帶離現場：警察現場執法中裁量行為的目標與邏輯

潘 鑫，張瀲瀚

一、導論：問題、材料與方法

近年來，有關“山西太原12·13事件”〔1〕相關報道參見：《檢察官在行動：太原“12·13”案件追蹤》，載正義網，http://news.jcrb.com/jxsw/201502/t20150207_1476314.html 。、“北京昌平雷洋案”〔2〕相關報道參見：《檢察機關對“雷某”案的定性符合刑法規定》，載正義網，http://www.jcrb.com/opinion/jrtt_45128/201612/t20161227_1700556.html?from=timeline 。以及“山東冠縣于歡刺死侮母者案”(1)相關報道參見：《于歡案是一堂生動法治課》，載《人民日報》2017年6月26日，第5版。的報道不斷涌現，警察現場執法規范性與合理性受到普遍關注。一方面，人民警察現場執法(2)有關警察現場執法的規范概念內涵具有不同定義，為方便本文論述，本文核心概念“警察現場執法”依據公安部2016年頒布的《公安機關現場執法視音頻記錄工作規定》第4條規定應當進行現場執法視音頻記錄的是：接受群眾報警或者110 指令后處警；當場盤問、檢查；對日常工作中發現的違反治安管理、出入境管理、消防管理、道路交通安全管理等違法犯罪行為和道路交通事故等進行現場處置、當場處罰；辦理行政、刑事案件進行現場勘驗、檢查、搜查、扣押、辨認、扣留；消防管理、道路交通安全管理等領域的排除妨害、恢復原狀和強制停止施工、停止使用、停產停業等行政強制執行；處置重大突發事件、群體性事件等。因此，以上情形可被視為“警察現場執法”。被賦予廣泛的裁量與臨場決斷權，權力濫用的情況常見諸報端(3)典型報道如韓思寧：《一句“草包”被行拘 權力不容濫用》，載中央紀委國家監委網站2021年1月27日，https://www.ccdi.gov.cn/pl/202101/t20210127_234896_m.html ；《檢察官在行動：太原“12·13”案件追蹤》，載正義網，http://news.jcrb.com/jxsw/201502/t20150207_1476314.html。；另一方面，一線警察對現場處置懷有恐懼心理，在裁量空間內往往不敢作為，群體中彌漫著“代人受過”的消極情緒與“弱勢群體 ”的自我認知。(4)在筆者調研的過程中，不少地區的民警均在不同場合抱怨，因為對現場處置的責任追究存在恐懼心理，所以在裁量范圍內普遍不敢作為。認為現場執法經常可能“代人受過”，并且警察已經成為“弱勢群體”的言論不在少數。參見C市J區公安分局法制大隊ZQ訪談筆錄，2021年3月11日；S省L市Z區J派出所、X派出所訪談筆錄，2020年9月2日至9月5日；Y省K市C區D派出所訪談筆錄，2020年10月8日。濫權風險與動輒得咎的奇妙并存，形成警察權強勢與弱勢之爭。

如今，基層執法相關研究已蔚然大觀，基層執法裁量行為的規范研究與經驗研究也不斷涌現，主要呈現出三種路徑：一是延續規范法學路徑，強調對警察權的控制。因公安機關集行政執法權與刑事偵查權于一身，警察執法中常出現行政權與偵查權錯位，甚至有刑事偵查權挪用行政執法權的現象。(5)相關文獻參見左衛民：《規避與替代——搜查運行機制的實證考察》，載《中國法學》2007年第3期；蔣勇、陳剛：《公安行政權與偵查權的錯位現象研究——基于警察權控制的視角》，載《法律科學》2014年第6期；張曙：《錯位與歸位：公安偵查權與行政權關系研究》，載《政治與法律》2009年第4期。該進路以控制警察權力過度膨脹與裁量行為濫用為核心，構建法律規制外部與組織管理內部的權力控制方案。(6)有關“警察權控制”與“警察裁量行為規制”的文獻參見陳俊豪：《警察權的規制：自由與秩序的平衡——〈治安管理處罰法〉的理論判斷與立法完善》，載《西南民族大學學報(人文社科版)》2018年第2期；蔣勇：《從合規性到正當性：我國警察法治體系的重塑——基于“新行政法”理論的展開》，載《中南大學學報(社會科學版)》2017年第2期；劉茂林：《警察權的合憲性控制》，載《法學》2017年第3期；彭貴才：《論我國警察權行使的法律規制》，載《當代法學》2009年第4期 。二是依托“街頭官僚理論”，強調警察作為現場執法空間中的控制和干預主體，在選擇執法對象、執法依據、執法強度和執法方式等方面享有廣闊的裁量權。(7)相關文獻參見于龍剛：《鄉村社會警察執法“合作與沖突”二元格局及其解釋——“互動-結構”的視角》，載《環球法律評論》2015年第5期；韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。該進路更側重微觀環境因素、個體人為因素與警察裁量行為之間的內在關聯，并通過空間建構把握不同社會情勢下的執法互動，解釋在體制與社會機制制約中的執法行動方式。(8)相關文獻參見陳柏峰：《鄉村基層執法的空間制約與機制再造》，載《法學研究》2020年第2期；陳柏峰：《城管執法沖突的社會情境——以〈城管來了〉為文本展開》，載《法學家》2013年第6期；呂德文：《作為法律隱喻的“貓鼠游戲”城管執法的另一種觀察視角》，載《中外法學》2019年第2期。三是從類型化執法入手，如城管執法、食藥監執法等裁量行為進行研究。該進路常借助社會學理論資源，對基層執法過程進行“麻雀式解剖”，以期提升對復雜執法裁量過程的解釋力，并從個體化、局部化的經驗事實中抽象出一般化的基層執法理論。(9)相關文獻參見劉楊：《執法能力的損耗與重建——以基層食藥監執法為經驗樣本》，載《法學研究》2019年第1期；印子：《突破執法合作困境的治理模式辨析——基于“三非兩違”治理經驗樣本的分析》，載《法商研究》2020年第2期。然而，三種研究進路均存在一定局限。第一，“權力規制”進路假定法律制定者與執行者間明確的分工與上下級關系，直接依據法律規定達成與否的結果來衡量執法效果。(10)斯蒂爾曼二世編著：《公共行政學：概念與案例》(第7版)，竺乾威、扶松茂等譯，竺乾威校，中國人民大學出版社2004年版，第609-611頁。容易導致對基層執法實踐把握不足，將基層執法裁量中的越軌現象解釋為制度或個人之惡，忽視了實踐中基于現實因素的靈活與權宜。第二，“街頭官僚理論”進路強調執法過程對各種正式權力與非正式權力的吸納，注重執法策略與執法經驗的組合。主要是對基層執法的“同情式”理解，經常默許和承認執法對象的部分非法利益，容易忽視現場執法的法治任務與使命。第三，類型化執法研究對警察裁量行為尚難以提供充分、有效的經驗支撐。警察現場執法的對象、內容以及時空條件與普通基層執法之間都存在較大差異，警察現場執法裁量行為儼然成為一種社會關注度高，但是經驗研究少的領域。

