕地生態保護并導致經濟利益付出或犧牲而接受耕地生態保護補償的個人和集體。具體而言，是指為修復耕地生態而承擔輪作休耕等保護任務，其行為在增進公眾生態利益的同時被剝奪或限制了發展機會，自身利益受損的享有某種耕地權利的個人和集體。

（二）耕地權利人的具體類型

《意見稿》第13條第1款中規定，對因承擔輪作休耕任務而造成收益損失的耕地權利人進行補償，保護方式為“國家劃定輪作休耕區域，引導耕地權利人調整耕種方式和種植結構，減輕耕地生態系統的壓力，減少水資源使用量”，可見其所稱的“收益損失”主要是指耕地上附屬的農作物產量或類型變化后導致的耕地權利人的經濟收益損失。結合上文對耕地權利人內涵的解讀，耕地權利人的應然類型可分為個人和集體兩類。

1.耕地經營權人。在我國現有土地制度下，國家和集體享有耕地的所有權，符合條件的個人享有承包權和經營權。承包權和經營權的法律性質劃分存在諸多爭議，前者主要存在物權說和成員權說的爭論；后者也有債權說、物權說和兩元說等觀點。承包權是農村集體經濟組織成員可以承包集體所有耕地的權利，具體內容為處置權、繼承權、退出權等，承包權權利人可以實施監督耕地利用、到期收回農地、再次續包、有償退出等行為[10]；而經營權則為耕作權、收益權、入股權和抵押權等，即在耕地上從事農業生產并獲得生產收益，以及進行再轉讓和抵押等行為[11]。通過承包權和經營權的對比，可以發現承包權同時具備財產性和身份性，類似于自益權，更應被界定為成員權，而經營權則是對耕地享有用益物權。其中經營權的本質在于耕作并獲得收益的權利，即對耕地使用、收益的權利，依據“三權分置”法理邏輯前提，因經營權和承包權互相獨立，則承包權人不享有這種權利[12]。厘清權利性質后，不難判斷出應將耕地權利人限縮解釋為耕地經營權權利人。

首先，耕地保護任務必然由耕地經營權人承擔。耕地保護的主要措施包括輪作休耕、改變作物品種或種植結構等，必然由實際從事耕作的經營權人進行。雖然承包權人享有監督耕地利用的權利，但主要指的是確保土地的耕種用途等，并不包含對耕作模式等具體方面的監督[13]。其次，耕地保護并未對承包權衍生的經濟權益造成損害，而是損害了經營權人的合法權益。經營權人和承包權人都通過土地獲得經濟利益，但衍生出的獲益路徑不同[14]。承包權是兼具人身權與物權性質的身份權，耕地保護并未改變其農村集體經濟組織成員身份，未損害其人身權部分；物權性體現在通過耕地流轉承包而獲利，短期來看承包權人在將土地經營權轉移給經營權人時已獲得相應對價，不因耕作模式改變而受損，長期來看耕地質量的提升有利于承包權人，亦不會受損，而且承包權人不承擔耕地保護任務，也無需支出成本。經營權更偏向于用益物權，通過耕種產出的農產品獲利。耕地質量提升耗時長、見效慢，實踐中經營權人為承擔保護任務而產生了純粹保護性投入，但短期內并不能保證農產品的價格提升，甚至可能會導致減產等后果，無疑被限制或剝奪了原有使用權和收益權。最后，經營權人采取耕地保護措施會導致耕種活動的總利潤降低，進而減損從事耕地生態保護的積極性。我國多數學者傾向于農戶行為是理性的[15]，對經營權人的耕地生態保護行為加以正向經濟激勵以減少耕種的總成本，從實現制度功能的角度考慮，可以起到激勵農戶積極參與耕地生態保護的效果。此外，在試點地區中央政府以“一卡通”形式將補償資金直接補給實際生產經營者，且耕地質量得到了顯著提高，耕地生態環境大幅改善。因此，耕地經營權權利人或耕地的實際經營者應當是耕地權利人的類型之一。

