新發(fā)展階段化解地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)研究

金陸璇 車云龍

1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)；2.河北工業(yè)大學(xué)

引言：地方政府投融資平臺是我國地方政府為滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等關(guān)系民生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金融資需要，聯(lián)合組建的城投公司、城建公司、資產(chǎn)管理公司等不同類型的綜合型經(jīng)濟(jì)實(shí)體，能夠得到地方政府的土地、財(cái)政等政策支持，且更容易獲得政府項(xiàng)目的資源傾斜以及信用背書，再以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等渠道作為還款來源，地方政府投融資平臺為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要保障。

地方政府投融資平臺作為地方政府的一種組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施改善中發(fā)揮了重要作用，曾經(jīng)有效緩解了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)張與財(cái)政資金短缺等矛盾問題，是體制矛盾下的階段性產(chǎn)物。根據(jù)我國地方政府投融資平臺調(diào)查顯示，地方政府投融資平臺重點(diǎn)對道路、交通、橋梁、學(xué)校設(shè)施改善為主，并且呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

黨的十九大以來，隨著我國邁入新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國正處于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)、新基建換擋升級、新冠疫情公共支出等新情況需要地方政府大規(guī)模投入資金開展各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)，新形勢下的融資現(xiàn)實(shí)需要越來越成為地方政府財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)，但地方政府投融資平臺經(jīng)過多年無序發(fā)展，總體上已成為地方政府債務(wù)的最大載體，中央政治局會議、全國金融工作會議、國務(wù)院常務(wù)會議都提出了堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)、嚴(yán)格規(guī)范地方政府投融資平臺發(fā)展的要求。

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程

我國對地方政府投融資平臺的發(fā)展政策一直處于動態(tài)調(diào)整中，歷史上先后經(jīng)歷了“默許—鼓勵—限制—規(guī)范”的變化過程。

我國地方政府投融資平臺最早起源于上世紀(jì)八十年代初，當(dāng)時(shí)廣東省因修建鐵路而為省內(nèi)各地政府融資貸款，以建成后鐵路收費(fèi)來逐年償還本息。1992年，上海市成立全國第一家城投公司—上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。1995年《預(yù)算法》的出臺嚴(yán)格限制了各級政府通過舉債獲取資金的途徑，地方政府為開辟新財(cái)源渠道，因中央政府的默許，各地開始紛紛效仿建設(shè)投融資平臺的舉措。1997年亞洲金融危機(jī)和2008年美國華爾街金融危機(jī)兩次事件的發(fā)生，中央政府為成功應(yīng)對這兩場危機(jī)，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，迎來了地方政府投融資平臺發(fā)展的高峰期。2014年以來，地方政府投融資平臺由于缺乏規(guī)范的管控措施，到2020年底，我國地方政府債務(wù)余額高達(dá)25.66萬億元，政府負(fù)債率達(dá)45.8%，其中地方政府投融資平臺所占債務(wù)比例最高，促使國家相關(guān)部門先后出臺多項(xiàng)文件來限制地方政府投融資平臺舉債。

隨著2018年中辦、國辦印發(fā)《〈地方政府隱形債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》，2019年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，國家對地方政府融資平臺債務(wù)管理提出了新發(fā)展意見，對地方政府融資平臺發(fā)債、融資租賃等提出了新要求，各地方政府也紛紛出臺相應(yīng)文件加大金融風(fēng)險(xiǎn)防范，積極開展融資方式創(chuàng)新，遏制政府隱性債務(wù)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督監(jiān)管。

二、當(dāng)前地方政府投融資平臺存在的風(fēng)險(xiǎn)問題

2014年，財(cái)政部出臺《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求對之前形成的地方政府投融資平臺產(chǎn)生的債務(wù)進(jìn)行清理和甄別，但由于各地對債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不同，使得平臺債務(wù)尚未納入政府性債務(wù)體系范圍內(nèi)，并沒有顯性化，成為了地方政府隱性債務(wù)。

