鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被考核體系

劉蘭

四川省石棉縣迎政鄉(xiāng)打造的新村美景。

“我們鎮(zhèn)去年目標績效考核排名是全縣第5名，比前年下降1名。從全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，我們雖在第一梯隊，但今年還要加把勁兒，爭取更上一個臺階。”西部A縣甲鎮(zhèn)黨委書記齊云飛告訴廉政瞭望·官察室記者。

6月初的高考，檢驗的是莘莘學子寒窗苦讀十余載的成果。而每年的目標績效考核，是上級單位按照一定的標準，采取科學的方法，衡量和評定下級單位完成職責任務的能力和效果的管理辦法。按照省市縣鄉(xiāng)村的順序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標績效考核辦法由縣區(qū)制定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被考核體系中，除了目標績效考核，某些縣級部門還會自行制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核。

“年年考，年年排名，考核已成為工作的指揮棒。”齊云飛說，這一方面能調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性，另一方面某些考核項目的逐年增多，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷適應新變化。

兩大板塊? 百分考核

縣區(qū)如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行目標績效考核？記者采訪了多個縣區(qū)，對其出臺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核辦法梳理后發(fā)現(xiàn)，雖然各地目標績效考核項目名稱不一樣，但按其性質(zhì)可分為兩大板塊，一大板塊是基礎考核，包括黨建基礎目標、經(jīng)濟社會發(fā)展目標、單項目標;另一大板塊是重點專項考核。

具體來說，黨風廉政工作、組織工作、宣傳思想工作等屬于黨建目標;第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，安全生產(chǎn)等屬于經(jīng)濟社會發(fā)展目標;全面深化改革、新冠肺炎疫情防控、優(yōu)化營商環(huán)境等屬于單項目標。而重點專項考核是根據(jù)當年的重點工作進行安排。

通常情況下，黨建目標和經(jīng)濟社會發(fā)展目標實行“雙百分制”，兩者得分最終折算進總分的占比各地略有不同。C縣目標績效中心副主任高勇告訴記者，該縣黨務目標和經(jīng)濟社會發(fā)展目標的基本分值都是100分，兩者得分分別按30%、70%折算計入總分;而B區(qū)這兩項的占比分別是35%和65%。

“這兩大類目標考核中，只要能量化的目標，我們區(qū)可以上浮，上浮比例不超過20%。”B區(qū)目標績效中心副主任林朗告訴記者，比如發(fā)展業(yè)務職能目標（即經(jīng)濟社會發(fā)展目標）中，固定資產(chǎn)投資的考核分值是8分，如果超額完成任務，這一項最高可得9.6分。C縣沒有上浮機制，因此，兩地這兩類目標考核的最高分分別是100分和120分。

在給每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分配黨建和經(jīng)濟社會發(fā)展目標的分值時，績效中心也會差異化考核。“比如工業(yè)經(jīng)濟這項考核，本縣一個鎮(zhèn)主要以農(nóng)業(yè)為主，沒有工業(yè)，就不能給它分配工業(yè)經(jīng)濟的考核，要把這一塊分值挪到農(nóng)業(yè)考核上去，保持總分不變。”高勇說，差異化考核除了分值可以靈活制定，完成的任務量也可商定。“比如一項工作的考核分值是3分，發(fā)展好的鎮(zhèn)任務是2億元，發(fā)展相對滯后的鎮(zhèn)任務是1億元，雖然總量不同，但只要達到任務就都能得3分。”

單項目標考核是在前兩項目標績效考核最終得分的基礎上進行加減分。B區(qū)只有減分，“比如關心下一代這個單項工作做得好，不加也不減，做得不好倒扣分，最高不超過2分。”林朗說。而C縣對于超額完成單項目標的，加1到3分，未完成的，扣1到3分。

“有時候，單項目標也會轉(zhuǎn)變?yōu)辄h建或發(fā)展業(yè)務職能目標。”林朗說，以前生態(tài)環(huán)境保護是單項目標中的一項，如今，該項已拆分成各種小項，劃歸到發(fā)展業(yè)務職能目標中，比如河湖長制、飲水安全等，更能體現(xiàn)出對環(huán)保的重視。

在基礎考核板塊，除了這三大考核目標以外，還單列了加減分項目，在百分制基礎上直接加減分。比如A縣的加分項包括表彰表揚加分、領導肯定性批示加分等;扣分項包括受到上級通報批評、政令暢通、“一票否決”事項等。“A縣規(guī)定累計加分不超過13分，去年本鎮(zhèn)得了11.25分，在全縣算加分比較多的。”A縣甲鎮(zhèn)黨委副書記李承啟說。在扣分項里，最容易被扣分的是政令暢通事項，去年A縣共有十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門在此項被扣分。