2020年9月至12月，筆者進入西南地區S省C市、L市和Y省K市的基層派出所調研(11)在調研地域的選取上，C市和K市分別是西南省區S省和Y省的省會城市，L市為S省的普通地級市，具體的調研地點選取上筆者兼顧城區中心派出所、城郊派出所和鄉村派出所三種類型，力求實現調研地區的典型性。此外，筆者認為基層派出所構成警察執法的主要力量，相較于其他專門警種的現場執法具有更充分的代表性和樣本量。因此，筆者的研究主要結合基層派出所的現場執法予以展開分析。，參與式觀察現場執法，并對參與執法的警察和部分當事人進行半結構化訪談。同時，為克服因局部調研地域可能帶來的樣本局限性，筆者在2021年1月期間，通過網絡問卷方式對基層公安機關參與過現場執法的民警或輔警進行問卷調查。(12)本次調查問卷共收集772份來自公安機關的有效問卷，其中源自基層派出所的有效問卷401份。實地調研與問卷調查均顯示，警察現場執法中約一半案件的當事人被警察帶離現場。(13)在707份問卷中，基層派出所警察預估出警中將當事人帶離現場比例的中位數、平均數均為50%。筆者隨隊執法的參與式觀察中同樣發現了較為類似的現象。是否將當事人帶離現場、是否采取武力或其他強制手段將當事人帶離現場取決于一線警察在法律授權范圍內依現場情勢進行的自行判斷。即便有相關法律授權的規定(14)筆者文中所稱“帶離現場”并非嚴格法律規范內的專業術語，雖然部分法律條文中也存在類似表述，如《人民警察法》《治安管理處罰法》中均有“帶離現場”的相關表述，但是筆者本文主要采用廣義“帶離現場”概念，警察現場執法中為應對化解矛盾糾紛、處置警情之需要，利用各類手段將當事人帶離執法現場的行為，既包括法律直接賦權的“帶離現場”事項，又包括未使用強制措施的普通帶離，使用強制措施之帶離以及盤查帶離等具體情形。，帶離現場也尚缺乏明確實體界限與程序要求。而與之相對的是帶離現場措施對公民權利存在潛在的侵害可能。實施帶離現場措施需短暫限制公民人身自由，由此可能給公民帶來諸如精力耗費、面對未知的不確定性風險等困擾，以及其他附隨性經濟損失。(15)附隨性經濟損失主要是“帶離現場”舉措可能對公民造成的經濟損失，如影響經營秩序、耽誤正常工作時間等。

有鑒于此，本文選取“帶離現場”作為探討警察現場執法裁量行為的窗口，通過考察帶離現場措施在現場執法中運用的場合、時機及理由，分析警察現場執法中裁量行為的目標與邏輯。首先，典型案例表現出的類型化事實顯示，現場執法場域中涉及的帶離現場措施可初步劃分為：警務分流、以壓促調、案件轉化三種類型；其次，經驗事實與裁量行為的外部表現形式相結合有助于揭示警察現場執法裁量的主要目標，并為分析裁量目標及其影響因素奠定基礎；最后，經驗分析可以為制度改革提供啟示，對警察裁量行為的過程監督與控制不應脫離行為的實踐邏輯。

二、帶離現場措施的作用場域：裁量行為的經驗事實梳理

“法律終止之處實乃裁量起始之所，裁量行為往往是政府和法律創造性的主要來源，也是個別化正義的開始之所。”(16)參見肯尼斯·卡爾普·戴維斯：《裁量正義》，畢洪海譯，商務印書館2009年版，第3-27頁。警察作為執法者，直接和民眾打交道，在事實認定和資源配置方面，享有廣袤的裁量權，且帶有一定程度的執法隨機性與臨場應變性特點。(17)宋華琳：《基層執法裁量權研究》，載《清華法學》2009年第3期。目前，我國有關警察實施帶離現場的規范依據種類較多，均在不同程度上賦予警察實施帶離現場措施的裁量權。例如，《治安管理處罰法》第15條賦予人民警察對醉酒人員采取保護性約束強制措施的權力；《人民警察法》第9條明確帶離執法對象的四種情形，第14條規定對特殊人群的帶離現場措施；《公安機關人民警察盤查規范》第16條規定賦予現場盤查民警帶離現場繼續盤查的權力，等等。現場執法中帶離現場措施的作用場域與警察運用帶離現場措施目的如表1所示。

表1 現場執法中警察進行帶離現場裁量的分析

(一)警務分流場域

警務分流主要是應對基層矛盾糾紛的分流與轉化。自從提出“有警必出，有困難找警察”的口號以來，各類隸屬不同政府部門管轄的爭議、糾紛和矛盾均涌向身處一線執法的警察。例如，接處警環節需要及時處置分屬不同部門管轄或者部分應由司法機關處理的糾紛案件。近年來，警察的職責雖不斷拓展，但警察的權力范圍并未隨之充分拓展，有限的警察權力在應對不斷擴張的警務職責之時，逐漸變得力不從心。尤其在警察現場執法領域內，無論是警務任務抑或非警務任務，一旦接到報警電話到達現場民警便同案件處理方式、處理結果產生某種關聯。此種關聯將逐漸演變為接處警民警的一種責任與負擔。(18)在筆者的調研過程中，不少民警反映日常的接處警中大約一半以上的案件都屬于非警務案件，但是即便是非警務案件，因其報警以及民警的到達現場，那么出警民警自然是案件處置的首問責任人。并且很多案件實踐中很難判斷到底是職責內的警務案件還是職責外的非警務案件，兩者之間也可能存在快速的轉化關系。因此，盡管是非警務案件，但是民警都或多或少地需要協助、引導案件的解決。資料來源：C市J區公安分局法制大隊ZQ警官的訪談筆錄，2020年11月12日；C市J區公安分局X派出所對AY警官訪談筆錄，2020年11月23日。

案例1：(警務分流)糾紛發生在一處美甲店門口，糾紛源于雙方對學徒待遇、時間和勞動合同引發的爭議。TW警官到達現場后，首先了解糾紛雙方的信息及爭議內容，提出雙方自行協商解決，協商不成可以申請勞動仲裁或者向法院起訴。顯然，雙方當事人是協商無果才尋求警察的救濟，進一步協商空間不大。眼看初步的警務分流行不通，TW警官申明公安部明確規定公安機關禁止插手經濟糾紛(19)公安機關禁止插手經濟糾紛的法律依據并非現場警察的“空穴來風”，而是具有一定歷史傳統的政策性規范。1989年3月15日公安部頒布《關于公安機關不得非法越權干預經濟糾紛案件處理的通知》第1條便要求公安機關必須劃清經濟犯罪和經濟糾紛的界限，嚴格依法辦事。1992年4月25日公安部頒布《關于嚴禁公安機關插手經濟糾紛違法抓人的通知》也重申了類似規定。2017年最高人民檢察院、公安部聯合修訂印發《關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》第2條再次明確：“公安機關辦理經濟犯罪案件，應當堅持懲罰犯罪與保障人權并重、實體公正與程序公正并重、查證犯罪與挽回損失并重，嚴格區分經濟犯罪與經濟糾紛的界限，不得濫用職權、玩忽職守。”，告知雙方可前往派出所，由所內調解組織派駐調解員協調解決。經雙方當事人同意將其帶離現場。TW警官第二次采取策略既表現出對糾紛愛莫能助的無奈，又能從“法律”上找到一定依據，明顯得到當事人的理解與配合。(20)資料來源：C市J區公安分局X派出所對TW警務班組隨隊觀察與訪談筆錄，2020年11月24日。

案例1是典型的警察現場執法合作模式。在合作型執法中，執法對象愿意配合民警進行案件分流，同意被帶離現場。警察主動選擇警務分流，試圖使案件流向其他類型的解決渠道，其實質是警察現場執法既不介入案件或糾紛，也不解決或處置案件，而是通過帶離現場的時空轉換機制實現糾紛案件的及時分流。(21)目前，筆者調研地區的基層派出所均建立由社區、村委會或居委會派駐的人民調解員，通過派出所內組織的專業化調解可以減輕部分一線執法壓力。此外，通過帶離現場，實現時空轉換也為后續協調和聯絡其他渠道的解決方案贏得時間。尤其在現場執法崇尚“擺平即是水平”的實踐指導原則下(22)在訪談中有民警將現場執法的措施與效果形象地比喻成“擺平即是水平”，其核心意思是無論采取何種策略，只要是可以解決目前案件的方式，都是一種好辦法。相當程度體現了重結果，輕程序的結果導向思維。資料來源：C市J區公安分局法制大隊ZQ警官訪談筆錄，2020年11月12日。，警務分流相當程度上有助于轉移矛盾糾紛的焦點，幫助一線執法人員從繁重的執法任務中盡快解脫。

