“區級政府+市級平臺”模式下政企合作體制創新路徑分析

摘要：長期以來，因建設資金需求大、市轄區權力有限、融資能力不強、人力資源不足等諸多因素制約，導致市轄區級的區域開發遲緩，影響城市發展大局。本文對H市下屬轄區X前期開發過程進行研究，分析區級政府與市級平臺這一政企合作模式，對解決區域開發問題的積極作用。雙方通過破除機構壁壘組建指揮部、打破層級績效共考核、突破原有業務發展新項目等措施，取得了一定成果，為“區級政府+市級平臺”模式的探索可行性經驗。

關鍵詞：政企合作;區域開發;體制創新

中圖分類號：F27文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.13.023

1研究背景

根據《2019城市商業魅力排行榜》的五個維度測評，H市屬于我國四線城市，商業資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來可塑性等情況與絕大部分三四線城市類似，本文選取H市轄區的發展模式進行研究，具有一定的代表性。

為加快城市高質量發展，補齊城區發展短板、優化城市空間布局，在H市政府的帶領下，市級平臺J公司與X區政府合作開發新區，打開了新區建設新局面。本文對X區建設中“區級政府+市級平臺公司”模式下政企合作體制進行研究，以為類似區域開發提供可操作經驗。

2市轄區發展面臨的難題

X區地處長江邊，濱江臨港交通區位優勢明顯，文化底蘊深厚，自然資源豐富，但區域發展工作推進一直較為緩慢，主要存在建設資金需求大、市轄區權力有限、融資能力不強、人力資源不足等方面原因。這些原因相互影響，環環相扣，導致發展受阻。

（1）建設資金需求大。X區域規劃面積約11平方公里，按照開發計劃，第一年進行概念規劃、土地附著物拆改遷;第二年主要干道建成通車;第三年學校等基礎設施開始運營，前三年的投資數額巨大。如果按照畝均一級土地開發成本200萬元計算，僅一級土地開發需要投入的資金就超300億元，資金壓力巨大，而X區由于長期發展滯緩，區域財力不強。雖然X區自然資源豐富，但可迅速開發利用資源有限，又限制了區級平臺公司的融資能力。

（2）市轄區權力有限。與縣（市）政府形象上相比，市轄區級政府“無威”，即區級政府的影響力隨著其權力的縮小而降低，這導致區域當地的自主發展受到制約。不僅如此，受到國際經濟下行影響，國家宏觀調控力度加強，資源要素供給趨緊，以政府為主導的投資模式使得地方財政不堪重負。此外，分稅制改革所導致的地方財政緊張、地方政府財權與事權的不匹配、政績導向的官員選拔機制等因素催生了地方政府大舉借債的趨勢，從而催生了地方政府融資平臺公司的建立。

（3）融資能力不強。根據《中華人民共和國預算法》規定，在我國，地方政府無權發放地方債的。所以X區政府嘗試通過“政企統合”模式，組建區級平臺公司，通過企業法人的形式從銀行獲得貸款，進而實現融資功能，增強了政府的協調性和靈活性。然而，X區級平臺公司受本身資產、現金流、金融人才等因素影響，融資能力不足以滿足區域發展投入需要，思路有卻難以取得滿意的效果。

（4）人力資源不足。這點主要體現在三個方面：一是缺乏專業人才，X區級平臺員工一部分來自區政府，一部分來自社會招聘，而平臺工作涉及規劃設計、工程招標、招商引資等專業性強工作量大的事項，而在平臺目前的薪酬和管理模式下，其難以招聘到并留住能夠滿足專業工作需求的員工。二是不管是X區級政府還是平臺公司，雖然工作人員素養較高，可以及時學習，但大部分的學習屬于碎片化、臨時性的“急救”，沒有接受系統的培訓與實踐，缺乏專業指導，無法滿足專業工作的需要。三是X區級政府除了要完成本級政府各項任務，還要隨時準備上級政府安排的工作，不但要努力摸索區域開發，還要同時兼顧基本的政府職能。X區級平臺由于其性質的特殊性，無法完全按照市場化運營，除了經濟指標以外，其考核還要加入其他指標。

