耕地占補(bǔ)平衡政策的演化及發(fā)展研究

汪 震

（池州市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，安徽 池州 247100）

引言

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步推進(jìn)無法避免地占用了大批耕地。自從1997年4月中共中央國務(wù)院于印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中明確要求，保障耕地總量不減少、耕地質(zhì)量有提高，同時(shí)提出了耕地占用與耕地的開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”要求。至此耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施規(guī)范初步確定并在我國全國范圍內(nèi)正式開展，距占補(bǔ)平衡政策開展以來至今已有二十余年。耕地占補(bǔ)平衡政策在實(shí)際執(zhí)行中先后經(jīng)歷了不同角度的轉(zhuǎn)變，從開始的“先占后補(bǔ)”到“先補(bǔ)后占”、從要求“數(shù)量平衡”到“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)平衡”，在實(shí)施程序及占補(bǔ)考核方面產(chǎn)生了一系列的變化。

1.耕地占補(bǔ)平衡政策研究

隨著國家耕地保護(hù)站位不斷提高，耕地占補(bǔ)平衡政策也在實(shí)踐中逐步完善和改進(jìn)，為了保障保糧食安全，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，提高土地節(jié)約集約用地水平，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三要素共同保障的目標(biāo)，耕地占補(bǔ)平衡政策在不同時(shí)代背景下的發(fā)展方向也產(chǎn)生了階段性轉(zhuǎn)變。自此，學(xué)術(shù)界針對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策轉(zhuǎn)變過程和階段劃分展開了不同角度的討論。耿麗娟、黃宏勝根據(jù)國內(nèi)學(xué)者對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策制度的研究分為3個(gè)階段，產(chǎn)生階段（1990－1997年）、發(fā)展階段（1998－2005年）、完善階段（2006年至今）在對(duì)我國耕地占補(bǔ)平衡制度的發(fā)展演變研究為前提，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施產(chǎn)生的問題和矛盾提出了耕地占補(bǔ)平衡政策未來走向的相關(guān)建議{1}。孫蕊、孫萍等人則根據(jù)占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行情況、耕地總量、糧食產(chǎn)量將耕地占補(bǔ)平衡政策發(fā)展階段分為了3個(gè)時(shí)期，數(shù)量平衡政策期(1997－2003年)、數(shù)量－質(zhì)量平衡政策期(2004－2010年)、數(shù)量－質(zhì)量－生態(tài)平衡政策期（2011年至今），著重分析了占補(bǔ)平衡政策實(shí)施以來取得的成效以及存在的問題{2}。李國敏、王一鳴則根據(jù)其耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施過程中的不同方向，將占補(bǔ)平衡政策分為三個(gè)階段，數(shù)量平衡階段（1998－2004年）、數(shù)量質(zhì)量平衡階段（2004－2010年）、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡階段（2010至今），從這三個(gè)階段分析耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行中階段性的成果及政策落實(shí)的偏差{3}。現(xiàn)有耕地占補(bǔ)平衡政策研究對(duì)政策發(fā)展的問題成效、政策走向和落實(shí)偏差方面很有價(jià)值，但對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡政策演變的過程分析總是在研究中一帶而過，鮮有進(jìn)行詳細(xì)的演化邏輯及政策背景關(guān)聯(lián)分析。但實(shí)際上，耕地質(zhì)量保護(hù)效果的核心要點(diǎn)是占補(bǔ)平衡政策的調(diào)整與優(yōu)化。因此，基于政策演化的視角，對(duì)政府出臺(tái)的各階段耕地占補(bǔ)平衡政策及的各項(xiàng)工作報(bào)告、中央一號(hào)文件政策文本實(shí)施背景進(jìn)行比較分析彰顯必要。

