合作制下的基層組織改造與振興

記者 計慧

湖北監利市荊糧供銷合作社育秧基地幾名工人把一卷卷秧苗裝入筐中。

供銷合作社密切與農民利益聯結關鍵在基層，合作經濟屬性能否真正體現，首先看基層社。

“實施基層社示范社建設工程，今年要打造1000家管理民主、制度健全、帶動力強的基層社示范社。”2022年2月21日，中華全國供銷合作總社在七屆四次理事會上對基層社建設作出新一輪部署。

基層社是供銷合作社在縣以下直接面向農民的綜合性經營服務組織，是供銷合作社服務“三農”的主要載體。供銷合作社密切與農民利益聯結關鍵在基層，合作經濟屬性能否真正體現，首先看基層社。

為此，在多年改革中，全國供銷合作社系統在基層社建設上投入了大量精力，創造條件努力把基層社辦成規范的、以農民為主題的合作經濟組織，使其直接體現為農服務宗旨和合作經濟性質。

危機中摸著石頭過河

20世紀80年代，作為農村商業流通領域主體的供銷合作社雖然改革力度也很大，取得過重要改革成效，但總體來說，供銷合作社為農民服務的意識和功能還相當薄弱。進入90年代后，隨著市場機制的逐步完善，供銷合作社一統農村市場的格局被打破，因“官”辦色彩濃厚、經營機制缺乏活力以及社員股金經營管理決策方面的失誤等原因，供銷合作社系統無法適應劇烈變化的市場環境，困難局面逐步加重，尤其是基層社遇到很多困難和問題。1993年1月—8月，全系統基層社虧損13.54億元，占全系統虧損總額14.85億元的91%；有27個省、自治區、直轄市的基層社都有虧損，供銷合作社面臨著自創立以來最大的“生存危機”。

安徽省桐城市龍眠供銷合作社助力茶業規模化發展。

在這種大背景下，1995年，中央和國務院經過多輪調研研討，決定恢復成立自1982年就與商業部合并的全國供銷合作總社，并出臺中共中央、國務院《關于深化供銷合作社改革的決定》（中發〔1995〕5號）。中發〔1995〕5號文件提出，要圍繞把供銷合作社真正辦成農民的合作經濟組織這一目標，從組織體系、服務功能、經營機制、監督管理、保護扶持等五個環節，以基層社為重點，采取切實有力的政策措施，使供銷合作社真正體現農民的合作經濟組織性質，真正實現為農業、農村、農民服務的宗旨，真正成為加強黨和政府與農民密切聯系的橋梁和紐帶。

1995年5月，中華全國供銷合作總社成立后，在第一次常務理事會上就明確提出了供銷合作社的工作重點為“一個基礎（基層社）、兩條戰線（化肥、棉花）”。同年11月，全國供銷合作社基層工作會議召開。會議指出，中發〔1995〕5號文件提出的“三真正”，最根本的是要體現供銷合作社是農民的合作經濟組織的性質。把基層社真正辦成農民的合作經濟組織，是實現把供銷合作社真正辦成農民的合作經濟組織這一根本目標的基本要求。

基層社自此開啟了由“官”辦改民辦，真正成為農民合作經濟組織的重造之路。

供銷合作社應該如何充分體現農民辦社的主人地位？國際上合作社的通行做法是發展社員股金。中發〔1995〕5號文件也指出，供銷合作社是農民自愿入股、自我服務的合作經濟組織，發展社員股金是體現供銷合作社合作經濟性質的重要方面。根據國際經驗和文件精神，供銷合作社系統積極吸收社員股金，截至1996年底，全國供銷合作社社員股金近207億元，大部分地區執行保息分紅的政策。股金吸收初期，由于資金規模較小，基層社資金主要投向于農業生產資料經營、農副產品收購和城鄉居民生活資料供應等方面，運作規范符合合作制要求，促進了當時農村合作經濟的發展。但隨著農村經濟的發展，股金規模逐步擴大，由于政策導向出錯、外部監督弱化、供銷合作社內部管理制度不健全等原因，股金規模和投向都出現了失控，股金服務變相為辦理存貸業務等，偏離了合作制的經營原則，埋下了許多風險隱患。1997年以后，一些地方開始出現股金擠兌現象。