警務分流適用的空間、范圍與時機同其作用場域息息相關。首先，警務分流是警察主動選擇的結果，主要表現為盡量避免直接介入糾紛處置，保持相對消極又不乏理性的執法姿態是此類裁量結果的主要表現。在現場執法的警察看來，運用警務分流既不需要承擔因現場處理糾紛所招致的矛盾沖突，又可在所屬職權范圍內盡快“擺平”案件，獲得短期內的執法效益。

其次，警務分流是應對繁重任務的主要方式。現場執法中警察之所以選擇警務分流，大多源于案件壓力，短時間內處理更多案件是基層執法的主要追求。而一旦案件涉及棘手問題或牽涉不同政府部門，其處置可能占用較長時間或較多執法資源，此時利用分流來應對外部警務壓力就成為裁量的合理根據。按照筆者對民警的問卷與訪談結果，每次出警時警察愿意停留在現場處置案件的平均時間為21.7分鐘，中位數僅有20分鐘。(23)問卷回收總數772份，該問題有效數707份。有民警曾經坦言：“對于城區出警量大的派出所，如果在現場十多分鐘還未能處理完畢，就要考慮將人帶回派出所由其他人處理。”(24)資料來源：L市J區公安分局Y派出所民警DM訪談筆錄，2021年1月22日。與此形成鮮明對比的是，地處鄉村的派出所警情量較小，處理單個警情的時間相對寬裕，就往往傾向于在現場解決，“反正有的是時間，我們就陪他們耗嘛，兩三個小時都可以”。(25)資料來源：L市Z區公安分局M派出所教導員CL訪談筆錄，2020年9月3日。

最后，當事人的積極配合是推動警務分流順利實施的重要條件，警民合作的執法環境是警務分流得以落實的重要因素。若當事人不配合、不理解，將有可能導致案件處理進一步惡化，此時再實施警務分流有可能給人造成警察消極履職的印象，甚至成為狀告警察瀆職的主要理由。因此，警察需要在現場根據當事人的主觀態度、配合意愿以及現場處置條件等充分判斷是否具有實施分流的條件，從而決定是否將當事人帶離現場。

(二)以壓促調場域

合作型警務執法模式不可能涵蓋警察現場執法的全部內容，具有一定語言沖突，乃至輕微肢體沖突的狀況也是警察現場執法的重要組成部分。(26)在筆者的問卷中，在接處警中碰到警民之間矛盾沖突(包括言語沖突)的比例約為40%。當然，這一類源自民警主觀估計的沖突比例可能較高，既可能包括現場執法中的普通警民沖突，又可能包含抓捕違法、犯罪嫌疑人的沖突，但至少說明沖突場域的執法仍然占據現場執法的一定比例，具有一定的專門研究價值。該問題回收問卷772份，有效問卷691份。如果短時間內警務分流無法奏效，當事人不積極配合或協商無果的情況下，警察更傾向于交替使用刑事偵查權與行政執法權來以壓促調。其核心特點是通過“借口”要將執法對象帶離現場來展示警察權威，從而引導執法對象妥協與配合。相當程度上以壓促調并非解決糾紛，而是一種壓制和防止糾紛擴大與升級的辦法。

案例2：(以壓促調)買賣糾紛發生在一戶售賣電子產品的商鋪門口，起因是買方購買產品后對產品質量及相關售后服務產生疑慮，要求退貨、退款。商鋪店主以產品無質量問題，不屬于“三包政策”退還范圍，不予退貨、退款。雙方僵持不下，且互有語言謾罵，隨即買方以商鋪欺詐、打人為由報警。民警到達現場，AY警官在分開當事人并了解情況后，要求雙方自行協商或尋找市場監管部門。雙方協商中的語言、肢體沖突仍有發生。(27)現場出警中了解到要求退貨的買方為女性且懷有身孕，在現場逗留過久具有一定人身危險性。同時，商鋪門口的爭吵引來諸多群眾的圍觀，一度造成道路交通擁堵。約10分鐘后，民警開始主動介入主持調解。對態度較強硬的店主，AY警官警告如若現場協商不成，將以其涉嫌阻礙執行職務(與警察發生語言沖突)為由將其帶離現場進行治安處罰。對態度相對柔和的買方，AY警官也告知協商不成，因其行為已擾亂商城經營秩序，可能會被帶離現場進行治安處罰。AY警官組織協商過程中，反復重申可能的治安處罰及其后果，并不時以帶離現場接受處罰警示雙方。在此期間，店主甚至一度宣稱接受帶離現場和后續處罰，但AY警官立即呵斥店主，并未真正將帶離現場措施付諸實施。最終，在AY警官反復重申處罰壓力下，雙方達成相互妥協的調解方案。(28)資料來源：C市J區公安分局X派出所對AY警務班組的隨隊觀察與訪談筆錄，2020年11月23日。

案例2是典型的沖突型執法模式，在此場域中當事人明顯不愿意配合民警的現場執法。將案例1與案例2比較可知，警務分流和以壓促調本質上都不以處置案件為導向，而是應對棘手案件的權宜之計。兩者不同之處在于警務分流是民警因不具備短期處置能力或條件主動“分流”甚至“棄權”。以壓促調則明顯表現出民警“用權”，甚至某種情況下“過度用權”的裁量傾向。質言之，以壓促調將是否帶離現場作為是一種壓制糾紛與解決難題的手段。因刑事偵查權與行政執法權所賦予“將當事人帶離現場”的強制權力無形中塑造了警察處置糾紛的權威。如AY警官對筆者坦言：“大量出警任務若要現場處置必須得施加一定壓力。尤其是此類案件，和氣生財的道理店主比我們更清楚，帶離現場處置對店主和買家的成本損失都更大。只要抓住恰當時機，借助帶離事由(借口)，糾紛往往具備較大現場處置可能。”警察在現場執法時是與民眾直接打交道的街頭官僚，擁有廣泛的裁量權力，其為應對工作困境與棘手問題而被迫運用裁量行為，從而發展出以壓促調措施。(29)參見蔣晨光、褚松燕：《街頭官僚研究綜述》，載《國外社會科學》2019年第3期。