本文以耕地占補(bǔ)平衡政策提出以來的政府出臺(tái)的關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡各項(xiàng)政策（1997－2017年）以及政府工作報(bào)告（1997－2017年）、中央一號(hào)文件（2004－2017年）構(gòu)成了研究樣本（見表1）。這些政策文本時(shí)間跨度大、內(nèi)容相關(guān)性強(qiáng)，然而從各類政策演化的視角看，其體現(xiàn)了哪些政策側(cè)重的內(nèi)容？將政府出臺(tái)的關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡各項(xiàng)政策（1997－2017年）進(jìn)行演化分析，政府工作報(bào)告（1997－2017年）及中央一號(hào)文件（2004－2017年）作為政策背景分段對(duì)比，反映出各階段耕地占補(bǔ)平衡政策的時(shí)代背景、實(shí)施效果和文本不足。進(jìn)一步地看，未來占補(bǔ)平衡政策文本將如何完善、轉(zhuǎn)變趨勢如何？這些問題都有待基于政策演化視角對(duì)文本進(jìn)行全面檢視。研究方法大師Berg指出，官方文獻(xiàn)記錄通常隱含著研究者能夠加以有效利用的重要、有用的信息，各項(xiàng)政策中詞語、主題、表述的變化，與政策的演變方向和階段性成果都息息相關(guān)。本文試圖基于通過文本分析法，對(duì)政策背景及政策文本進(jìn)行垂直方向的1997－2017年時(shí)間跨度對(duì)比，以及水平方向的各項(xiàng)占補(bǔ)平衡政策以及政府工作報(bào)告、一號(hào)文件多維度分析比較，揭示和展現(xiàn)其背后的隱性演化邏輯。

表1 耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)政策文本匯總

2.耕地占補(bǔ)平衡政策文本中的演化分析

從文本來看耕地占補(bǔ)平衡政策的演化過程具有顯著的階段性特征，隨著時(shí)代背景的變遷以及耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)政策的調(diào)整，結(jié)合背景和內(nèi)容可以將政策演化過程細(xì)分為以下3個(gè)階段，分別是數(shù)量平衡階段、數(shù)量質(zhì)量平衡階段、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三要素平衡階段。

2.1 數(shù)量平衡階段

1997年中共中央國務(wù)院于印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中首次提出了耕地占用要與耕地開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤。1998年國務(wù)院發(fā)布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》及1999年正式實(shí)施的《土地管理法》中確立了以“占多少，墾多少”為原則的耕地占用補(bǔ)償制度。1999年國土資源部印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》要求開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀Ｕ细孛娣e只增不減，進(jìn)一步細(xì)化了耕地占補(bǔ)平衡政策的具體實(shí)施細(xì)則。這個(gè)階段意味著我國耕地占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)基本確定并實(shí)施。從背景上來看，1998年政府工作報(bào)告中提到要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，認(rèn)真保護(hù)好耕地。1999、2000年《政府工作報(bào)告》中提出切實(shí)強(qiáng)化保護(hù)耕地制度，推進(jìn)以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)。2003年政府工作報(bào)告中提出通過制定土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要在全國范圍內(nèi)開展最為嚴(yán)格的土地用途管制，切實(shí)做到耕地保護(hù)。這一階段國家正處于耕地保護(hù)意識(shí)萌芽的階段，初步探索并提出耕地占補(bǔ)平衡政策，自1998年發(fā)生特大洪水后，國家強(qiáng)化發(fā)展以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，通過水利工程的建設(shè)落實(shí)耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。耕地占補(bǔ)平衡政策在此階段實(shí)施的主要特征為注重耕地?cái)?shù)量的平衡而忽視耕地質(zhì)量平衡。

2.2 數(shù)量、質(zhì)量平衡階段

面對(duì)當(dāng)時(shí)耕地?cái)?shù)量上漲質(zhì)量普遍下降的耕地保護(hù)的局面，2004年10月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出要求，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須滿足總規(guī)和用地計(jì)劃要求，經(jīng)批準(zhǔn)允許占用的要補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｖ链烁乜偭科胶忾_始逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量并重。2005年國土資源部辦公廳《關(guān)于開展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》提出耕地補(bǔ)償制度，補(bǔ)充耕地考核指標(biāo)中的數(shù)量、質(zhì)量要根據(jù)相應(yīng)等級(jí)進(jìn)行折算，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要求補(bǔ)充耕地雙方面綜合平衡。2010年國土資源部為解決各地占補(bǔ)平衡貫徹不到位等問題，印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》，加強(qiáng)耕地指標(biāo)使用、耕地補(bǔ)充考核等步驟的監(jiān)督管理，實(shí)行更嚴(yán)格的占補(bǔ)考核機(jī)制。這一階段在保障耕地?cái)?shù)量平衡的同時(shí)，也在加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量平衡的要求，但對(duì)耕地質(zhì)量平衡制度仍然處在探索階段，實(shí)際執(zhí)行中形式大于實(shí)質(zhì)。從背景上來看，2004和2007年政府工作報(bào)告中相繼提出保障糧食安全要求。2005年、2006年中央一號(hào)文件中指出提高耕地質(zhì)量的重要性。2007年中央一號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)提高耕地質(zhì)量實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2011年中央一號(hào)文件提出要積極推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)，增加耕地有效灌溉面積。在此期間國家取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)四年的糧食增產(chǎn)，這一階段，國家耕地保護(hù)政策注重耕地質(zhì)量的提高，通過水利建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等提質(zhì)措施實(shí)現(xiàn)糧食安全。

