澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老淺析

文/曹健

澳大利亞是國民平均壽命最長的國家之一，人均壽命82 歲，其背后有著完善的各項養(yǎng)老制度，社區(qū)養(yǎng)老在其中擔負起了非常大的作用。

澳大利亞和許多其他國家一樣，面臨人口老齡化的問題。近年來，老年護理需求顯著增長，這一現(xiàn)象預計將持續(xù)到21世紀下半葉。與此同時，政府和老年護理服務提供者越來越認識到，大多數(shù)老年人希望留在自己的家中或者社區(qū)進行“就地養(yǎng)老”，并盡可能長時間地保持獨立，而不是進入療養(yǎng)院。在澳大利亞老年人呈現(xiàn)出“去機構化養(yǎng)老”的今天，社區(qū)養(yǎng)老注定在未來幾年成為主要的公共服務增長行業(yè)。

不過，澳大利亞的社區(qū)養(yǎng)老是一個多元且復雜的行業(yè)，在過去的20年里，新自由主義導致大多數(shù)公共服務的提供變得越來越市場化。高度的市場化導致私有的營利性組織（FPO）的廣泛增長、非營利組織（NPO）作用降低以及政府參與度不高。隨著大型FOP的出現(xiàn)，市場份額更加集中，導致基于社區(qū)的小型NPO市場份額減少，讓澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老的未來充滿了不確定性。

護養(yǎng)結合早期發(fā)展

早在1997年，澳大利亞就頒布了《老年護理法》，對養(yǎng)老護理產業(yè)作出了規(guī)范，明確了監(jiān)管內容和各方責任。由此可見，早在20世紀90年代，澳大利亞養(yǎng)老護理就實現(xiàn)了產業(yè)化，且市場已經相對龐大成熟。和我國的“醫(yī)養(yǎng)結合”不同，澳大利亞的老人似乎更看重護理。至2010年，養(yǎng)老護理產業(yè)的規(guī)模就達到40億澳元左右，名副其實成為澳大利亞重要產業(yè)之一。

在當時，對于住在社區(qū)的老年人，護理員“非正式照顧”是無償?shù)模M管被一些老人吐槽為“不三不四”或“有的沒的”，但不收費對于大多數(shù)人來說還是個不錯的福利。不過，對于有慢性病或者年齡超70歲的老人，則需要購買服務了。據(jù)統(tǒng)計，澳大利亞有1/3的老人年齡在70歲以上，根據(jù)這些老人的不同需求，護理員收取的費用不同。有償護理作為“非正式照護”的補充，成為澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老護理的一大特點。

曹健中國人民大學醫(yī)院管理研究中心研究員在澳大利亞，大多數(shù)老年人希望留在自己的家中或者社區(qū)進行“就地養(yǎng)老”，并盡可能長時間地保持獨立，而不是進入療養(yǎng)院。

當然，這其中會有一大批老人需要有償護理卻無力支付費用，所以大部分購買力必須來自政府。隨著時間的推移，為了應對需求的多樣性，澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府相繼推出了一系列由政府資助的社區(qū)老年護理項目。此外，還出現(xiàn)了不少來源于非政府資金支持的項目。

縱觀澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老項目，可以發(fā)現(xiàn)其“護養(yǎng)結合”模式基于兩大計劃，即HACC（家庭和社區(qū)護理計劃）和聯(lián)邦政府的社區(qū)護理包（“一攬子計劃”），二者共同提供超過80%的資金用于社區(qū)養(yǎng)老服務。

深挖其發(fā)展史，HACC成立于1985年，旨在滿足較低水平的護理需求，為每個地區(qū)、不同類型的服務提供充足費用，主要由提供者根據(jù)“共同準則”確定用戶的資格，再實施護理項目。相比之下，1992年聯(lián)邦政府推出的社區(qū)護理包則更“高級”，可以為具有更高護理需求的人提供高端服務，政府還設置了獨立的老年護理評估小組(ACAT)，來確定老年人和其伴侶是否可以達到護理包使用門檻。

澳大利亞研究機構的專家認為，HACC的成立是社區(qū)養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的一個重要分水嶺，就資金和客戶數(shù)量而言，HACC如今仍然是該行業(yè)的基石，是最大的政府計劃，所以才能從1985年一直運作到現(xiàn)在。HACC合并和擴展了許多國家和地區(qū)的資助計劃，帶來了更系統(tǒng)的服務、更連續(xù)的照護和更精細的管理。通過在每個地區(qū)有計劃地分配護理資源，避免了有限資源的浪費，促進了護理同質化水平。