運用帶離措施可能產生的壓力促進現場調解之所以常用且奏效，其原因主要有兩點：一是“權力挪用”的可能性為適用以壓促調奠定了基礎。(30)“權力挪用”的概念由左衛民教授的研究中提出，其本意是公安機關集刑事偵查權、行政執法權于一體，但是為應對刑事偵查的實踐需要，經常出現利用行政措施規避與替代刑事偵查措施的做法。筆者的研究同樣發現類似的情形。參見左衛民：《規避與替代——搜查運行機制的實證考察》，載《中國法學》2007年第3期。如案例2所示，原本不應使用刑事偵查權與行政執法權的場合，警察利用偵查權與行政執法權的強大壓力促成案件解決。警察進行“權力挪用”，其目的并非將案件轉化為刑事或行政案件，而是希望通過挪來的“權力”向執法對象施加外部壓力。一方面，警察可以輕而易舉地找到將當事人帶離現場的法律依據和具體事由。隨著公安機關機構職能的不斷調整，派出所警察儼然已成為從事刑事偵查和行政執法的中堅力量。(31)蔣勇、陳剛：《公安行政權與偵查權的錯位現象研究——基于警察權控制的視角》，載《法律科學》2014年第6期。現場執法的警察不僅享有普遍強制性權力，而且又對強制措施的適用具有內在偏好。原因是擴大強制措施的適用范圍，發揮警察權的威懾效應與實施效應，可以短期內解決執法難題，實現社會控制目標。(32)參見于龍剛：《群眾話語如何“塑造”警察執法》，載《求索》2020年第1期。尤其當部分強制措施具有較大適用裁量空間，執法者受選擇性認知的影響時(33)參見[美]斯科特·普勞斯著：《決策與判斷》，施俊琦、王星譯，人民郵電出版社2004年版，第14頁。，就更是如此。以現場盤查為例，“有違法犯罪嫌疑”是實施現場盤查的啟動條件，但現行立法并未充分解釋“有違法犯罪嫌疑”的相關證據要求，通過濫用盤查啟動條件而進行強制帶離的案例不勝枚舉。(34)相關盤查措施啟動和適用的典型案件如：2016年6月深圳市寶安區兩位女孩逛街遇盤查案，參見陳光中：《警察盤查公民不可僅憑“面相”還要具備一定證據》，載財經網，http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-06-12/105532848.html 。另一方面，當事人往往知曉法律，但尚不精通。即使知曉法律的原則與精神，但是不清楚法律的具體規定。面對警察的權威通常傾向于妥協與配合,警察通過法律語言可能營造出一種法律適用領域的權威性(35)梅麗對初等法院的實證研究顯示，在日常司法活動中，居于支配地位的有三種類型的語言：第一種是法律語言，由法院制定和宣布；第二種是道德(倫理)語言，由社區和家庭制定和宣布；第三種則是治療語言，由進行幫助的專業人員制定和宣布。筆者此處所指出的“法律語言”是由法官或者法律專業人士所熟知并掌握的語言，這類專業的法律語言往往不為普通民眾所熟悉。參見薩利·安格爾·梅麗：《訴訟的話語：生活在美國社會底層人的法律意識》，郭星華等譯，北京大學出版社2007年版，第19頁。，普通民眾往往恐懼法律的制裁后果，更畏懼警察使用法律專業語言營造出的“權力挪用”效果。因此，大量的執法對象更可能在警察權威的震懾與高壓之下，形成一定的讓步、妥協與合作。

二是帶離現場之判斷依據具有一定模糊性與不確定性，為以壓促調留出了空間。訪談中，提及帶離現場的判斷依據時，不少民警都承認僅有涉及刑事犯罪、行政違法時，才有權力實施帶離現場措施，但違法、犯罪的判斷卻是困擾警察裁量的重要問題。如表2所示，盡管警察對帶離現場措施的實體要件把握較為精準(36)在S省C市、L市，Y省K市的訪談中筆者都發現，絕大多數警察都認為只有涉及刑事犯罪或治安違法，警察才有權力將執法對象帶離現場。可見，警察對于帶離現場措施的實體要件把握一般較為精準。資料來源：S省L市Z區J派出所、X派出所訪談筆錄，2020年9月2日至9月5日；Y省K市C區D派出所訪談筆錄，2020年10月8日；S省C市J區C派出所、G派出所訪談筆錄，2020年11月18日至23日，2020年11月25日。，但對程序要件地認識卻不盡一致。約80%的警察認為發現可疑行為或初步可疑線索可實施帶離現場措施。若照此標準，警察僅需對實施帶離找到合理的理由，便可采取帶離現場措施。相反，約20%的警察傾向于用刑事偵查或行政處罰的證據標準來嚴格約束帶離現場措施。若照此標準，若無明確的違法/犯罪證據或線索自然不應將當事人帶離現場。為何“是/否實施帶離現場措施”的判斷標準存在巨大的爭議？究其原因，當前帶離現場的法律依據分散在各部法律規范中，多是關于實體要件的規定，對程序要件的規定較為模糊與不確定。立法的內在缺陷使得警察必須依靠裁量行為與執法經驗靈活判斷是否將當事人帶離現場。(37)根據筆者的統計，法律與行政法規條文中直接涉及“帶離現場”的依據主要包括：《人民警察法》第8條；《反恐怖主義法》第28條；《治安管理處罰法》第24條第2款；《公安機關督察條例》第11條。

表2 現場執法中發現違法/犯罪行為的主要判斷依據的問卷調查結果(N=707)(38)該問題回收問卷772份，有效問卷707份。

(三)案件轉化場域

案件轉化在現場執法中也較為常見，其特點是把刑事案件或治安違法案件盡最大可能地轉化為普通事件。相比警務分流與以壓促調并非解決案件糾紛，案件轉化的指導思想是解決問題，并且是“大事化小，小事化了”地解決問題。其核心是利用對案件初步定性的裁量權與選擇權實現案件轉化，從而避免將執法對象帶離現場再進行后續處置。如對輕微刑事案件或治安案件，不僅可能被從重向輕的轉化，而且一部分輕微刑事案件、治安案件還可能向普通事件轉化。

案例3：(案件轉化)因合伙糾紛引發打架斗毆警情，報警人為傷者，民警到達現場后，傷者隨即從醫院返回現場。民警現場并未直接采取強制帶離措施，而是主持雙方協商。對傷者，X警官反復告知其如若不能通過協商達成和解，將有可能無法獲得應有的賠償。對打人者，X警官警告其可能的(刑事/治安)處罰后果，希望積極履行賠償義務。在此期間，X警官一度責令打人者交出隨身物品，準備帶離現場接受進一步處理，并要求出警同事(L輔警)準備發動車輛和協助采取強制措施。經反復磋商，雙方開始妥協，原本堅持要求處罰“打人者”的傷者逐漸放棄處罰要求轉向協商賠償數額，原本拒不賠償的打人者態度開始轉變，積極配合警察主持的協商。最終，原本可能的治安案件儼然轉化為普通民事糾紛。(39)資料來源：S省C市J區公安分局X派出所隨隊觀察與訪談筆錄，2020年11月22日。

案例3屬于沖突型執法場域，警察享有的裁量權是促使案件轉化的關鍵要素。只要案件得以解決，現場裁量行為根本不會面臨事后審查，自然無需顧及行為的合法性與合理性。(40)鄧子濱：《路檢盤查的實施依據與程序監督》，載《法學研究》2017年第6期。尤其是現場執法中發現的治安案件或輕微刑事案件，由于兩類案件之間的界限模糊，如若沒有造成明確的損害后果，現場執法者便很難在短期內區分現場案件類型，而此類情形只要不被書面卷宗材料所完整記載，那么自然就不可能被上級部門事后審查發現。

案件轉化中，隨處可見警察在不同種類處置措施之間進行靈活切換的權宜之計，其之所以奏效的原因主要有三點：

其一，案件轉化是緩解基層執法壓力的良方。案件轉化具有警察“一線棄權”的特點，通過主動放棄對部分治安案件與輕微刑事案件的執法權，達到有限執法資源合理配置的目的。部分民警向筆者坦言：帶離現場繼續盤查的周期一般為24小時，在如此短暫的時間內，普通民警先要應付一天(24小時)的現場執法任務，第二天(繼續盤查期內)還要完成證據收集、調查和詢問等初步取證工作。(41)參見《公安機關辦理行政案件程序規定》第45條規定：繼續盤問的時限一般為十二小時；對在十二小時以內確實難以證實或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至二十四小時；對不講真實姓名、住址、身份，且在二十四小時以內仍不能證實或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至四十八小時。此類案件在初步的證據收集、調取、程序報批以及卷宗制作方面幾乎與刑事偵查案件報批手續無異。(42)在Y省K市的調研與S省C市的調研中筆者都獲得了類似問題的相同解釋。資料來源：Y省K市C區公安分局D派出所L警官的訪問筆錄，2020年10月8日；S省C市J區公安分局X派出所訪談筆錄，2020年11月23日。以有限的執法資源應對繁重的執法任務，在條件允許的情況下實現案件轉化，盡量規避治安處罰的“煩瑣程序”成為警察完成現場執法的首選。