2.農村集體經濟組織。在實踐中，集體耕地權利人主要涵蓋地方政府和農村集體經濟組織。首先可以確定的是地方政府無法成為耕地權利人，由于我國現有制度背景下，耕地歸國家和集體所有，地方政府既不擁有耕地所有權，也不是承包權和經營權的合法主體。種地權利人應為農村集體經濟組織，原因在于：一方面，耕地生態保護工作的有效展開需要農村集體經濟組織的支持，可以推定為農村集體經濟組織承擔了耕地生態保護任務。目前耕地生態保護政策有一定的強制性，短期內會對耕地經營者的收入產生影響，而耕地是經營者的重要收入來源，關乎基本生存權益[16]，經營者很難自主提升生態理念、主動投身保護工作。為減少政策和制度推行的阻力，必須依賴于農村集體經濟組織做好引導和基礎設施建設等配套措施，包括政策解讀宣講、農業基礎設施建設、具體保護方案制定、耕地保護科學技術推廣等，以加深耕地經營者對政策的理解，提高其積極性。另一方面，農村集體經濟組織確因承擔耕地生態保護任務而導致利益受損受限。農村集體經濟組織承擔耕地生態保護任務需要人力及資金支出，可能會直接支出部分集體財產或者導致無法獲得原本可得的集體財產，其享有的財產權或發展權受到限制。從功能主義視角分析，這種財產支出是耕地生態保護的間接成本，如果忽視此類間接成本，會導致農村集體經濟組織的相關工作受影響，耕地生態質量提升的社會整體利益目標也難以實現。農村集體經濟組織對耕地享有所有權，雖然耕地生態保護并未損害其所有權，但損害了集體的財產權和發展權，加之基于政策實現途徑和彌補支出成本的考量，應將農村集體經濟組織納入耕地權利人范圍。

二、耕地權利人范圍的地方實踐檢視

近年來，各地積極探索建立耕地生態保護補償機制，并根據地區社會經濟發展水平因地制宜地制定了耕地生態保護補償方案，內容主要集中在客體、方式、標準、資金來源以及資金分配使用等方面。各地耕地權利人均以農村集體經濟組織、基層政府及農戶為主，但不同地區的規定并不完全相同。各地規范性文件中有關耕地權利人的具體規定見表1。

表1 耕地生態保護補償規范性文件中耕地權利人的表達

根據表1及立法現狀分析得知，我國耕地生態保護補償的地方規范性立法中耕地權利人的差異與補償方式關聯較大。將實踐中的耕地生態保護補償按補償方式進行劃分，可以分為兩類：一類是基礎性補償，即對承擔耕地保護責任的集體或農戶給予統一補償，主要針對的是各地開展的耕地保護活動和高標準基本農田建設，一般為按年度給予單位耕地面積定額補償；另一類是獎勵性補償，在規范性文件中也稱以獎代補，即對參與耕地保護并有突出貢獻的農戶或單位直接給予經濟補償，一般為單次定額獎金補償。以此分類為基礎對現有研究材料再次進行分類歸納，見表2。

表2 地方實踐中耕地權利人類型及占比

由表2可知，我國耕地生態保護補償地方規范性文件中對耕地權利人的規定呈現出以下特點：第一，耕地權利人以集體為主。不論是在基礎性補償還是獎勵性補償中，集體都是占比最多的，僅杭州市的基礎性補償沒有將集體列為耕地權利人。反觀農戶，很少單獨作為耕地權利人且占比相對較低，甚至在獎勵性補償中，僅欽州市規定農戶也是耕地權利人。存在“重集體、輕個人”的傾向，對個人的補償不到位。第二，缺少對農戶的具體表述。在對集體給予補償的情況下，各地對具體范圍均有較為明確的表達，例如采取某級人民政府、某級派出機構、農村集體經濟組織等，可以較為直接明確地確定具體外延。然而對于農戶的具體規定存在嚴重缺位，僅杭州市將農戶限定為承包權人，其他絕大多數地區均僅規定“農戶”一詞。在當今耕地“三權分置”的制度背景下，耕地的承包權和經營權可能分屬不同主體，且兩種權利人一般都可以納入農戶的語義范圍。缺少對農戶的具體表述可能會為實踐中確定具體耕地權利人造成困難，甚至激化利益矛盾。第三，集體耕地權利人的行政層級跨度較大。在現有地方法律文件中，集體耕地權利人的跨度從區人民政府至村（居）民委員會。這可能會導致在補償資金的分配上較為混亂、缺少標準，加大資金用途的監管難度，不利于耕地生態保護補償制度發揮其應有效果。