1998年，根據國務院辦公廳轉發的《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》的要求，供銷合作社系統開始清理整頓社員股金。截至1999年底，全系統股金總額已經從最高時的318.5億元降到190億元，下降40.3%，各地供銷合作社的股金服務部已由10000多個減至約5000個，80%以上的違規社員股金予以平穩清退。在股金兌付過程中，很多基層社變賣了資產，成為空殼社，供銷合作社的聲譽和生存受到極大影響。

供銷合作社在重建合作的道路上遭遇重創，也引發諸多質疑，引起國務院重視。1999年1月，國務院專門發出《關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發〔1999〕5號）強調，發展合作經濟，是堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展基本經濟制度的需要。隨著農村改革的深化和經濟的發展，供銷合作社的作用應當加強，不能削弱。這一文件為供銷合作社堅持重建合作注入一支強心劑。

探索合作經濟的多種實現形式

求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。

供銷合作社系統開始嘗試從當時的農村生產力發展的實際出發，在基層社改革中探索合作經濟的多種實現形式。在實踐之初，全國供銷合作社對包括自愿和開放、民主管理、合作社之間合作、教育和培訓、關心社區等在內的合作社特有的原則作了具體要求。同時還強調，基層社改革必須堅持市場取向，強化市場意識、競爭意識，把合作制與社會主義市場經濟結合起來，探索建立適應社會主義市場經濟需要的多種合作經濟組織形式。

基層杜興辦農村專業合作社成為供銷合作社探索合作經濟多種實現形式的重點突破口，列入重要議事日程。自此，農民專業合作社也開始成為供銷合作社拓展基層組織體系、密切與農民利益聯結的重要載體。

供銷合作社系統開始根據各地實際情況和農民意愿，采取依托基層社組建專業合作社、依托龍頭企業組建專業合作社、參與農民自辦的各種專業合作社等多種形式組建專業合作社。

彼時，全國供銷合作總社期望通過專業合作社的機制撞擊基層社的改革，因此，要求各地興辦的專業合作社從一開始建立就要按合作社原則辦，由農民自愿入股組建，在勞動聯合的基礎上，發展資本聯合，真正與農民結成利益共同體。在這一指導思想下，供銷合作社系統興辦的專業合作社在實際運營中，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧，不承擔基層社的原有債務?；鶎由绯浞掷卯敃r現有的設施、人員、經營網絡等優勢，通過控股、參股的方式密切與專業合作社的經濟聯系，支持、參與專業合作社的發展，并為專業合作社提供綜合服務。

在這一時期，全國供銷合作總社開始在全系統因地制宜推進基層社的分類改造，對經濟基礎較好、經營機制靈活、效益狀況良好的基層社，加快體制轉換，按照自愿、平等、互利的原則吸收農民入股，重新認定社員的所有者權益，通過完善社章和定期召開社員代表大會，實行社員民主管理、民主監督，并通過擴大經營范圍和服務領域，增強經濟實力和輻射力，逐步發展成區域性中心社，真正辦成農民的合作社。倡導這類基層社可以根據當地經濟發展的需要，積極組織專業合作社，吸引農民和專業戶參加，同時還可以發展農民自發組織的專業合作社加盟，使基層社在參與和推動農業產業化經營中充分發揮作用，不斷發展壯大。還鼓勵有條件的地方探索把基層社改造成專業合作社聯合社的路子，以達到辦成農民合作經濟組織的目的。對已失去競爭和服務優勢，勉強維持經營的基層社，撤社留店，納入中心社管理；對嚴重資不抵債、扭虧無望的基層社，則按照合作社章程實施解散或依法申請實施破產。但同時也強調，對原有基層社進行歸并或撤社留店，要保留原經營網點，并逐步向村級延伸，要做到服務陣地不丟，資產不流失。

結合基層社改造，全國供銷合作總社提出“加快調整基層社布局”，全系統開始因地制宜調整基層社建制，打破以行政區劃建社的計劃經濟模式，以集鎮為中心按經濟區劃建社。

在這一基礎上，供銷合作社系統一手以農民專業合作社、農業專業經濟協會為載體，通過參與農業產業化經營改造基層社；一手探索把基層社辦成農村綜合性服務中心，加快對村級綜合服務站、“雙代店”及其他網點的改造，采取自辦、職工回村領辦、與村委會聯辦、與其他組織和個人合辦等多種形式組建綜合服務社，增強服務功能，主動參與農村社區建設。

“面向社會，實行開放辦社”。2000年全國供銷合作社第三次代表大會提出的這一思想為基層社改造注入了新的活力。各地廣泛吸納小農戶、涉農企業、各類合作經濟組織加入基層社，通過加強基層社“三會”制度，提高入社社員在辦社治社中的參與度和話語權，嘗試進一步把基層社打造成為開放、民主、共贏的合作經濟組織聯合體。