其二，案件轉化的實施更有可能得到執法對象的理解與配合。“良好”的警務常常被視為不需要使用強制力而僅采用技巧性的策略來處理麻煩，通過靈巧熟練的口頭言辭策略和措施來解決問題。(43)羅伯特·賴納：《警察的政治學分析》(第四版)，但彥錚譯，彭靜校譯，知識產權出版社2017年版，第8頁。案件轉化使得執法對象與警察之間從緊張對立的狀態轉化為積極合作狀態，拉近了警察與執法對象之間的人際關系距離，關系距離的遠近又將影響案件最終處置方法。如同布萊克所言：“在關系密切的人們之間，法律是不活躍的，法律隨人的關系距離的增大而增多。”(44)參見布萊克：《法律的運作行為》，唐越、蘇力譯，中國政法大學出版社2004年版，第48頁。警察與執法對象關系距離的拉近使得法律需求減少，原本需要經由法律途徑解決的案件，轉而可以通過其他替代性渠道解決。通過人際關系拉近所形成的“非正式結果”更容易獲得執法對象的理解與信任，但也更難被法律途徑監督與救濟。

其三，案件轉化可以兼顧“實質公平”與“個案正義”，實現良好的社會治理效果。法律不僅關心抽象的正義，還應關注法律的具體適用，研究正義如何在個案中得以實現。(45)參見張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社1996年版，第116頁。盡管有民警指出：“實踐中，輕微傷標準很低，可以說任何形式的傷害痕跡，比如紅腫等，都可以算輕微傷。”(46)資料來源：C市J區公安分局法制大隊ZQ訪談筆錄，2021年3月9日。雖然按照《治安管理處罰法》的最低標準“輕微傷”，便可對執法對象予以強制帶離現場，甚至治安拘留，但是民警現場執法卻選擇運用裁量權實現案件轉化，規避對當事人不利的治安處罰。同時，案件轉化相當程度上使得如案例3中治安案件被害人可以得到更多的民事賠償。尤其是輕微刑事案件或治安案件的社會危害性并不大，經由轉化和協商的案件，可能更有利于社會秩序的恢復，實現政治效果、法律效果與社會效果的有機統一。

三、二元目標下的多重變奏：裁量行為的影響因素分析

從現場執法場域的類型化及其帶離現場措施運用場景梳理可知，現場執法裁量不僅復雜而且靈活。現代公共選擇理論認為：政府未必就是公共利益的天然代表，同樣有追求自身利益最大化的沖動。與普通人相比，政府工作人員并不具有更多的“利他”意識，他們也有一系列的偏好，在做出決定時總是追求最大可能的收益和最低的成本。(47)劉偉：《行政權力運行畸變的原因探析與矯正對策——一種基于公共選擇理論視角的考量》，載《理論與改革》2005年第4期。由此可知，警察現場執法目標受一定的政策目標與自身執法利益的制約。同時，受限于現場執法空間的多樣性、臨時性以及警察自身學習機制等外部因素的影響，相同或近似執法目標之下亦有可能形成不同類型的執法裁量手段，甚至產生完全相反的現場處置措施。因此，理解警察現場執法裁量的內在邏輯，需要從“裁量目標—影響因素”入手。

(一)裁量行為的主要目標

通過現場執法中呈現的警察裁量行為方式可以發現，警察現場執法目標具有“二元目標”形態。為完成國家對社會治理的目標，警察現場執法需要以化解社會矛盾糾紛、維護社會秩序穩定和保障地方中心工作開展為主要任務。社會治理邏輯最典型的表現是警察現場執法無法完全遵從嚴格法律程序，其是各類裁量行為與權力技術綜合使用的過程。警察所遵循的治理邏輯主要謀求在事實層面而非在規則層面解決問題。如以案件轉化的方式實現改變案件類型之目的，相當程度上完成了社會治理目標。聚焦以結果為導向而非規則為導向的裁量行為，治理目標通過警察執法裁量行為與權力技術的綜合運用實現化解矛盾糾紛與維護社會秩序的目的。

社會治理效果目標受多方因素影響。其一，地方黨委和政府“中心工作”任務對警察現場執法的社會治理效果具有內在要求。現場執法“擺平即是水平”的實踐指導理念是對前述要求的最佳詮釋。基層社會的治理任務往往是地方黨委和政府以目標責任的形式下發給基層各執法機構，在社會治理中經常需要充分調動和有效整合各個部門的執法資源。(48)參見楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調查》，載《公共管理學報》2018年第1期；楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構域功能》，載《政治學研究》2018年第5期。而公安機關的職能定位決定其是維護社會秩序和處置突發事件的中堅力量。為完成上級組織賦予的社會治理目標，現場執法的警察必須盡可能地使用執法裁量行為與權力技術來創造解決實際問題的可行規則，此類裁量是實現社會治理目標與完成現場控制的有效方式。其二，遵從社會治理目標可以緩和現場執法對象之間緊張、對立情緒，獲取執法對象的理解與配合。在我國的警民關系中，警察的角色被形象地概括為“人民的勤務員”。(49)有關警察“勤務員”的角色定位最早由新中國首任公安部部長羅瑞卿在1951年的講話中提出：“公安干警要全心全意為人民服務，當好人民的勤務員和警衛員。”彭真同志在1965年也明確指出：“人民警察是人民的警務員。”相關文獻參見《羅瑞卿論人民公安工作》，群眾出版社1994年版，第68頁；《彭真文選》，人民出版社1991年版，第301頁。按照人民警察是“勤務員”的角色設置，警察與執法對象之間并非對抗關系，而是一種合作關系。(50)參見于龍剛：《群眾話語如何“塑造”警察執法》，載《求索》2020年第1期。因此，側重對案件的靈活處置，采用一定的執法裁量手段與權力技術贏得執法對象的理解與配合不失為一種有效的執法策略。如在案件轉化中，通過放棄原本可能實施的治安處罰，為受害者換取更多的民事賠償，能夠贏得雙方當事人的理解與配合。此類案件的轉化雖沒有治安處罰的嚴厲結果，但在一定程度上也能獲得相似的社會治理效果。其三，遵循社會治理目標，能盡量避免警民沖突，為現場執法協商過程開拓空間。現場執法的警察往往堅持“講情面，不走極端”原則，不可能對每一種違法行為都堅持嚴格的現場執法，適當包容輕微違法行為的發生，促成執法者與執法對象之間以及執法對象雙方之間的協商，爭取可接受的“互利共贏”結果。

與此同時，現場執法還需要滿足增進執法效益的個人目標。按照經濟學理論，現場執法的警察作為理性經濟人，其行為受兩個基本信條支撐：其一是每個個體都有追求自我利益的目標；其二是每個個體從不同的手段中作出理性選擇來實現這些目標。(51)參見羅伯特·C·埃里克森：《無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛》，蘇力譯，中國政法大學出版社2003年版，第191頁。因此，執法者追求完成社會治理目標的同時，實現執法效益的最大化。這類內生目標主要表現為：其一，通過規避與分流執法案件，可能在權衡甚至是犧牲一定社會治理利益的情況下，最大限度地增進個人執法效益。理性的“街頭官僚”往往傾向于非常巧妙地逃避“一線執法”，甚至一定程度上放棄法定職責。(52)參見 克里斯托弗·胡德：《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社2009年版，第26-29頁。例如，警務分流與以壓促調的裁量行為可以通過裁量實現某種程度的“選擇性棄權”，自然有助于短期內擺脫案件煩擾。其二，通過裁量行為進行威懾，以達到縮短案件處理時間和增進個人執法效益的目的。例如，利用警察權威與裁量行為的威懾效應壓制糾紛而非解決糾紛，此類辦法固然不完全符合社會治理目標，卻能夠在短時間內增進個人執法效益。對此現象，問卷調查發現了更直觀的結果：如表3所示，當僅提及可能采取帶離現場措施的具體情形之時，發現違法/犯罪行為的法律因素與現場無法處置的客觀條件因素兩者難分伯仲，但是把是/否涉及違法/犯罪作為分類變量時，在涉及違法/犯罪情形時，88.57%的警察會選擇強制帶離。但是不涉及違法/犯罪情形時，77.81%的警察不會真的將當事人帶離現場。這一發現也印證了以壓促調中執法者采取的工具主義立場，將是/否實施帶離現場措施作為一種威脅與震懾的手段，其真實目的是盡快擺脫案件糾紛的束縛，而非真正希望將執法對象帶離現場。畢竟，反復往返于執法現場與辦公場所之間的做法，并不利于增進執法效益。

