電子文件歸檔新模式探索

文/中國民用航空局 馬達

電子文件是指國家機構、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。電子文件歸檔是指將具有保存價值且辦理完畢的電子文件及相關信息經收集、整理并向檔案部門移交的過程。歸檔完成后，成為具有憑證、查考和保存價值的電子檔案，具有真實性、可靠性、完整性和可用性。

電子文件歸檔一直受到檔案行政管理部門的高度重視。2016年，《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894-2016）作為國家標準出臺；2020年，出臺了《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362-2020）； 2021年，中辦、國辦印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》對電子文件歸檔工作提出進一步要求，要求強化各領域電子文件歸檔工作，著力推進在業務流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業務系統中同步規劃、同步實施電子文件歸檔功能，保障電子文件歸檔工作廣泛開展，切實推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式單套制歸檔；大力推進黨政機關電子文件單套制歸檔，逐步開展其他業務系統電子文件單套制歸檔；推進企業事業單位電子文件單套制歸檔從會計系統向管理系統、工程技術系統、科研系統等更廣泛領域推廣。

隨著電子信息技術的飛速發展，辦公自動化、標準化、網絡化越來越成為大勢所趨。為適應現代管理制度和信息社會的發展，電子文件歸檔和管理工作已是勢在必行，且需求愈盛、腳步愈緊。但是，電子文件的歸檔和管理，較之傳統的文件歸檔和管理，從理念方式到具體操作都有巨大差異。對于這種新的管理模式，檔案部門亟須主動作為、快速適應、積極探索，并借此契機推動檔案工作邁上一個新臺階。

一、正確認識電子文件歸檔優勢

電子文件之所以被大力提倡、廣泛使用，源于它相較紙質文件所顯示出的突出優勢。主要表現在三個方面：

（一）操作方便，節省人力，便于管理。傳統的文件管理，因為需要手工檢索，所以檔案整理工作十分重要也非常繁重，大量的檔案整理、分類、組卷往往耗費歸檔人員和檔案人員大量的時間和精力。而實現電子文件在線歸檔后，依靠技術手段，使歸檔和整理分類變得簡單而方便。

（二）容量無限，節省空間，降低成本。隨著時間的推移，傳統紙質檔案會越積越多，需要占據的空間將越來越大，結果導致庫房面積需要不斷擴大，設備需要不斷更新和添置，這成為很多檔案部門面臨的難題。而電子文件載體容量極大，隨著信息科技的發展，載體的承載量只會越來越大，而相對的空間需求量極為有限，幾乎可以不計，這就較好地解決了儲存空間的難題，大大降低了檔案保管的空間成本。

（三）路徑高效，檢索快捷，提高利用率。傳統的紙質檔案，一般需要到檔案管理部門辦理借閱手續，進行復印或借走利用。一旦實現了電子文件歸檔和管理，則多數可以實現網上查閱和借閱，利用路徑更加高效和便捷，既減少檔案人員工作量、節省設備資源，也將會大大調動檔案利用人員的積極性，提高檔案的利用率。

二、積極探索電子文件歸檔工作新模式

（一）全程管理+單套歸檔。1.要確保全程管理。要對電子文件的形成、歸檔，電子檔案保存、利用、移交等所有環節實行全過程管理，最大程度確保電子文件運行和電子檔案管理連續、安全、可控。2.要以事項為歸檔基本單位。以事項為歸檔基本單位，開展電子文件歸檔與電子檔案管理，改變了過去以部門為基本單位歸檔的方式，有效解決了同一事項涉及多個部門時材料歸類不清、文件缺失、過程記錄不完整等問題，確保電子檔案的完整性和可用性。3.要實行單套制歸檔。以電子形式歸檔和移交、符合法律法規要求且來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件，其紙質材料則需線下錄入或掃描上傳后在線上進行處理，以打通全流程電子化的“最后一公里”。