在全系統不懈努力下，2001年至2005年，基層社建制調整和體制創新取得良好進展。截至2005年底，基層社數量從2000年的28810個縮減到2005年的22263個，減少了22.7%；同時積極發展農村各類合作經濟組織，完善基層社組織體系，擴大農村服務覆蓋面，截至2005年底，全系統共發展專業合作社19149個，發展各類專業經濟協會5131個，組建綜合服務社133347個。2002年開始，全系統扭轉了基層社連續12年虧損的局面，開始實現盈利。

在“十一五”開局的2006年，全國供銷合作總社下發《關于加快發展基層供銷合作社全面參與社會主義新農村建設的意見》，并召開全國供銷合作社基層工作會，把基層社建設作為當年的首要任務來抓，掀開了基層社振興發展的新篇章。

這一年，全國供銷合作總社提出基層社建設“堅持改造與新建并舉，以新建為主”的思路，并再次重申基層社建設要堅持“開放辦社”方針：即各類農村為農服務組織，只要承認并遵守供銷合作社章程，自愿加入縣級供銷合作社聯合社及其主管的農村合作經濟聯合會、協會，都是供銷合作社的基層組織，也是新時期基層社的主要組織形式。

供銷合作社系統在堅持合作制不變的情況下，多種方式搞活基層社?！笆晃濉逼陂g，全系統通過資產整合、產權聯合、業務重組、優化布局，改造建設了一批體制機制更加靈活、服務功能更加完善的新型基層社。河北等地堅持政府主導、農民主體、供銷合作社主辦，以原有基層社、農合聯、專業合作社為基礎，創建新型基層社，實現對區域內合作經濟組織的服務全覆蓋；湖北、重慶等地對基層社進行了股份制或股份合作制改造；甘肅、吉林、貴州等地采取開放辦社，吸收社會資本參與重建基層社；江西、江蘇、河北、黑龍江等地提出了完成所有基層社改組改造的目標。

“十一五”期間，全國供銷合作總社先后下發縣級社、專業合作社、綜合服務社、協會發展的指導文件，召開全國基層工作會議、縣級社工作會議、三次經驗現場會以及專業合作社、綜合服務社專題推進會，采取多種方式，從不同層面加強對基層工作的指導。2012年，《關于加強系統指導，促進供銷合作社又好又快發展的意見》出臺，要求各地按照基層經營服務組織空白的抓重建、薄弱的抓改造、實力較強的抓提升的思路，分類推進基層社建設，實現全面協調發展。

在一系列舉措的推動下，全系統基層工作取得了明顯的進展。截至2013年6月底，全系統共有基層社19082個，這個時間節點，基層社數量是供銷合作社歷史上最少的，但全系統通過發展農民專業合作社、農村綜合服務社、行業專業協會、莊稼醫院等41.8萬個新型基層組織替代基層社發揮服務功能，擴大了經營服務覆蓋面?；鶎咏M織體系內部結構進一步優化，形式更加豐富多元，服務功能明顯提升，整體走上了加快振興發展的軌道。

吉林乾安縣附陽村惠農供銷綜合服務社內，工作人員正在為村民講解農資直供、糧食銀行、土地托管等服務內容。

基層組織的全覆蓋之路

2013年以后，全系統更加重視供銷合作社基層組織建設，努力密切與農民的利益聯結。

2013年，全國供銷合作總社召開全系統基層工作會議，提出把改造基層社與建設新型基層組織結合起來，大力發展農民專業合作、股份合作、社區合作等新型基層組織。基層社空白的地方，堅持農民主體、供銷合作社主辦，服務在先、先易后難、由虛到實、由點到面的辦法，推動恢復經營網點，發展“兩社一會”（農民合作社、綜合服務社、專業技術協會），恢復重建基層社。

聯合社為成員社、為基層社服務是合作制實踐的內在要求。全國供銷合作社系統啟動實施“基層組織建設工程”和“新型農業社會化服務平臺創建行動”，大力推進基層社恢復重建，加快發展農民專業合作社和農村綜合服務社，全面提升供銷合作社組織網絡覆蓋面，夯實為農服務組織基礎。為使這項工作有效推進，全國總社自2013年開始，從本級社有資產收益中提取3000萬元設立供銷合作社基層組織發展專項資金，并在“十三五”期間每年再投入1000萬元。隨之，全國27個省級供銷合作社配套設立了本級基層組織發展專項資金，用于支持基層供銷合作社、農民專業合作社等基層經營服務主體的項目建設。截至2014年底，全系統基層社增長到24950個；發展農民專業合作社11.4萬家，幫助農民年均實現收入1.2萬元，明顯高于社會平均水平；發展綜合服務社33.7萬個，覆蓋近60%的行政村。

