耕地“進出平衡”實施路徑探析

黃文娟

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，也是我國最為寶貴的資源。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對耕地保護作出重要批示指示，強調(diào)要嚴防死守18億畝耕地紅線，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。近年來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化推進、重大項目建設(shè)等對建設(shè)用地的需求不斷增加，不可避免占用耕地。同時，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和生態(tài)文明建設(shè)推進，生態(tài)綠化用地增加，部分農(nóng)民為增收致富，自主在承包地上調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致耕地流向林地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地，各地的實有耕地不同程度減少。

2021年11月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局下發(fā)《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，全面實施耕地用途管制，創(chuàng)新提出耕地“進出平衡”制度，為各地耕地保護指明了新的方向。耕地“進出平衡”制度加強了對耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管控。為貫徹落實國家決策部署，堅守18億畝耕地保護紅線，需要各地結(jié)合實際，探索實施多目標平衡下的耕地“進出平衡”制度。

系統(tǒng)謀劃? ?規(guī)劃引領(lǐng)

在符合國土空間規(guī)劃和相關(guān)部門專項規(guī)劃前提下，以縣級行政區(qū)劃為單元，依據(jù)最新的國土變更調(diào)查成果，充分對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等行業(yè)主管部門需求，系統(tǒng)謀劃本地區(qū)綠化造林、設(shè)施農(nóng)業(yè)項目建設(shè)、生態(tài)綠地建設(shè)需求，科學(xué)編制縣級年度耕地“進出平衡”方案。

建議有條件的地區(qū)，結(jié)合耕地后備資源調(diào)查、“三區(qū)三線”劃定要求等成果編制補充耕地專項規(guī)劃，可在縣、鄉(xiāng)級國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃（村莊規(guī)劃）中統(tǒng)籌耕地保護與利用，設(shè)置耕地“進出平衡”引導(dǎo)區(qū)域，整體系統(tǒng)謀劃區(qū)域內(nèi)耕地“進出平衡”規(guī)模、布局、時序等。

建議由省級政府層面制定嚴格耕地用途管制政策，市、縣級政府出臺地方配套政策，細化落實耕地“進出平衡”制度。建立健全由縣級黨委、政府為主導(dǎo)，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、發(fā)改、財政、生態(tài)環(huán)境、水利等主管部門各司其職、協(xié)同配合的工作機制，推動耕地“進出平衡”有效落地實施。

縣級政府對耕地“進出平衡”負總責，負責編制縣級年度耕地“進出平衡”總體方案并組織實施?？h級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)等主管部門按照職責分工，依據(jù)經(jīng)批準的方案指導(dǎo)“耕地轉(zhuǎn)出”地塊審核實施、“耕地轉(zhuǎn)進”項目審核實施。由“耕地轉(zhuǎn)出”的相關(guān)實施主體承擔落實“耕地轉(zhuǎn)進”具體責任。

優(yōu)質(zhì)補足? ?穩(wěn)妥實施

明確界定“耕地進出”平衡實施范圍和管控要求，嚴格管控耕地與其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進出平衡”。依據(jù)國土空間規(guī)劃和最新年度國土變更調(diào)查，“耕地轉(zhuǎn)出”應(yīng)管控為耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的范圍，已納入規(guī)劃建設(shè)用地范圍的耕地不能作為“耕地轉(zhuǎn)出”范圍，切實防止隨意調(diào)整耕地布局，規(guī)避落實建設(shè)占用耕地占補平衡;“耕地轉(zhuǎn)進”范圍應(yīng)充分考慮耕地后備資源和耕地質(zhì)量，從量質(zhì)并重、可穩(wěn)定利用的原則選擇實施項目，注重耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升，優(yōu)化耕地空間布局，確保足額優(yōu)質(zhì)補入。

在充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民及相關(guān)責任主體意愿的前提下，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益，審慎推進、穩(wěn)妥實施耕地“進出平衡”?？h級政府對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地“進出平衡”負總責，各“耕地轉(zhuǎn)出”實施主體對“耕地轉(zhuǎn)進”承擔相應(yīng)的責任義務(wù)。農(nóng)民自行改變種植結(jié)構(gòu)，無法及時掌握變化情況的，由縣級兜底保障。涉及林地、草地整治為耕地的，要征得相關(guān)土地權(quán)利人、林業(yè)等相關(guān)部門同意，經(jīng)依法依規(guī)審核后方可納入。

強化監(jiān)管? ?同向聚力

依據(jù)年度耕地“進出平衡”總體方案，縣級政府要嚴格耕地“進出平衡”范圍核實認定和監(jiān)管，建立耕地“進出平衡”項目庫并組織實施?！案剞D(zhuǎn)進”項目實施完成后形成“耕地轉(zhuǎn)進”指標，納入耕地“進出平衡”指標庫管理，按照“先墾后用”的原則，鼓勵先期形成指標再使用。

省級建設(shè)耕地“進出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng)，進行動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，提高工作效能。綜合運用實地核查、衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測、視頻人工智能技術(shù)等手段，采取系統(tǒng)自動判讀和人工比對等多種方式，強化地方日常監(jiān)管和省級“全鏈條”信息化系統(tǒng)監(jiān)管。同時，與土地衛(wèi)片執(zhí)法、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、設(shè)施農(nóng)用地備案監(jiān)管等工作有效協(xié)調(diào)聯(lián)動，構(gòu)建常態(tài)長效監(jiān)管機制。