至于另一大考核板塊——重點專項考核，是由縣（區(qū)）委、縣（區(qū)）政府根據(jù)當年發(fā)展重點，綜合審定后單獨下發(fā)的考核任務。比如，D區(qū)在2020年就有一項重點專項考核——“雙創(chuàng)”工作專項考核，當年D區(qū)所在地級市爭創(chuàng)全國文明城市，D區(qū)就在考核鎮(zhèn)（街道）時增加了這項重點專項考核。2021年，這項專項考核取消。

上述兩大板塊的得分加起來，就是當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）目標績效考核的總得分。

分類排名? 賞罰有序

“2020年目標績效考核結(jié)果出來后，鎮(zhèn)（街道）之間的差距挺大。”D區(qū)目標績效中心工作人員焦雨嬌說，該區(qū)6個鎮(zhèn)（街道）中，得分最高的達140多分，比排名靠后的要多20分左右。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核結(jié)果的排名，不同縣區(qū)執(zhí)行不同標準。從采訪情況來看，分為三種類型。第一種是拉通排名，比如D區(qū)只有3個街道、3個鎮(zhèn)，數(shù)量少，適合拉通排名。第二種是分為兩類，比如A縣一共有4個街道和14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道分開排名。第三種是分為三類，C縣是百萬人口大縣，擁有3個街道、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了街道單獨排名以外，24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為以工業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分開排名。

考核結(jié)果如何運用？“根據(jù)目標績效考核排名確定先進集體。”林朗說，B區(qū)選取排名前30%的鎮(zhèn)（街道），作為當年目標管理先進集體。而C縣將排位前10名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評為先進集體。這兩種方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總數(shù)不變的情況下，先進集體的個數(shù)不變。但A縣評選先進集體的方式是劃定分數(shù)線，以至于每年先進集體的數(shù)量略有不同，比如2019年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別中獲得先進集體的有7個，2020年，這一數(shù)字變成了4個。

被評為先進集體后，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評選優(yōu)秀公務員的比例會增加，以增加5%的比例居多。一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務員優(yōu)秀比例為15%左右。目標績效獎也會體現(xiàn)獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣。“評優(yōu)的機會增多，更有利于干部成長。”C縣乙鎮(zhèn)鎮(zhèn)長孟詩瑤說，乙鎮(zhèn)在歷年目標考核中名列前茅，干部有干勁兒，成長較快。從去年6月至今年5月底，乙鎮(zhèn)150多名干部中，共有10名干部被提拔。D5884F7A-3ECD-480A-BF14-6643936E3EF0

對于排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），也有相應的懲罰舉措，首先會進行通報批評，單位年度公務員優(yōu)秀比例下調(diào)。對于排名最后的，一般會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責人進行誡勉談話，如果連續(xù)幾年得分最低或其他情況的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責人要引咎辭職。重慶市綦江區(qū)公布某一年度年終考核排名，因為公路建設年度目標沒完成，排名倒數(shù)第一名、第二名的永新鎮(zhèn)、丁山鎮(zhèn)分管領導引咎辭職，逗硬考核。

反向考核? 倒逼部門

目標績效考核是指揮棒，指揮棒往哪里指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點就在哪里。“現(xiàn)在很多區(qū)級部門把工作加到目標績效考核中去。如果什么工作都納入考核，就沒有重點了。”林朗坦言，與以前相比，現(xiàn)在被納入考核的部門工作更多了。在考核分值一定的情況下，部門的考核項目增多，分值設置的空間自然被壓縮。考核分值小且分散，在算總分時鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距不大，使得部門某項工作的分值再小，也變得很重要。

齊云飛對此深有體會。“某個縣級部門的工作納入考核后，給了1分，該部門將其分為6項指標，每項0.1到0.2分，太細碎了，但又不敢放棄，因為最后差距可能就是零點幾分。”齊云飛覺得縣級部門在設置指標時，可挑選一兩個重點指標，既突出重點，也能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減輕負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多交叉工作，為了提供證明材料，還要把交叉的工作分開，增加了負擔。

除了目標績效考核，上級部門還會額外給鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定考核。比如2022年6月13日至16日，云南省昆明市尋甸回族彝族自治縣財政局對16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展集中檢查考核，內(nèi)容為2021年度財務管理、資金使用、問題整改等，共涉及130項指標。2022年3月，山東省日照市城市管理局發(fā)文，通報了2021年下半年城市管理綜合考核情況，通報中既有區(qū)縣排名，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）排名（分為三類）。比如，在日照市7個區(qū)縣中排第5名的莒縣，其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，有兩類排名墊底。