首先，存在地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，我國地方政府投融資平臺在投資規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下得到快速發(fā)展，但也帶來我國各地負(fù)債率明顯增高，舉債方式日益多樣化，部分地區(qū)政府負(fù)債率甚至已經(jīng)超過了60%，而且平臺融資借貸的方式一般都比較隱蔽，即便在相關(guān)金融監(jiān)管部門的嚴(yán)格管控下，也很難測算真正的舉債規(guī)模，過度的融資擴(kuò)張為地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了巨大的隱患，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任，或者成為商業(yè)銀行體系的不良貸款，使得地區(qū)金融安全風(fēng)險(xiǎn)隱患增加。

其次，存在市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。受地方政府財(cái)力所限，平臺的資本金并不充裕，并未形成真正的融資主體，使得融資的成本增高。平臺公司開展的安置房、城市道路建設(shè)、環(huán)境綠化改造等大量公益性項(xiàng)目，一般主營業(yè)務(wù)收入不高，很難通過市場化經(jīng)營的方式產(chǎn)生經(jīng)營現(xiàn)金流量，難以通過市場化的方式取得項(xiàng)目產(chǎn)品收益，一旦疊加平臺治理結(jié)構(gòu)不健全、財(cái)務(wù)管理和經(jīng)營水平低下等問題，很容易出現(xiàn)平臺風(fēng)險(xiǎn)聚集擴(kuò)大的問題。

再次，存在政策性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺變相舉債行為主要體現(xiàn)為替地方政府向銀行貸款或開展信托產(chǎn)品融資，地方政府為平臺融資提供還款、擔(dān)保、承諾等風(fēng)險(xiǎn)超過了僅應(yīng)承擔(dān)的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)界限，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目超過了規(guī)定的審慎要求等條款，違反了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）等文件規(guī)定。

最后，存在平臺管理風(fēng)險(xiǎn)。平臺的管理層及日常運(yùn)轉(zhuǎn)主要由地方政府職能部門的人員兼任，受管理體制、思維模式、專業(yè)能力等限制，平臺公司普遍存在平臺資產(chǎn)相關(guān)手續(xù)不完善、管理能力不高、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大、資本運(yùn)作規(guī)范程度不足和平臺運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下等問題，很多融資平臺集團(tuán)公司對下屬子公司缺乏科學(xué)的監(jiān)督和管理，平臺本身缺乏造血功能，風(fēng)險(xiǎn)管理體系并未實(shí)質(zhì)化，風(fēng)險(xiǎn)管控意識缺失，平臺信息難以做到公開透明，監(jiān)管機(jī)制不健全，平臺公司、地方政府、金融機(jī)構(gòu)三者間溝通渠道不暢，違規(guī)放款、資金挪用等不良現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

三、化解地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策措施

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”，相比于2020年“抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作”的表述更加嚴(yán)厲，預(yù)示著全國治理地方政府投融資平臺的決心和信心毫不動搖，各地區(qū)也針對性開展制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，從多渠道入手，圍繞平臺債務(wù)多樣化、隱性化等現(xiàn)狀和趨勢，徹底整治制度不健全、責(zé)權(quán)利不清、監(jiān)管不到位等難題。

針對化解地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，羅敘圍繞優(yōu)化地方政府投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型提出了優(yōu)化內(nèi)部管理體制、做好資金管理和建立項(xiàng)目管理制度等內(nèi)部治理建議，高敏[從建立財(cái)務(wù)管理制度等方面提出了防范策略，郭慧從對平臺公司進(jìn)行混改重組和促進(jìn)平臺公司產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等方面提出了轉(zhuǎn)型建議，何欣從加強(qiáng)銀行風(fēng)險(xiǎn)識別能力、提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力、健全貸款審批機(jī)制等方面提出了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制策略，學(xué)者們均從不同領(lǐng)域和角度對地方政府投融資平臺治理提出了措施建議。本文主要從提升平臺自身造血能力、加強(qiáng)規(guī)范化管理、創(chuàng)新投融資模式等角度入手，達(dá)到化解投融資平臺已有債務(wù)、降低平臺風(fēng)險(xiǎn)、推動平臺市場化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

（一）提升平臺造血功能，加快化解平臺債務(wù)