（二）分工協作+聯動共治。電子文件歸檔和電子檔案管理工作涉及業務部門、信息技術部門、檔案管理等多部門。部門間職責界定和銜接機制不清晰易導致職能交叉、重復和缺失現象，從而增加了工作難度。因此，必須清晰各自分工范圍，并做好組織協調和共建共治。1.要明確電子文件歸檔和電子檔案管理的責任主體職責，并各自負責完善自建系統中電子文件歸檔功能和檔案管理系統功能。2.要建立考核機制。主要是由檔案主管部門與信息技術部門通過日常檢查、隨機抽查等方式對電子文件的形成、辦理、歸檔及移交、存儲、利用等情況進行監督，發現問題及時督促有關部門落實整改。

（三）安全有效+真實可信。電子文件信任與存證問題將直接影響電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，是推動電子文件單套制歸檔亟須解決的關鍵問題。主要是要確保實現電子印章、電子證照、電子簽名、統一時間戳、0FD版式文件轉換等五種功能，確保電子文件的不可篡改性和原始性，強化證據效力，為電子文件單套制歸檔提供有力的技術支撐，推動電子檔案的高效共享利用。1.要確保同平臺走完全流程。確保電子文件形成、歸檔、保存、利用、移交全流程均在平臺辦理，從技術上保障歸檔電子文件的原始性、真實性、安全性。2.要確保電子文件不可篡改性。要由權威部門簽發統一的可信時間戳，確定電子文件產生的準確時間，采取第三方存證方式，使用無人值守的第三方設備，對電子文件在版式轉換時附加簽名保護，通過電子簽名加時間限制方式盡可能消除偽造、篡改歸檔電子文件的可能性。3.要增強電子檔案的安全保障。電子文件的形成、辦理、歸檔應采用符合國家信息技術安全要求的電子簽名、電子印章、身份認證、時間戳、日志、備份等可靠技術保障措施，確保電子文件信息真實、完整、可用、安全。提高電子證照發證用證能力，提取電子證照副本并附加用途限制信息和時間戳，不直接拷貝電子證照原件。歸檔電子文件在后續檔案利用中，只允許使用實時生成的限制用途的檔案副本。在日常安全管理方面，明確各方在電子檔案管理中的安全管理職責，定期開展電子檔案備份工作，做好電子檔案登記、檢查、遷移、鑒定、銷毀等工作，進一步強化安全保障。

（四）數據共享+功能建設。1.要明確電子文件及其元數據的歸檔存儲格式、元數據信息及數據質量，促進電子檔案信息資源的共享利用。2.要明確業務系統應具有電子文件歸檔功能，要求能批量導出歸檔信息并生成目錄清單，為電子文件歸檔工作提供基本支撐。3.要明確電子檔案管理系統的建設要求，實現電子檔案接收、整理、保存、查檔、鑒定、開放發布等全流程管理。4.要明確業務系統與檔案管理系統對接方式、接口數據標準和安全要求，實現電子文件歸檔和檔案移交全程線上辦理。

三、清晰界定各部門電子文件歸檔工作職責

（一）檔案部門職責。一是負責制定電子文件歸檔與電子檔案管理制度，提出業務系統電子文件歸檔功能要求，負責電子檔案管理系統的建設與應用培訓。二是負責指導監督電子文件形成或辦理部門按歸檔要求管理應歸檔的電子文件。三是負責電子文件歸檔和電子檔案編目、管理、處置和利用等各項工作。四是定期進行電子檔案備份，定期開展檢查、鑒定、銷毀等工作。

（二）電子文件形成或辦理部門。作為電子文件歸檔和電子檔案管理的責任主體，需做好如下幾點：一是負責本部門電子文件的形成、收集、整理、著錄和移交歸檔等工作。二是負責按照有關標準規范，完善自身業務系統中有關電子文件歸檔的功能建設。三是積極推動自身業務系統與檔案系統的對接，如未能對接，則要保證能批量導出歸檔信息包并生成目錄清單。

（三）信息技術部門。負責按照電子文件歸檔要求，依據標準建設、加強和完善業務系統電子文件歸檔功能，參與電子檔案管理系統建設，為電子檔案管理提供技術支持。

（四）保密部門。負責監督涉密電子文件歸檔和電子檔案的保密管理。

（五）涉及多個部門聯合辦理的事項。由各部門按各自職責分工做好歸檔工作。有牽頭部門的，由牽頭部門完成最終歸檔工作。