三、耕地權利人的應然范圍及認定規則

耕地生態保護補償除法學基礎外，也蘊含了環境經濟學的基礎，其中最主要的理論支撐為耕地保護的外部性理論。耕地保護的正外部性是指耕地保護活動使得耕地生態環境提升，對整體生態環境產生正向效益進而使公民受益，但絕大部分公民并未花費成本，承擔保護活動的耕地權利人未得到受益者的補償。而耕地生態保護補償是“一種使外部成本內部化的環境經濟手段”[17]，具體來說，為了消除正外部性引起的不良后果而將外部費用引入價格中，從而激勵行為人進行理性選擇[18]。換言之，通過補償的手段平衡協調不同耕地權利人間的利益沖突，對承擔耕地保護任務、增進耕地生態利益的正外部性的一方加以經濟激勵，對其增加的成本加以補償，實現公平與公正。而僅依靠固定額度的基礎性補償無法保證外部成本的內部化，需要更加靈活的獎勵性補償加以補充，對部分耕地權利人超出基礎性補償部分的損失或成本加以經濟補償。換言之，基礎性補償的目的主要在于維護公平，獎勵性補償的目的主要在于實現公正。理清基礎性補償和獎勵性補償的特點后，可以分別對相關耕地權利人加以具體規定，提出如下耕地權利人的應然范圍及認定規則。

（一）雙重耕地權利人：耕地經營權人

前文已從理論層面分析得出耕地經營權人是耕地權利人之一的結論，不僅如此，耕地經營權人還應當是最重要的耕地權利人，其同時是基礎性補償及獎勵性補償的對象。原因在于基礎性補償是普遍的，目的是對所有承擔耕地保護任務并支出成本或遭受損失的耕地權利人進行補償；獎勵性補償的目的是補償耕地權利人付出的成本，增加耕地生態保護的經濟驅動力。耕地經營權人為耕地生態保護補償所支出的成本和遭受的損失是最直接的，理應享有基礎性補償，與此同時，耕地經營權人是耕地保護任務的執行者，必然付出成本，且對耕地保護直接執行者進行補償的經濟驅動效率最高，故其也應得到獎勵性補償。由于我國耕地包括國家所有的土地和農村集體所有的土地，耕地權利人的認定存在特殊情況。具體認定規則可以根據耕地生態保護補償的類型進行分類討論。

對于基礎性補償來說，一方面，集體所有土地的耕地權利人即上文所述“三權”中的耕地經營權權利人，且是承擔特定耕地生態保護任務的耕地經營權人；另一方面，對于國家所有的耕地，大部分和集體所有土地的權屬相似，這一部分應進行相同的規定。另有少數國有土地建設為國有農場或由國有企業經營，雖然地上的權利與集體土地不一致[19]，但耕地生態補償的理論與邏輯基礎不變，故耕地權利人仍應當是享有使用收益權并承擔耕地保護任務的實際經營者，或稱耕地保護成本實際承擔者。由于此類土地占比較少，因此可以在立法過程中直接加以特殊規定。獎勵性補償的性質決定其只能選擇支出較多或損失較大的耕地經營權人作為補償對象。考慮到成本、效率以及耕地生態的整體性特征等，對經營權人付出的保護成本和取得的生態保護成效進行考察后再確定耕地權利人具體范圍并加以補償是不現實的，且考慮到理論和實踐中農村集體經濟組織也是耕地權利人，可以規定接受獎勵性補償的農村集體經濟組織應將一定比例的補償資金用于獎勵本集體內耕地保護工作付出較大、成效突出的耕地經營權人。將認定這一部分耕地權利人具體范圍的權力下放，提高效率的同時提升農村集體經濟組織耕地生態保護的凝聚力，激勵成員保護耕地的熱情。

（二）獎勵性補償耕地權利人：農村集體經濟組織

農村集體經濟組織應當作為獎勵性補償而非基礎性補償的耕地權利人。基礎性補償的目的是彌補承擔保護任務導致的耕種收益損失，而耕種收益減少對農村集體經濟組織并無直接損失；補償方式是按耕種面積補償，以農村集體經濟組織為耕地權利人難以操作；實踐中基礎性補償的耕地權利人也以農戶為主。而獎勵性補償主要是指對耕地保護任務完成效果優異或付出成本較大的耕地權利人加以特別補償，農村集體經濟組織為耕地生態保護付出了成本也提升了保護成效，符合這一要求；補償方式為按年發放補償金，農村集體經濟組織接受補償較為方便；實踐中獎勵性補償絕大多數的耕地權利人為集體，僅極少數地方規定為集體與農戶。