表3 是/否實施帶離現場措施的實踐判斷依據(N=700)(53)本次共回收問卷772份，其中該三項問題的有效回收問卷700份。

當然，社會治理目標與執法效益目標并不是非此即彼的存在，警察執法往往需要同時滿足社會治理的組織目標與執法效益的個人目標，“二元目標”不同程度地貫穿現場執法過程，兩者之間常常出現靈活切換。實踐中，組織目標與個人目標之間的沖突與博弈在所難免。在“二元目標”沖突之時，受現場情勢影響的執法者必須快速且靈活的作出“二元目標”的利弊權衡。例如，為快速完成個人的執法效益目標，現場執法者勢必需要施加一定的外部壓力，進行一定的裁量，但當非強制性的執法裁量行為無法奏效，甚至可能引發矛盾沖突之時，社會治理目標又會占據優先位置。為了避免矛盾沖突的進一步惡化，現場執法者甚至可以完全犧牲執法效益目標，采取必要手段來維持現場秩序。同時，各類執法裁量行為因強制力的實施開始奏效，現場秩序趨于緩和，執法效益目標又可能重新占據優先位置，促進雙方的讓步、妥協與合作，盡快從棘手案件中解脫出來自然成為最佳選項。可見，現場執法者對法律規則與“二元目標”之間的取舍，主要取決于執法現場的空間物理條件、案件結構、類型以及現場當事人和警察之間的利益狀態。治理目標與效益目標實際上都不具有普遍約束力。現場執法目標的靈活切換，極易造成警察與執法對象對現場執法方式與執法結果的“討價還價”。(54)如筆者前文所述，警察崇尚“擺平即是水平”使用裁量行為實現壓制糾紛抑或轉化糾紛，尤其是如案例2與案例3相當程度上既有治理目標的呈現，更有效益目標的呈現，并且在執法過程中兩種目標反復切換，形成了一種以帶離現場事由為問題焦點，執法者與執法對象之間“討價還價”的過程，而此種過程恰好源于執法者本身在社會治理目標與執法效益目標之間的二元切換。

然而，靈活切換的執法目標，可能既不能有效實現社會治理目的，又無法增進執法效益。畢竟，遵循處置結果為導向“二元目標”靈活切換可能造成現場執法者必須在社會治理目標與執法效益目標之間作出短暫的利弊權衡，甚至可能因“二元目標”陷入現場執法目標的抉擇困難與反復博弈。由此，“二元目標”反復博弈更加劇了執法目標的不確定性，執法目標反復博弈與執法裁量行為的不斷變化更可能造成現場執法不確定性風險增加。其結果將會是：“最需要司法保護和法定權利的時候，往往也是這種保護難以實現和完成的時候。”(55)尼爾·K.考默薩：《法律的限度》，申衛星、王琦譯，商務印書館2007年版，第174頁。

(二)目標導向下的多重影響因素

現場執法的裁量行為遵從社會治理與執法效益的“二元目標”，但相同或者近似目標之下不同執法者亦有可能采取不同的執法裁量手段。如帶離現場措施在相似執法場景、不同執法者之間的區別適用便是如此。既有研究大多將執法者“目的—手段”不匹配原因歸結為個人執法能力或水平差異，抑或是執法場域內權力關系和“地方性知識”的塑造作用。(56)相關論述如甘霆浩：《基層執法過程中的個體能力及關系網絡》，載《江漢論壇》2021年第1期；于龍剛：《鄉村社會警察執法“合作與沖突”二元格局及其解釋——“互動—結構”的視角》，載《環球法律評論》2015年第5期；莊京偉、李群英：《警察職權的配置與警察權益的保護》，載《法學雜志》2007年第5期；王占軍：《社會和諧語境下警察執法權威重構的路徑選擇》，載《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2010年第4期。然而，筆者發現在相同或近似目標下，執法者針對帶離現場的不同執法裁量行為，其選擇還受到不確定的執法環境、非理性的溝通方式以及不穩定的非正式學習機制影響。

第一，充滿不確定性的執法環境。如表4所示(57)筆者認為因為涉及違法/犯罪將當事人帶離現場具有一定的規范依據，相當程度上此類帶離現場的發生可能不具有過多裁量的因素，所以需要重點研究的是不涉及違法/犯罪，執法者卻行使裁量行為采取帶離現場措施，此類裁量的影響因素應為研究考察的重點。，現場執法領域內的社會環境因素主要可以劃分為事態變化、公共秩序變化和輿情變化等因素。而客觀條件因素又可以劃分為時間、人手、當事人狀態、執法裝備等因素。通過問卷可以發現：在非涉及違法/犯罪的帶離現場案件中，環境變化因素似乎更具實質影響。客觀條件因素雖具有一定影響，但其影響程度不如環境變化因素。裁量行為對不確定的執法環境更為“敏感”，可以從街頭官僚理論的空間界面性質來加以認識，警察執法的空間場域可以劃分為“街頭空間”與“窗口空間”。(58)參見韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。其中，現場執法屬于典型的“街頭空間”，執法環境具有一定的開放特征，各類環境不確定性因素的集合客觀上造成現場執法的風險提升，增加現場執法的實施難度。而實施強制帶離措施，從現場執法的“街頭空間”轉移到派出所或執法辦公地點的“窗口空間”，能夠消除現場執法環境的不確定性因素，促使執法者占據知識和信息資源方面的絕對優勢。因而對執法過程具有更強的支配力量，方便控制執法的節奏與進程。(59)參見陳柏峰：《基層社會的彈性執法及其后果》，載《法制與社會發展》2015年第5期。因此，依據不同對象、不同時機靈活運用帶離現場措施，自然成為執法者偏好的選擇。

表4 如非涉及違法/犯罪，決定現場帶離當事人的優先考量因素(N=707)(60)本次共回收問卷772份，其中本問題的有效回收問卷707份。由于可能直接影響現場執法的因素眾多，于類型化7項相關影響因素的基礎上，對相關影響因素的優先級予以排序。其中，個人選項中排名第一的影響因素可獲得7分，排名第二的影響因素可獲得6分，依此類推。未選擇的選項則視為不具有相關影響力，不得分，根據得分計算相關平均值。筆者據此排名，并非要對影響因素作精確的定量化分析，而只是希望可以大致評價相關影響因素的優先位次。

第二，非理性溝通方式。如表5所示，現場執法過程中非理性的溝通方式可能成為影響警察裁量是否帶離現場的主要原因。具體如情緒激動導致沖突升級、態度強硬拒不配合以及言語過激的原因都可能成為帶離現場的實質影響因素。如今，隨著社會與治安環境的變化，嚴重的暴力襲警行為雖逐漸減少，但部分公民自我權利意識的覺醒乃至溢出，執法對象據理力爭和得理不饒人的現象屢屢涌現，輕度肢體沖突和語言暴力在現場執法中屢見不鮮。因此，現場執法場域經常無法形成理想的商談與溝通環境，執法者為及時處置可能的沖突并且維護自身警察權威，極有可能在相同或近似執法目標下，因溝通方式的非理性，形成迥然相異的執法裁量行為。