按照2014年新修訂的《預(yù)算法》要求，只有省級政府才有發(fā)債權(quán)利，而地方政府不允許發(fā)行債券，也不應(yīng)當(dāng)以間接形式承擔(dān)隱性債務(wù)，因此各地區(qū)應(yīng)加快清退投融資平臺債務(wù)進(jìn)度。

首先，全面梳理地方政府和平臺應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)范圍、額度、償還期限、違約責(zé)任等信息，建立可實(shí)施的債務(wù)清償方案，分門別類的清償化解各類債務(wù)。對于處于無實(shí)質(zhì)資產(chǎn)，無現(xiàn)金流狀態(tài)的平臺公司，應(yīng)加快推動平臺公司的撤并處置，對具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大的平臺公司加快進(jìn)行資源整合。

其次，改善平臺公司盈利能力。加強(qiáng)平臺公司現(xiàn)有資產(chǎn)資源的優(yōu)化重組，強(qiáng)化平臺自身造血功能，逐步提升平臺自償能力。大力培育經(jīng)營性業(yè)務(wù)，充分履行地方政府獨(dú)立經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，不斷優(yōu)化經(jīng)營結(jié)構(gòu)，重視資源整合，從“建設(shè)城市”向“經(jīng)營城市”轉(zhuǎn)變，加快轉(zhuǎn)型升級，實(shí)質(zhì)性介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體價(jià)值鏈，逐步提升產(chǎn)品和服務(wù)的市場競爭力。提升除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府補(bǔ)貼收入以外的其他經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入比重，逐步參與到醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、住房環(huán)保等社會經(jīng)濟(jì)各個投資領(lǐng)域，以市場化方式盤活展會、展廳等可運(yùn)營式基礎(chǔ)項(xiàng)目，以租賃、宣傳等形式獲取穩(wěn)定收益，通過高效的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營反哺政府性投資項(xiàng)目建設(shè)。部分清償難度較大的債務(wù)，努力通過延長還款期限、增加政府補(bǔ)貼、土地置換、出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益等多元化形式化解債務(wù)。

最后，引入償債基金制度，建立投融資平臺償債基金和債權(quán)人基金管理委員會，平臺與債權(quán)人共同簽訂債權(quán)化解協(xié)議，明確償債內(nèi)容和資金來源，共同監(jiān)督平臺償債進(jìn)度，共同協(xié)調(diào)解決償債過程中遇到的突出問題。

（二）加強(qiáng)平臺規(guī)范化管理，降低平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

首先，實(shí)施平臺透明化、規(guī)范化管理，理清政府與投融資平臺之間的關(guān)系，建立投融資平臺現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理制度、預(yù)算管理制度和人才崗位公開選拔制度，加快平臺管理從粗放式向精益化轉(zhuǎn)變，國有金融機(jī)構(gòu)對地方政府實(shí)施審慎合規(guī)授信，避免出現(xiàn)政企不分、人事不分、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配等不良現(xiàn)象，做到投融資平臺經(jīng)營主體責(zé)任明確。金融機(jī)構(gòu)與地方政府共同打造投融資平臺信息公開系統(tǒng)和金融信用信息共享平臺，落實(shí)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》及中央有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)顯性化、可視化管理。

其次，要提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，針對地方政府投融資平臺公司數(shù)量眾多等問題，分步驟、分級別建立并不斷完善平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制，清晰認(rèn)識平臺自身潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，設(shè)定平臺風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)和閾值，定期對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行定性和定量評估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)及時(shí)進(jìn)行跟蹤應(yīng)對。合理體現(xiàn)金融資本對投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)防控、增信等利益訴求，提高項(xiàng)目的可融資性，從源頭上保障項(xiàng)目投融資落地。各類銀行與地方政府投融資平臺合作過程中，也應(yīng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，確保平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍。

