鄉鎮的“主動權”

曾那迦

廈門市同安區蓮花鎮2021 年10 月被認定為全國鄉村治理示范鄉鎮，其推行的“鄰長制”工作模式充分調動了群眾積極性。

鄉鎮街道是最基層的政權單位，但職權并不完全。在諸多人、財、事權上，鄉鎮街道干部都是貫徹上級的規定和要求。同時，環保、衛生、教育等方面幾乎只有區縣相關職能部門才有執法權，鄉鎮街道要在缺少執法權的情況下承擔各種“行政事務”的落實。但這并非意味其鄉鎮治理就沒有自主空間。那么鄉鎮治理如何把握住“主動權”？這就更加考驗鄉鎮領導的綜合協調能力。

“向上突破”：鄉鎮領導的“必修課”

近兩年，某“億元村”在轄區街道的支持下，嘗試以有償自愿的方式騰挪一批宅基地用于項目打造。街道、村干部向區農業農村局宅改辦等部門科室積極爭取，卻被某些區級部門卡住，相關改革試點暫時擱置。其實像這樣的情況在基層并不少見，由于許多工作需要區縣部門大膽承擔改革責任，這就要求鄉鎮主要領導擁有“向上突破”的能力。

在采訪中記者發現，多名受訪的鄉鎮黨委書記都曾在區縣職能部門任職。相比辦公電話溝通、打報告去函溝通、會議溝通、調研視察溝通等正式的向上溝通方式，鄉鎮領導干部還多采用專門匯報的方式，盡可能為本鄉鎮爭取政策、項目、資金等支持。

一名鎮黨委書記告訴記者，有過在縣區一級任職經歷的鄉鎮一把手，客觀上可以在其較為熟悉的職能部門爭取到更多資源。“在熟悉部門工作情況下，對于一些重點工作可以先做準備，打好基礎，在與其他鄉鎮進行競爭時才能更有底氣。”

武漢大學社會學院教授楊華認為，在縣、鄉層級，許多縣級部門領導干部曾在鄉鎮任職，熟悉鄉鎮環境和實際困難，一些鄉鎮領導也曾有過縣級部門工作經歷，這種干部交流關系便于相互間的溝通。

過去多年，每當進入雨季，四川仁壽縣汪洋鎮就面臨內澇的威脅，富民街等街道的居民早已養成一下大雨就把家具搬出門的習慣。2021年4月，在上級的重視和汪洋鎮黨委政府領導班子的努力爭取下，一期工程項目總投資9000余萬元的汪洋鎮場鎮內澇整治工程項目開工，主體工程在7月完工并投入使用。

汪洋鎮黨委書記朱剛長期在汪洋鎮工作，之后又在仁壽縣國土資源執法監察大隊任職。當地干部認為，朱剛再次回到汪洋鎮工作后，工作思路更開闊，點子辦法比較多。該鎮鎮長李訊告訴記者，“內澇問題已經困擾汪洋鎮很久，過去鎮上一直沒想出合適的解決辦法。2020年，朱剛提出建泄洪箱涵或撇洪溝的想法。等到縣里資金下來后，終于解決了困擾汪洋鎮30年之久的洪水內澇問題。”

縣級部門領導干部到鄉鎮后，也為鄉鎮發展提供了動力。2020年3月，貴州畢節市委精選出13名縣處級領導干部，下派到納雍、威寧、赫章3個深度貧困縣的13個鄉鎮擔任鄉鎮黨委書記。其中，畢節市信訪局原副局長唐凌宇被選派到納雍縣龍場鎮擔任黨委書記，推動全鎮種植辣椒、茶葉、烤煙等作物，提供以貧困勞動力為主的就業崗位18萬人次。

有時候，鄉鎮領導干部還能在政策落地上爭取到自主權。楊華提到，某縣群眾反映電動車經常被盜的問題，為了解決這個問題，該縣縣委政法委出臺文件要在全縣推廣電動車定位系統，給每輛電動車安裝“車衛士”，每安裝一個需要車主出200元左右費用。但該問題并非在每個鄉鎮都有發生，其中一個鎮地處偏遠山區，基本沒有電動車失竊的情況發生。該鎮干部就向縣委政法委負責此項工作的劉主任私下里反映了這個情況，劉主任了解情況后，就對有類似情況的鄉鎮做了政策調整，不再要求強制安裝“車衛士”，在考核上也做了改變。

多重激勵與權力下放：調動中堅力量

鄉鎮干部的言行舉止直接影響黨和政府在人民群眾中的形象。然而，一些鄉鎮街道卻仍存在干部干事積極性不高、履職意識不強的官僚主義、形式主義作風。

某鎮領導干部與非領導干部比例為2：1，出現了“將多兵少”的狀況。非領導職務中，真正能干事的不足15人。有的干部不到退休年齡提前請病假，另一些干部在上班時間參與其他工作賺錢，導致大量工作由上述10多人來承擔。這打擊了其他干部的干事熱情，工作效率下降。