按照哈貝馬斯的“商談理論”，一個理想的商談式溝通須同時滿足(至少)四個效力要求與四個附加程序常數。前者主要是可理解性、真實性、真誠性和適當性，后者則要求在水平位置上的機會平等、交流參與者有權對事實發表意見和有權對其他人表達的事實所具有的效力要求提出疑問。(62)參見[德]馬蒂亞斯·雅恩：《回到未來——新共識刑事訴訟程序的范式：法的商談理論》，宗玉琨譯，載趙秉志等主編：《當代德國刑事法研究》(第3卷)，法律出版社2019 年版，第223 頁。在普通接處警的現場執法場域內，為獲取案件事實與爭議焦點，需要依靠執法者與執法對象之間，以及執法對象相互之間的理性溝通。然而，執法對象基于自身利益訴求的考量，不顧自身行為的適當性，甚至在自身利益驅使下進行非真實、非真誠性的語言表達，并據此試圖混淆事實真相的查明。現場的執法者基于執法目標的考量，又傾向于實施警務分流、以壓促調措施，不給予執法對象平等的意見表達與交流機會。由此，執法者與執法對象之間并不能理性、客觀地對執法事實予以冷靜商談。甚至由于語言之間溝通理性的喪失、信息溝通空間匱乏形成一種語言交互的壁壘，可能導致警察更愿意主動使用強制措施，過度行使警察權力。

第三，警察內部非正式學習機制的不穩定。現場執法的裁量選擇與警察個人經驗相關，不同個體經驗的積累歷程有可能產生不同的現場執法傾向。調研中大部分警察向筆者坦言：“現場執法的法律規范相對較少，現場狀況靈活多變，大部分情況取決于警察依據執法經驗的裁量與判斷。”(63)資料來源：C市J區公安分局法制大隊ZQ警官的訪談筆錄，2020年11月12日；C市J區公安分局X派出所對AY警官訪談筆錄，2020年11月23日；C市J區公安分局X派出所對TW警官訪談筆錄，2020年11月24日。根據警察內部常見的執法經驗學習類型，按照學習是/否具有統一的規范標準可以將學習機制劃分為非正式機制和正式機制兩類。從民警主觀評分上看，非正式學習機制可能更優于正式學習機制。尤其是普遍推行在公安機關內部的“師徒制”，通過老公安干警的“傳幫帶”習得的現場執法經驗最為有用。其他類型的非正式學習機制相比正式學習機制獲得的執法經驗也更有用。正式學習機制中入警培訓與每年警務實戰輪訓對于現場執法經驗獲取具有一定作用，但諸如公安院校或法律專業書籍的學習，抑或是專家講座式的執法經驗學習作用相對有限(如表6)。

前述現象的出現有兩點原因：其一，非正式學習機制基本源于日常實踐的積累，具有非自主性學習的特征。社會學和行為心理學的實證研究指出：“人們的行動在很多時候可能受到社會性規范的影響，人們潛在地更容易做別人認為正確的事情或別人都在做的事情。”(65)Cialdini,Robert B.& Noah J.Goldstein.Social Influence: Compliance and Conformity.Annual Review of Psychology, vol.55,1,2004,p.597.特別是非正式學習機制，警察容易受到身邊老警察或其他同事潛移默化的影響。另外，利用非正式學習機制獲取相同或者類似問題的處置經驗和采取類似的裁量行為，更容易得到上級組織和執法先例的認可。當人們相信做某種事情能夠獲得更好的外部認同或者尊重時，其行為的積極性可能顯著提高。(66)Nielsen V.Lehmann&Christine Parker.To what Extent Do Third Parties Influence Business Compliance? Journal of Law and Society,vol.35,3,2008,pp.309-340.正因如此，警察主觀上認為非正式學習機制相比正式學習機制更有效果。其二，部分正式學習機制因不具有監督和考核性質。除入警培訓與每年的警務實戰輪訓具有一定的考核性質以外，在公安機關繁重的工作任務之時，要求警察自主對專家講座以及專業書籍的學習成為一種奢求。因此，正式學習機制的實施效果可能并不理想。

然而，警察內部非正式學習機制往往具有不穩定性、不確定性和不規范性特點，不同警察之間可能有積極的執法裁量行為，又可能存在部分消極的裁量行為，抑或是違法的執法裁量行為。新制度主義理論認為，由于制度的復雜性，人為的局部改革可能產生未曾預期或令人迷惑的結果。同步發生、表面上看起來充滿智慧的有意變遷，可能會綜合導致并非任何人蓄意為之的共同結果，并直接損害個人行為利益。(67)參見詹姆斯·G.馬奇、約翰·P.奧爾森：《重新發現制度: 政治的組織基礎》，張偉譯，生活·讀書·新知三聯書店2011 年版，第 56 頁。由于執法裁量行為逐步通過“傳幫帶”或案件經驗交流等非正式學習機制的形式在警察群體之間普及。不同警察由于個體受到非正式學習機制的影響程度具有差異。相同的執法目標之下，也可能采取不同的執法裁量行為。此類裁量行為是人們長時間內形成并且被反復實踐的行為方式，將有可能成為抵抗其他外部要素(包括法律規范)施加影響的武器。(68)參見[法]皮埃爾·布迪厄：《實踐感》，蔣梓驊譯，譯林出版社2003年版，第79-100頁。是故，由非正式學習機制形塑的不穩定、不規范的執法裁量行為有可能排斥、甚至抵觸正式法律規范的規制，產生相同法執法目標下呈現截然不同執法裁量行為的現象。

四、經驗反思與過程優化：警察裁量行為監督的未來路徑

警察現場執法的經驗事實表明：針對不同執法場景，警察裁量行為具有存在的必要性、合理性與正當性。因個人執法效率利益、社會治理的組織利益以及當事人之間利益訴求的經濟、社會和環境因素不斷疊加影響，如若遵照法律的常規思路與模式處置，有時非但解決不了問題，還可能激化矛盾，使不同矛盾發生疊加與聚合效應。(69)參見顧培東：《試論我國社會中非常規性糾紛的解決機制》，載《中國法學》2007年第3期。于是，現場執法者在實踐中逐漸形成一套以臨場解決問題為導向的行動邏輯。這一邏輯具有可以靈活切換的“二元目標”，既遵循社會治理的組織目標，又滿足增進執法效益的個人目標。而現場執法裁量行為相當程度上就是在“二元目標”與多重不確定性影響因素下作出的利弊權衡。因此，裁量行為帶有強烈的個人主觀色彩，符合波斯納所謂“個人化正義”。(70)有關“個人化正義”的論述參見理查德·A.波斯納：《法理學問題》，蘇力譯，中國政法大學出版社2001年版，第397頁。這一行動邏輯特征包括：其一，裁量基本取決于利益權衡，欠缺必要的穩定性與一般化特征。執法者基于實用主義立場，經常在社會治理目標與執法效益目標之間游移，在利益變化與目標沖突之下，裁量行為容易陷入利弊權衡的兩難境地，既無法實現社會治理的組織目標，又不能體現執法效益的個人目標。其二，現場執法者的底層邏輯在于執法效益之提升，在事實層面而非規則層面解決問題更受青睞。執法者一直試圖通過靈活變化裁量行為，以爭取當事人的理解、配合并且提升執法效益。其三，基于問題解決的行動邏輯有時無法保障裁量行為的合法性。如壓制案件糾紛而非解決案件糾紛的裁量行為并不利于保護執法對象的合法利益，甚至有可能因讓步、妥協進一步剝奪部分當事人獲取救濟的權利，并不利于從法律層面解決案件問題，反而可能使裁量行為的合法性蒙上陰影。