2.3 數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體平衡階段

2011年國務(wù)院印發(fā)的《土地復(fù)墾條例》總則中首次提出提高土地利用的生態(tài)效益的制定目標(biāo)。2014年國土資源部印發(fā)的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》提出應(yīng)當(dāng)提高耕地總量和質(zhì)量，落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2016年國土資源部下發(fā)的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》要求土地利用年度計(jì)劃管理應(yīng)當(dāng)遵循堅(jiān)持綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三要素并重。2017年國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出以實(shí)現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護(hù)提升耕地產(chǎn)能。這一階段耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量平衡開始逐漸過渡為數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三要素平衡，使耕地占補(bǔ)平衡政策逐漸走向成熟。從背景上來看，2012年中央一號(hào)文件中提出扎實(shí)推進(jìn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)做好生態(tài)文明建設(shè)。2014年中央一號(hào)文件中提出要改善生態(tài)環(huán)境，通過調(diào)整農(nóng)田休養(yǎng)生息發(fā)展生態(tài)友好型綠色農(nóng)業(yè)。2015年、2016年中央一號(hào)文件中提到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。2011年以來，在耕地保護(hù)問題上，國家農(nóng)業(yè)發(fā)展不再僅僅強(qiáng)調(diào)數(shù)量、質(zhì)量上的重要性，更注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，耕地保護(hù)政策正穩(wěn)步走向耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的平衡發(fā)展。

3.結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

從政策文本的演變過程可以看出耕地占補(bǔ)平衡政策從提出以來共經(jīng)歷了三個(gè)階段，從開始的“數(shù)量平衡”“數(shù)量、質(zhì)量平衡”到現(xiàn)在“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體平衡”的演化發(fā)展，伴隨著時(shí)代背景的變遷和農(nóng)村發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變逐漸成熟。耕地占補(bǔ)平衡政策有效遏制了耕地面積的減少，保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和糧食安全，提高了節(jié)約集約用地水平。但在此過程中仍存在“占補(bǔ)平衡”政策實(shí)施難度大、優(yōu)質(zhì)耕地后備資源不足、耕地開發(fā)和復(fù)墾對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定影響等問題，需加快促進(jìn)耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。未來占補(bǔ)平衡政策演變發(fā)展的新方向是在耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不降低的以及充分保障糧食生安全的前提下，既避免因耕地復(fù)墾開發(fā)打破生態(tài)系統(tǒng)平衡環(huán)境，又能有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 建議

3.2.1 加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，全面提高耕地保護(hù)質(zhì)量。加強(qiáng)耕地保護(hù)、提升耕地質(zhì)量是一項(xiàng)國家長期工程，為此，應(yīng)該從國家、省兩級(jí)層面做好耕地保護(hù)制度的頂層設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)耕地保護(hù)立法，統(tǒng)籌考核耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)平衡的折算關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)的轉(zhuǎn)變目標(biāo)。要強(qiáng)化耕地保護(hù)的意識(shí)，把耕地占補(bǔ)平衡作為一項(xiàng)持續(xù)性、整體性、普遍性的工作，貫徹于耕地復(fù)墾驗(yàn)收、耕地質(zhì)量評(píng)定等耕地保護(hù)各項(xiàng)制度環(huán)節(jié)，增強(qiáng)地方政府及主管部門責(zé)任。

3.2.2 減緩耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格農(nóng)轉(zhuǎn)用審批把關(guān)。延城市主要交通干線劃定永久基本農(nóng)田，抑制城市建設(shè)不斷向外擴(kuò)張，加強(qiáng)控制各類建設(shè)非必要盡量不占或少占耕地。特別是針對(duì)用地過度、土地粗放利用的地區(qū)，要倒逼城市向內(nèi)優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化盤活利用存量建設(shè)用地，扭轉(zhuǎn)農(nóng)用地加速轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的趨勢，減緩優(yōu)質(zhì)耕地的過快流失。

3.2.3 科學(xué)建立生態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，開展耕地質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合管理。在耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)過程中和生態(tài)工程建設(shè)過程中均存在相互制約的問題，耕地開墾會(huì)造成生態(tài)系統(tǒng)平衡的破壞，生態(tài)空間中的耕地面積被擠壓等。應(yīng)明確耕地質(zhì)量保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)，并納入地方政府考核，做到耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高、生態(tài)有保障，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。