基礎性補償的方式為“每畝補償××元”，在實踐中耕地地理條件不同，采取的保護措施不盡相同，支出的成本自然也不同。僅按照固定統一的標準加以補償，無法保證補償金可以覆蓋耕地權利人實際付出的成本。因此，需要對付出多、成效好、損失大的耕地權利人加以補償，彌補成本付出的同時鼓勵其他主體積極參與耕地生態保護，有效提升耕地生態環境。也正因獎勵性補償的這一目的與特點，需要制定通過衡量耕地生態保護貢獻程度來確定耕地權利人的規則：一方面，對耕地生態保護成本加以考量。相同或類似耕地地理條件下，承擔耕地生態保護任務較多、為耕地生態保護相關經濟建設投入較多、區域內原耕地地理條件較為惡劣的農村集體經濟組織，都可以認為其投入成本較高。具體的確定方法可參考部分學者構建的耕地盈余赤字指標等計算方式[20]。另一方面，對耕地生態保護收益或成果加以考量。考慮到耕地生態保護耗時長、見效慢、難量化等特點，收益的考察范圍不應局限于耕地生態系統的提升情況，還應將農村集體經濟組織耕地生態保護機制的健全程度、耕地生態保護措施推廣實施情況、耕地利用方式變化率、相關農業基礎設施建設情況、成員耕地生態保護積極性等方面納入考察范圍[21]，以此預估各農村集體經濟組織的耕地生態保護發展前景及未來生態質量提升程度。因此，可以結合各地區實際情況，確立從成本和收益兩個角度進行考察的獎勵性補償的耕地權利人認定規則，以確定具體的農村集體經濟組織耕地權利人。

（三）耕地權利人資格的限制

實踐中，部分地方立法多基于效率的考量選擇地方政府作為耕地權利人，但缺少理論支持且不符合現實情況的需求。由上文分析可知，集體作為耕地權利人的理論支撐在于代理使用部分補償金使耕地權利人共享受益，以及彌補其為耕地生態保護工作支出的成本。就地方政府而言，一方面，即使補償金給到地方政府，仍需層層下撥再開展具體工作，僅在補償資金初次分配時操作較為簡單，補償資金的具體使用效率實則不高；另一方面，對耕地生態保護的工作承擔更偏向于統籌規劃，沒有直接承擔耕地生態保護補償任務，也并未支出超出原有工作范圍的成本。加之耕地生態保護沒有對地方政府的可得利益造成直接損失，故理論上地方政府并不屬于耕地權利人，在耕地生態保護補償制度建設過程中應當取消其耕地權利人地位。

四、結語

確立合理的耕地生態保護補償權利人的具體范圍，可以調動各方的耕地保護意愿，解決人地矛盾，有效提升耕地生態價值。但這只是完善耕地生態保護補償制度的第一步，仍有其他問題亟待解決。首先，補償標準難以確定。受制于補償資金籌措難度、普適性補償標準測算方法缺乏、各地對耕地保護的價值內涵及范圍理解不同以及補償標準動態監測輔助機制缺位，制定公正嚴謹的補償標準已成為現行耕地生態保護補償制度面臨的難題[22]。其次，僅依賴于政府提供補償。目前我國的耕地生態保護補償僅限于政府財政補償，沒有引入市場力量，這為國家及各級政府的財政支出增添了壓力，應當在后續構建過程中借鑒發達國家經驗，逐步引入市場資金[8]。最后，補償資金缺少監管。及時有效的監管機制可以保障耕地生態保護補償機制良好運行。在現有的資金撥付及使用上，直接分發至農戶手中的補償資金是否及時、充足，分發給集體的資金是否用于法定用途，均缺少行政法律的監管[23]。一旦出現紕漏，極易降低耕地生態保護補償的可信度，進而打擊耕地權利人的積極性。因此，完善耕地生態保護補償制度應當在明確耕地權利人的基礎上，逐步完善各項內容及配套措施，真正做到把耕地生態保護的外部成本“內部化”，提升耕地生態質量，實現農業可持續發展。