這種考核趨勢的變化，也增加了部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的話語權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何突圍？一些地方在探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣區(qū)部門的反向考核機制。

2020年，四川眉山市彭山區(qū)開啟街道（鎮(zhèn)）評議區(qū)內(nèi)部門（單位）試點工作。“簡單說，就是讓街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)、小區(qū)等基層黨組織，基層干部代表、網(wǎng)格員代表、‘兩代表一委員、黨員及群眾代表等作為評議主體，對區(qū)級部門（單位）服務基層、參與基層治理的相關情況進行評議打分。”彭山區(qū)目標績效中心副主任徐勇說。

該項試點工作的評議內(nèi)容較多，其中一項是“結(jié)對共建”。徐勇介紹：“彭山每個區(qū)級部門（單位）都要對口包保聯(lián)系相應的社區(qū)（小區(qū)、網(wǎng)格等），我們稱為‘包保制。‘結(jié)對共建就是要評議包保部門干部職工的態(tài)度和作風，評議他們參與文明勸導、志愿服務，參與禁毒、疫情聯(lián)防聯(lián)控等工作的宣傳、入戶排查情況，以及指導協(xié)助包保社區(qū)工作、協(xié)調(diào)解決相關突出問題的工作成效。”

德陽市旌陽區(qū)孝泉鎮(zhèn)探索實踐鄉(xiāng)村治理新模式。

在彭山區(qū)部門目標績效考核中，街道（鎮(zhèn)）評議區(qū)內(nèi)部門（單位）試點工作一項的分值是5分。“排名后5名要納入下一年重點監(jiān)控對象，后3名的要寫剖析材料，分管區(qū)領導簽字后備案。最后一名的負責人要被分管區(qū)領導約談。”徐勇說，評議結(jié)果的運用對部門有反向的推動作用，讓部門更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社，倒逼部門服務基層。

贏得高分? 要有章法

既然考核無法避免，那如何高質(zhì)量完成考核任務呢？多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政一把手提出了他們的思路。

“在思想和組織層面，首先要注意統(tǒng)籌問題。”齊云飛告訴記者，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標資料都有200多頁，要分清其中的重點工作和日常工作。“比如安全生產(chǎn)、民生保障、生態(tài)環(huán)保是重點工作，甲鎮(zhèn)每個季度都要針對這些重點工作開一次調(diào)度會，把重點工作統(tǒng)籌起來，有的放矢。”

把握時間節(jié)點是四川省資陽市雁江區(qū)寶臺鎮(zhèn)黨委書記岳林特別看重的。“一些考核項目并非持續(xù)一年都是重點，它在某個時間段是重點。比如糧食生產(chǎn)工作，大春五六月、小春九十月播種，把握住這些大的時間節(jié)點，再去倒排工期，會事半功倍。”

把握時間節(jié)點的一個關鍵環(huán)節(jié)是要去現(xiàn)場核查，這是岳林長期摸索得出的經(jīng)驗。“現(xiàn)場核查，是聽完其他人的工作匯報后，我挑選一些重要的工作現(xiàn)場去核查，去印證匯報內(nèi)容，以及保證工作推進方向不跑偏。”岳林告訴記者，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一把手都不去現(xiàn)場看，只聽匯報和開會部署安排的話，了解到的情況可能是虛的，還容易上行下效，形成不務實的工作作風。要想高質(zhì)量完成目標考核，也就無從談起。

“為考核目標再設立目標很有必要。”孟詩瑤告訴記者，乙鎮(zhèn)屬于以工業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在C縣的考核體系中，該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有9個，乙鎮(zhèn)設立的目標是所有工作至少要排該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前5名，其中重點工作要爭前3名。“這樣我們至少能保證處于中上游水平。”

孟詩瑤進一步解釋，一些日常工作，比如財政工作比較專業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長不一定擅長，對這些工作定前5名的目標，并制定相應的獎懲措施，不僅能激勵具體工作人員提高工作水平，也能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手爭取更多時間關注重點工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核，與基層干部的“帽子”“票子”和“面子”等方面掛鉤。在這個考核體系中，充斥著多重博弈，唯有務實地完成各項考核，才能為下一階段的工作爭取更多有利條件。

（文中部分人物為化名）D5884F7A-3ECD-480A-BF14-6643936E3EF0