最后，加強(qiáng)對平臺公司的投融資監(jiān)管。加大風(fēng)險(xiǎn)外部監(jiān)管、內(nèi)部自查與應(yīng)急處置能力，聯(lián)合銀保監(jiān)、法務(wù)、國資委、審計(jì)局等多部門以及投資者、公司監(jiān)事會等群體對資金和項(xiàng)目開展多方動態(tài)監(jiān)管，視情引入第三方監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)掌握地方政府投融資平臺公司投融資情況，結(jié)合企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度，有重點(diǎn)的開展檢查、核查工作，加強(qiáng)對投融資平臺進(jìn)行業(yè)務(wù)和資金流向?qū)徍耍哟髮Α懊蓪?shí)債”等違規(guī)操作的審查審計(jì)，規(guī)范平臺借貸行為，將地方政府的債務(wù)問題劃入到部門的審計(jì)范圍，對平臺業(yè)務(wù)重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施全過程實(shí)時(shí)監(jiān)管，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。對涉及公益性項(xiàng)目且償債來源于地方財(cái)政的投融資項(xiàng)目、涉及地方政府隱性融資、過度依賴政府信用等行為，建立違法違規(guī)融資擔(dān)保監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，加大違規(guī)融資的問責(zé)力度。堅(jiān)決禁止地方政府違規(guī)對投融資平臺承諾擔(dān)保、抵押等超范圍行使行政權(quán)利。

（三）創(chuàng)新投融資模式，推動平臺市場化轉(zhuǎn)型

首先，合理調(diào)整投融資平臺結(jié)構(gòu)，對平臺公司進(jìn)行混改和機(jī)構(gòu)重組，改變地方政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)經(jīng)營方式，地方政府主動放棄投融資平臺股份，向社會公開招募投資人，優(yōu)化平臺內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，使平臺公司真正轉(zhuǎn)變成為市場化運(yùn)營的實(shí)體企業(yè)。

其次，創(chuàng)新投融資渠道，逐步改變?nèi)谫Y渠道單一的局面，引入綜合開發(fā)投資理念，積極創(chuàng)新項(xiàng)目商業(yè)模式，深入實(shí)施田園綜合體、產(chǎn)城融合、特色小鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境治理等綜合開發(fā)投資項(xiàng)目，探索全新的融資模式，協(xié)調(diào)協(xié)同推進(jìn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)施，充分挖掘項(xiàng)目潛在的商業(yè)價(jià)值。廣泛征求產(chǎn)業(yè)基金、銀行、信托等相關(guān)金融資本的意見和建議，完善項(xiàng)目相關(guān)交易結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目投融資方案的合法合規(guī)。通過招商引資、吸引社會資本參與、發(fā)行企業(yè)債券等形式拓寬投融資渠道，積極運(yùn)用PPP、TOT、BOT等模式，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)，推動政府投融資平臺貸款資產(chǎn)向著證券化發(fā)展，進(jìn)一步減輕地方政府的債務(wù)壓力。

再次，開展平臺資源整合，培育投融資平臺公司的核心競爭力，加大人力資源整合，落實(shí)現(xiàn)代化人力資源管理制度，明確人才是平臺公司發(fā)展的核心資源理念，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)能力、投融資能力、項(xiàng)目投資建設(shè)管理能力以及運(yùn)營管理能力等崗位人員素質(zhì)培訓(xùn)。加大對外合作力度，構(gòu)建平臺公司合理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，有效彌補(bǔ)自身專業(yè)能力和投融資能力的不足。開展地方政府的存量資產(chǎn)、資源、資本和政策以及必要的資金整合，加大力度開展平臺資產(chǎn)優(yōu)化重組，優(yōu)化經(jīng)營思路和管理體系，提高公司資產(chǎn)質(zhì)量，做實(shí)經(jīng)營性現(xiàn)金流，提高公司信用，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率不超過70%的紅線，不斷提高優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)收益率。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著地方政府投融資平臺財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，將面臨各級部門的越來越嚴(yán)厲的監(jiān)管，為加快化解平臺已有債務(wù)、有效化解平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要在投融資模式創(chuàng)新、提升平臺自造血功能、加強(qiáng)平臺規(guī)范化管理、加大平臺監(jiān)管、拓寬平臺融資渠道等途徑持續(xù)發(fā)力，逐步推動地方政府退出各類投融資平臺經(jīng)營主體范圍，徹底厘清投融資平臺與政府之間的關(guān)系，將平臺潛在的風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍之內(nèi)，確保平臺公司能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的市場化運(yùn)轉(zhuǎn)。