“說句實在話，那時的護理員技術水平和今天沒有什么大不同，只是當時宗教和慈善NPO組織在社區(qū)護理產業(yè)方面規(guī)模相對較小，沒有進入政府購買服務層面，并且HACC基本上通過政府和供應商之間的共同策劃開展項目，所以FPO最初被排除在HACC服務申請之外，直到1992年采用了更加市場化的方法，引入使用競爭性招標的一攬子方案，才逐漸形成了政府、NPO、FPO三足鼎立的局面。”這位專家說道。

行業(yè)監(jiān)管質量為先

時至今日，澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老的提供者有3大主要群體：政府、NPO、FPO。政府的養(yǎng)老方案主要是HACC和社區(qū)護理包，這里不再贅述。NPO作為一個非營利性組織，獲得的政府資金最多，無論是在全國還是在新南威爾士州，NPO大多是具有廣泛地理覆蓋面的長期機構，可以提供一系列項目，包括老年護理和其他服務。

值得注意的是，現(xiàn)在有一些大型NPO組織，居然沿著公司化的路線發(fā)展，旗下衍生出以社區(qū)為單位的基礎NPO公司型組織，由當?shù)刎攬F控制和管理，摒棄宗教信仰與慈善理念，觸角伸向了“護養(yǎng)結合”之外的領域。這些社區(qū)NPO公司型組織數(shù)量不斷增加，引起了政府的注意。此外，澳大利亞的FPO幾乎全部是針對社區(qū)老年護理的中小型組織，大多數(shù)沒有公開上市，所以也亟待政府監(jiān)管。

一項調查顯示，隨著社區(qū)養(yǎng)老這項公共服務市場化的持續(xù)快速發(fā)展，主要問題是群眾對供應方服務質量的擔憂。不少人認為，政府、NPO、FPO這三方在社區(qū)養(yǎng)老服務核心目標的能力水平上，會有所不同。主要體現(xiàn)在時效性，即第一時間有所響應并滿足老人的護理需求；公平性，即無論貧富貴賤，需要護理服務的老人都可以得到同質化的服務；可及性，即充分利用優(yōu)質護理資源，而不是派一些濫竽充數(shù)的護理員上門服務。

在這種情況下，澳大利亞的老人們擔心諸如FPO的不規(guī)范以及許多NPO的“公司化”會影響服務質量。一位老人直言不諱地說：“他們只關心能掙多少錢，少干多少事，而不會去主動關心客戶真實的需求和身心健康，無法確保為一些‘鈔能力’不足的老人提供最佳的護理服務。”

澳大利亞老人在遠郊山區(qū)休閑養(yǎng)老。

為此，澳大利亞政府一方面出臺各項規(guī)章制度，規(guī)范養(yǎng)老護理產業(yè)。比如，設置護理員等級，通過護理員的能力、技術、素質等方面制定準入和考核標準，完善護理員工作流程以及對流程進行實時監(jiān)控，建立救治網(wǎng)絡，提高護理響應速度等。

另一方面，采用競爭性招標和承包(CTC)的方式，為特定地區(qū)的老年護理服務選擇提供商。為此，政府開發(fā)了準憑證許可(QVL)系統(tǒng)，該系統(tǒng)限制了用戶可以自行選擇服務提供方的資質，換句話說，要想拿到政府的補貼獲得更大的市場份額，首先要通過政府的考核與招標，此舉淘汰了一些無資質或打擦邊球的公司，在一定程度上規(guī)范了老年護理市場。

不過，招標這種方式有利于更大、更成熟的服務供應商，尤其是在每個地區(qū)的每個項目都需要單獨招標的情況下，這種情況更加嚴重。較大的供應商有資源支持市場研究，有專業(yè)的投標人，還有眾多的宣傳手段打造口碑取得群眾信任，并且在政府相關機構中，他們已經建立了良好的形象，容易造成壟斷市場的行為。這樣就不利于小型社區(qū)及小型供應商的發(fā)展，只會進一步鞏固老牌供應商的地位。總之，澳大利亞雖說有完善的養(yǎng)老制度，但實現(xiàn)高質量發(fā)展仍須以護理質量為中心進行不斷探索。