同時，現場執法裁量行為必須要符合形式上的合法性需要，以滿足法律規則與公安機關內部審查要求。于是一種對案卷材料的事實裁剪技術應運而生，為裁量行為提供了有效的合法化敘事手段。(71)“裁剪事實”的現象最先由強世功與趙曉力在研究鄉村司法的法官事實裁量中發現，筆者此處借相關概念代指現場執法的警察在接處警環節也需要借助“案卷事實裁剪”的方法來賦予各類裁量行為合法性。相關論文參見強世功：《鄉村社會的司法實踐：知識、技術與權力——一起鄉村民事調解案》，載《戰略與管理》1997年第4期；蘇力：《送法下鄉：中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第154-157頁。首先，對單一執法裁量行為來講，案卷事實裁剪技術的實施可以使其有效規避上級執法檢查與事后監督。警察現場執法行為的監督與規制極度依賴對執法案卷材料的事后審查，但通過案卷事實裁剪方式選取、摘編案件事實，各類現場執法裁量行為披上了合法化的“外衣”。經過裁剪、整合的事實才被現場執法的警察記錄在案，而那些現場運用的執法裁量行為、裁量策略、語言以及輕微肢體沖突，則完全可能被事實裁剪所省略。例如，案例2中AY警官的接處警記錄并未記載其聲稱的應當處罰之違法行為；案例3中雙方打架斗毆的事實則演變為因經濟糾紛引發的口角，打架的起因、經過與結果則在所不問。加之我國公安機關的行政化運作體系更類似于達瑪什卡所謂“高度整合性的科層體系”，案件的卷宗是整個程序的神經中樞，整合著各個層次的決策。(72)參見 米爾伊安·R.達瑪什卡：《司法和國家權力的多種面孔》，鄭戈譯，中國政法大學出版社2015年版，第62-74頁。未被案件卷宗所記載的事實不可能被整合進“高度整合性的科層”之內，自然不能被后來者監督發現和有效規制。其次，對反復實踐的執法裁量行為來講，因案卷事實裁剪行為的實施，使得類型化的裁量行為成為工作習慣，并逐漸成為阻礙正式法律規制實施的藩籬。理想條件下的警察現場執法應當貫徹法律規則預先創設的執法目標。然而，實施規則之治的重要前提是：“規則之治的對象本身要具有一定的規則性。”(73)參見蘇力：《送法下鄉：中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第85-101頁。較多的現場不確定性影響因素以及現場執法的“非標準化”特點，為推行法律規則之治目標帶來一定挑戰。于法律規則之外創造性地發展出各類裁量行為，為案件解決提供了一種靈活權宜的可行解決方案。與此同時，利用案卷事實裁剪技術在卷宗制作中對案件事實選擇性添加與篩選，使得原本處于個人謀略階段的各類裁量行為有可能逐步變為可靠、穩定的執法先例，并通過非正式的學習機制進行“傳幫帶”。久而久之，諸如警務分流、以壓促調以及案件轉化等各類執法裁量行為被反復實踐之后，逐漸成為警察群體的普遍共識，甚至少部分濫用裁量權的行為也被長期反復的實踐所認可并得到上級部門(口頭)甚至執法先例(書面)的同意和默許。

選擇性的挑選、摘編案件事實將原本不規則、不確定的案件事實予以“格式化”，使其“案件事實外觀”更像是既定法律規則的規制對象；與此同時也遮蔽了現場執法的矛盾與問題，阻礙法律規則的有效執行。日積月累形成工作習慣，使得傳統通過事前授權、事后審查的法律規制手段，強調以執法裁量結果為中心的法律規制措施對控制警察現場執法裁量行為逐漸乏力。經過事實剪裁的合法化敘事與論證渠道，現場執法者又可以在法律規則、治理效果與執法效益之間獲得更大適用空間，而原本就獲得實踐理解、同情甚至鼓勵的充滿策略主義與工具主義的行動邏輯開始大行其道。警察現場執法的目標更加多元，手段更加多樣，有些甚至超越法律規則邊界，極大增強了執法裁量行為的不確定性。

由此可知，未來警察現場執法規范化的進路不應僅聚焦于執法行為的規制，抑或是執法效果好壞的簡單評判，而應結合問題/事件與裁量行為發生、發展的過程機理進行探究，適當修正傳統控權論思維主導下的裁量行為法律規制模式。對警察裁量行為持有“不反對裁量，僅反對不必要裁量”的理性思維，并抱持著“同情但未必同意”(74)季衛東教授曾經指出：“中國制度變遷的軌道不可能與西歐的完全重合，不少地方都需要修正甚至獨辟蹊徑，但是我們也決不能掉到凡是現實的就是合理的枯井里去一個勁兒地仰天蛙鳴。”因此，提倡我們對中國的法治問題理應抱有“同情但未必同意”的態度，相關概念的論述參見季衛東：《法治中國的可能性——兼論對中國文化傳統的解讀和反思》，載《戰略與管理》2001年第5期。的態度，消除內部學習機制與外部不穩定因素之影響，在加強裁量行為的過程監督方面對癥下藥。

其一，在“二元目標”之外，引入程序公正目標嵌入現場執法裁量行為的目標體系，并構建層次合理、責任明確的責任追究制度。促使民警樹立程序公正理念，強化對執法裁量過程的監督與控制，強調現場執法不應僅停留在實現當事人利益最大化或是單純維護社會穩定，而且還應確保執法過程的真實、理性與客觀。同時，對執法中裁量行為的評判，更要包含過程公正性、行為合理性以及法治目標貫穿性等標準，并置入“當時情境”進行綜合判斷。依據執法者主觀狀態和責任形式，可將現場執法責任形式區分為過錯責任、瑕疵責任與意外事件三類，既要給予民警合理的執法裁量空間，消除事后責任追究的執法顧慮，又要以明確的責任形式來督促現場執法者如實記錄案件事實經過與發展過程。一方面，敏銳發現并嚴肅處理現場執法過程中濫用權力的行為；另一方面，也必須保護現場執法民警的權益。尤其要避免出現警察執法責任認定的歸責偏見，即相關決策者放棄應有法治思維以犧牲民警執法權益的處理方式來迎合輿論形態。(75)其邏輯過程為：無責漫談→輿情高漲→政治合法性壓力→政治系統→政法機關→警員個體。蔣勇：《警察權“強”“弱”之辨：結構失衡與有效治理》，載《法制與社會發展》2017年第3期。可以探索建立“現場執法監督員”制度，邀請群眾參與現場執法“異議”案件的評議，在內部法律監督把關的前提下，從情、理方面對現場執法中的裁量行為進行評判，做到“情理法”的深度融合。

其二，通過技術治理方式監督執法裁量過程。一方面，盡量克服現場執法不確定性帶來的負面影響；另一方面，盡量消除案卷事實裁剪的遮蔽效應。借助公安機關內部規范化改革的技術成果，逐步對現場執法行為采取同步錄音、錄像以及實時監控，實現上級組織對一線執法的“扁平化”指揮與實時監督。例如，蘇州公安機關通過4G執法記錄儀實時傳輸數據至指揮中心，后臺可以對現場執法進行實時指揮，并且可以根據實施情況迅速調動警力進行增援。此舉打破了現場執法主體的單一性，將執法場域開放給具有更高層級、更多資源調動能力的“后方”，減輕現場執法者因為裁量選擇而需承受的壓力。執法記錄的視頻數據也能夠為現場執法行為的實時監督與事后隨機抽查提供基礎。通過事后評查、個案推演等方式促進現場執法裁量行為的規范化，以技術手段實現現場執法過程的全程監控。同時，在有條件的地區，依托互聯網在線平臺或微信公眾號等多元渠道，及時采集執法對象反饋的有關警察現場執法過程與效果信息，確保上級獲取執法過程事實的全面性與真實性，盡量消除案卷事實裁剪技術帶來的消極影響。

其三，面對兩類學習機制對裁量行動邏輯的不穩定影響，應著力完善正式學習機制的監督考核制度，發揮非正式學習機制的正向引領作用，促進合理裁量行為的普及與推廣。例如，借鑒“權力清單制度”改革的經驗成果，建立現場執法“裁量行為清單”制度，通過執法裁量行為“負面清單”，逐一列舉應當禁止的非正當或不規范的裁量行為，用底線正義作為現場執法活動的行為準則。未來，對警察裁量行為的監督不僅需要定期考核正式學習機制的效果，更應進一步發揮非正式學習機制的言傳身教功能。如在有條件的地區建立“現場執法教官”制度，通過執法教官“以練代教”的方式，逐步警醒和規范警察現場執法行為。