3“區級政府+市級平臺公司”模式優勢

在H市級政府統籌考量及領導下，X區政府與市級J平臺公司展開深度合作，通過“區級政府+市級平臺”模式，解決了區域開發的幾大難題。

（1）引進專業平臺，保證項目建設資金。市級平臺J公司雖然成立時間不足十年，但是已經為多項重點工程的落地做出了突出貢獻。J公司通過自身優良的資產、穩定的現金流、較高的信用評級，為項目建設融到啟動資金;隨后X區政府對閑置資產、待開發土地等重要資源進行調配，從而補充建設后續資金，強強結合，一定程度上保證了區域開發的資金需求，使得區域發展可以按照既定的軌道快速前進。

（2）打開融資渠道的同時，全面考慮區域規劃。市級平臺公司不單單是市政府的融資平臺，J公司已開始市場化轉型，深刻體會到“產業發展是城市最堅實的支撐”，所以J公司在參與X區域規劃設計時，牢固樹立產城融合理念，結合“統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設，推進功能混合和產城融合”的要求，統籌一盤棋，設計區域功能規劃。

此外，J公司帶來了市級平臺自身商業資源，直接將好的項目引入X區，為區域可持續發展帶來項目“血液”。

（3）市級參與高位統籌，間接獲得“授權”與“擴權”。市級平臺公司的參與，加強了X區政府與市政府及有關部門的溝通，將區政府的角色從“劃船”向“掌舵”慢慢轉變，從而獲得了一定的“授權”與“擴權”。所謂“授權”，指的是為推動項目落地，市政府將其固有的職權授予了區政府，例如行政審批權的下放;所謂“擴權”，指的是區級政府通過探索、創新獲得“先行先試”“先建后驗”的特權，自行探索改革。

（4）依托市級平臺專業人才，項目落地更快，區政府得到更專業的指導和幫助。J公司通過這幾年的成長，已經深刻認識到專業人才的重要性，通過靈活機動的方式引進了一批工程、金融、人事等專業人才。通過市場的考驗和規范的訓練，J公司形成了較為全面系統的工作流程，指導各項工作有序進行。區級政府與專業的市級平臺公司合作，有效提高了各個項目的推進速度，為加快推進市轄區發展做出了突出貢獻。0EF42AD4-5F0B-4C56-8315-83B85FFFE8B7

4“區級政府+市級平臺公司”模式體制創新路徑

（1）突破機構壁壘組建指揮部。在H市委市政府的統籌領導下，成立由市領導任指揮長，市直和區級機關、市級平臺J公司負責人為成員的X區建設指揮部。高位推動、實體運作，根據新區開發涉及的工作，如區域規劃、征地拆遷、資金籌集、項目督辦等內容，分成若干工作組和專班，明確小組職責及目標。這樣打破了區級政府與市級平臺主體之間的界限，減少了政府機構與平臺公司可能溝通不暢造成的耗損，形成一個交流性強的新區建設管理體系（詳見圖1）。

（2）打破層級績效共考核。為及時解決項目遇到的問題，指揮部建立了“單周辦公會，雙周成員會，每月指揮長工作會”的三級會議制度，創新組織形態，建立風險共擔與收益共享的利益共同體，構成區級政府和市級平臺、各機構和各部門之間相互協調且相互制約的關系。從督促與激勵的角度出發，充分調動各方主動性和積極性，在緊密的互動與嚴格的監管機制下，工作落實與績效直接掛鉤。每月會后進行工作進展情況通報，并以交辦通知的形式公布下個月項目計劃，督促任務落實，促進雙方的共同努力，形成合理有效的開發體制。

（3）沖破原有業務發展新項目。J公司以此為契機，嘗試建立致力于發展新區建設的現代新型投資子公司L公司，代表J公司專門負責新區開發工作，并協調其他參與X區建設的子公司與區政府對接的事宜。L公司采用先進的企業管理理念，除了新區投資，還引入優質產業項目，建立以綠色循環經濟為主的生產體系，保障項目建設“活水源”;貫徹產城融合發展理念，一級土地開發、生活基礎設施、產業孵化等協同進行，建立統籌新區的各個項目工作的橋頭堡。

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作者簡介：楊嘉琦（1990-），女，漢族，湖北黃石人，中南財經政法大學公共管理專業碩士研究生。0EF42AD4-5F0B-4C56-8315-83B85FFFE8B7