四川省資陽市雁江區寶臺鎮干部檢查疫情防控工作。

不少基層干部表示，要充分調動鄉鎮干部的工作激情，各地需從激勵政策等方面探索有效措施。近日，四川廣安市武勝縣推出相應舉措，全縣建立鄉鎮工作補貼正常增長機制，將全縣23個鄉鎮按工作繁重程度、經濟社會發展水平等因素分為三個類別，上調鄉鎮工作補貼基礎水平，對艱苦偏遠鄉鎮和長期扎根鄉鎮的干部予以傾斜，補貼標準隨工作人員在鄉鎮累計工作時間的增長而提高。

執法難問題也一直困擾著鄉鎮街道干部，消解不少鄉鎮公務員的辦事熱情。某鎮一河段出現白色垃圾污染等問題，老百姓上訪到鎮上。鎮領導卻很無奈，縣環保局、水利局都是縣級部門，鄉鎮無法協調這些部門。直到群眾越級上訪，引起省市重視，最終才解決問題。

過去，有關法律、法規大多規定行政處罰的實施主體為縣級以上人民政府及其所屬部門。缺乏行政處罰權的鄉鎮一級難以對占道經營、違規廣告等違法行為采取強制性行政措施。這就造成“看得見的管不著、管得著的看不見”。

江蘇昆山市玉山鎮等人口眾多的沿海發達地區鄉鎮則在上級政府的支持下，成立鎮級綜合行政執法局來化解基層執法難題。中西部也在鎮級綜合行政執法機構建設和人員編制上進行了實踐。例如，仁壽縣綜合行政執法局汪洋分局早在2012年就已成立。在村級建制調整改革后，該鎮將離任時未達到退休年齡的60名干部充實綜合執法分局，一方面維護了改革期間社會大局穩定，另一方面創新開展綜合行政執法工作。73F46196-351A-43CB-9E33-9AEAABA5241C

2021年7月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確要求，增強鄉鎮（街道）行政執行能力，依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，并根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，以此來解決基層治理難題。

創新管理：激活村社資源

鄉鎮治理擴大自主空間，除了要求基層領導干部能向上爭取資源，也要充分激活村、社區干部，合理發揮村、社區基層治理效能。然而，現在不少村、社區干部每天忙于填報資料和上級臨時安排的任務，缺乏時間、精力謀劃鄉村和社區發展，也難以做好群眾服務工作。

“外部資源不能取代內部資源，但是外部資源可以激活內部資源，使其發揮更好的作用。”楊華認為，領導干部自帶的外部資源再多，也不及基層干部群眾被激活、調動起來后形成的自我管理、自我建設和自我服務的能量。

近年來，不少鄉鎮探索運用清單制，創新治理方式。上海市金山區漕涇鎮在全鎮范圍內探索實施“網格化黨建+四張清單”，將全鎮以村居為單位劃分為14個黨建總網格，以黨小組為單位劃分為89個黨建子網格。同時，依托14個村居黨群服務站和23個村居黨群服務點，實現一個黨支部（含村居黨總支下屬二級黨支部）擁有一個黨群服務點。該探索獲評第三批全國鄉村治理典型案例。

重慶市渝北區近年來針對村社基層治理不力的情況開出了自治、協助、負面、證明四張清單。除明確23項村級組織主業，還梳理出可協助地方黨委政府和相關職能部門的協助事項。“這四張清單運行下來，確實讓村干部職能邊界更清晰了，更加明確該做什么、不該做什么，把精力集中到為民服務、為農服務，集中到鄉村振興上來。”重慶市渝北區副區長顏其勇說。據統計，“四張清單”實施以來，累計減少該區部門和鎮街延伸事項340項，為村級組織總體減負50%以上。

一些鄉鎮充分發揮自治、德治、法治“三治”作用，進一步健全治理體系。福建省廈門市同安區蓮花鎮創新“鄰長制”工作模式，構建“村黨組織—村民小組長—鄰長—村民”鄉村治理體系。該鎮黨委多次召開鄰長制推廣部署會，培訓村干部近200人次，推動20個村（居）選出600多名鄰長，把黨的觸角延伸到鄉村治理最前沿。

專家指出，從客觀上說，由于一些地方上級政策的剛性化和機構編制管理的規范化，當前鄉鎮治理機制創新的自主空間在萎縮，但鄉鎮干部并不能因此就將創新的責任下壓到村（社區）。正如湖北省應急管理廳黨委書記、廳長胡玖明2019年在湖北省委黨校鄉鎮黨委書記培訓班上作報告時說：“鄉鎮工作本質是群眾工作。民心順了，一順百順;民眾安了，一安百安。群眾工作做得好不好，就看用心不用心。”73F46196-351A-43CB-9E33-9AEAABA5241C