“基層社是供銷合作社在縣以下直接面向農民的綜合性經營服務組織，是供銷合作社服務‘三農’的主要載體。要按照強化合作、農民參與、為農服務的要求，因地制宜推進基層社改造，逐步辦成規范的、以農民社員為主體的合作社，實現農民得實惠、基層社得發展的雙贏局面。”2015年，讓全國供銷合作社系統深感振奮的中共中央、國務院《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號）出臺，《決定》對基層社建設作出重要的制度設計，就是把基層社逐步辦成規范的、以農民社員為主體的合作經濟組織，要求基層社進一步密切與農民的利益聯結。

中發〔2015〕11號文件印發之后，在各地供銷合作社的共同努力下，系統基層工作得到加強，組織體系日趨完善，基層組織鄉村覆蓋率大幅提高，經營網絡更加健全，為農服務水平明顯提升，基層薄弱局面得到初步扭轉。到2018年《中華全國供銷合作總社關于全面提升基層為農服務質量在實施鄉村振興戰略中發揮更大作用的指導意見》出臺前，全系統基層社已經超過3萬家，鄉鎮覆蓋率達到95%；發展農村綜合服務社40.6萬家，行政村覆蓋率達到74%；領辦創辦農民專業合作社19萬家。

2016年，全國供銷合作總社深入實施基層組織建設工程，通過全面升級做強一批、盤活資產提升一批、多措并舉恢復重建一批等方法，提高基層社建設水平，夯實為農服務組織基礎，從根本上扭轉基層薄弱局面。同時，啟動“千縣千社”振興計劃，指導推動各地供銷合作社開展“四社”創建活動，通過典型示范提升基層組織發展質量。2018年，全國供銷合作社系統召開基層工作會議，作出加快推進基層社提質增效，全面提升基層工作質量的部署。

在這一方向指引下，全系統加快推進基層社分類改造，著力打造一批具有農民社員主體、自主經營實體、合作經濟組織聯合體和經濟實力強、服務能力強特點的基層社標桿社。數據顯示，截至2019年底，各地供銷合作社累計創建基層社標桿社1842個。同時，全系統加快推進基層社與農民專業合作社融合發展，增強合作經濟組織屬性，完善內部治理結構，落實“三會”制度，實現民主管理、民主監督。在這一過程中，一些地方的供銷合作社探索建設與農民聯結更為緊密的村級基層社，他們積極適應農業、工貿、休閑等專業化村莊發展趨勢和農村集體產權制度改革要求，在擁有一定人口規模的中心村建設村級基層社，廣泛吸納農民以土地經營權、林權、經營設施等出資入社，與村集體經濟組織形成緊密利益聯結，實現農民參與、農民出資、農民受益。截至2019年底，安徽、貴州、江蘇、山東、湖南、湖北、貴州、黑龍江、遼寧等地探索發展村級基層社近2200家。全系統通過勞動合作、資本合作、土地合作等多種途徑，采取合作制、股份合作制等多種形式，發展新型基層社1.2萬家，發展社員達到517萬人。

2020年9月，中華全國供銷合作社第七次代表大會宣布：全系統基層社總數達3.2萬家，基本實現涉農鄉鎮全覆蓋!

基層社的改革，是一項復雜而艱巨的系統工程。當前，供銷合作社系統基層社改造依然在持續推進。2021年，全國供銷合作總社合作發展基金安排3000萬元支持60個基層社改造項目。各地采取盤活資產、項目扶持、企業帶動等方式，改造薄弱基層社2248家。指導基層社加強民主管理，1.4萬家基層社定期召開社員代表大會。2021年，全系統吸納社員559萬人(戶)，社員總數達到1392.7萬人(戶)，進一步密切了與農民的利益聯結。

供銷合作社全系統正在大抓基層、加強基層、夯實到基層的鮮明導向下，推動重心下沉、渠道下沉、資源下沉、服務下沉，縣鄉村一體推進基層社建設，加快搭建服務農民生產生活的綜合平臺，在建立與農民常態化長效化利益聯結機制上邁出新步伐。