關于應對“模糊地帶”消防安全監管責任風險的思考

楊建華

摘要：文章從消防執法改革后住建部門、消防救援機構在消防安全監管領域的職責邊界問題著手，分析建設工程消防安全監管職責的“模糊地帶”問題，從隱患交織、營商環境、火災調查、施工工地等方面分析監管職責不明晰的具體情形及問題原因，提出加強和改進部門協作監管的工作建議。

關鍵詞：消防;安全監管;職責邊界;協作

2021年12月21日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議中，全國人大常委會副委員長張春賢同志代表全國人民代表大會常務委員會執法檢查組作《關于檢查〈中華人民共和國消防法〉實施情況的報告》，報告中提到各地普遍存在“責任落實不到位與部門協作不順暢并存，住房和城鄉建設部門專業建設工程的消防審驗和工程管理協調機制有待完善，住房和城鄉建設部門與消防救援機構對消防技術服務、單位建筑的日常消防監督檢查關系和管理權限不夠明確”等問題。

消防安全監管“模糊地帶”，是指住建部門與消防救援機構在建筑防火安全領域，存在監管職責邊界模糊的現象，造成兩個部門在行使職權工作中出現權力交叉甚至沖突。文章旨在分析建筑消防安全監管領域“模糊地帶”的問題原因，探討改進消防監管的解決對策，確保消防救援機構執法人員做到盡職免責，力求避免因事前監管責任不落實，發生有影響的火災事故后造成消防救援機構執法人員受到“背鍋式”追責。

一、消防安全監管“模糊地帶”的具體表現

（一）“未驗先用”建筑隱患突出

2021年4月23日，新修訂《消防法》施行后，建設工程消防設計審查驗收職責劃轉住建部門，消防救援機構不再承擔建設工程領域行政審批及相應的行政處罰職權。消防執法改革以來，未經消防審查驗收擅自投入使用的建筑物中，普遍存在消防設施安裝不到位等問題，表面上看，直接火災隱患是建筑物消防設施設置不規范、未保持完好有效，需消防救援機構查處，但仔細分析則發現，這些問題是因建設工程項目未經住建部門審查驗收，并違規投入使用導致。很多建設工程項目由于“未驗先用”致使室內外消火栓、自動噴水滅火系統、火災自動報警系統等處于故障狀態，隱患整改涉及建設、施工、監理、使用或管理等多個單位，隱患整改難度很大。消防救援機構在日常執法檢查發現此類問題，以責令管理使用單位整改為主，并將建筑物未經消防設計審查驗收違法線索函告住建部門，然而，住建部門往往以無執法人員為由未查處此類違法行為，管理使用單位也因資金、產權等問題未及時整改隱患，致使消防安全隱患長期存在。以十堰市為例，僅在張灣轄區“未驗先用”的高層建設項目就多達22個，涉及的高層建筑達數百棟，不少存在消防施工質量問題，比如：君臨天下建設工程違規進行改擴建。有的一類高層建筑已投入使用多年，甚至尚未安裝消防設施，比如：金港福座、金港旺座、金港商谷等建設項目。因消防設施安裝不到位，消防救援機構在督促小區物業管理單位落實消防安全責任中，因無相應行政處罰權，多從消防管理方面提出整改要求，卻無法觸及建筑使用多年尚未安裝消防設施、器材等根本性問題。

（二）經驗收合格建筑仍存安全隱患

結合十堰市消防救援支隊日常監督檢查發現，大量經竣工消防驗收合格審批手續的建筑也存在施工質量遺留問題。比如：2021年通過消防驗收的環球港商業綜合體是十堰市集展覽、購物、餐飲、娛樂、健身為一體的大型商業綜合體，2021年12月25日開業檢查中，消防救援機構仍發現存在防火設施安裝不到位、防火分區超過規定面積、未按原建設工程設計審查圖紙施工、違規改變架空區域及負一層倉庫為商業用途等突出問題。張灣區的中鐵世紀山水、漢江明珠、宏康醫藥廠房三個建設工程項目，所使用的三類不同類型消防水帶、手提式干粉滅火器消防產品均為不合格消防產品。列入消防安全重點單位的十堰海元和工貿有限公司的倉庫在“未驗先用”的情況下已投入使用多年，倉庫已被租戶改建，后在屬地管理的張灣區消防救援大隊檢查時發現該單位倉庫大量安全出口被封堵，在責令該單位整改期間，該單位忽然告知張灣區消防救援大隊，住建部門已對倉庫出具竣工驗收合格審批手續，拒絕改正安全出口被封堵的違法行為。2021年11月，有群眾通過“網上問政”欄目舉報消防驗收的國瑞中心地下停車場室內消火栓箱安裝在兩個停車位之間，車輛停放后影響消火栓的開啟，消防救援機構核查后，單位以住建部門已出具消防驗收合格審批手續為由拒不配合整改隱患。

（三）變相重復審查行政許可內容

2021年5月15日，應急管理部印發了《應急管理部關于貫徹實施新修改〈中華人民共和國消防法〉全面實行公眾聚集場所投入使用營業前消防安全檢查告知承諾管理的通知》（應急〔2021〕34號），全面實行公眾聚集場所開業前檢查告知承諾制，消防救援機構受理單位的開業許可申請后，不再將建設工程是否通過消防驗收作為前置條件，按照《公眾聚集場所消防安全要求》進行實地檢查判定，作出許可、不予許可的決定。從簡政放權角度看，這的確為消防安全基礎條件好的單位提供了便利，但實踐中經常出現的矛盾問題是，消防救援機構依據標準實地判定的檢查項目，包括建筑物的總平面布局，平面布置，防火間距、防火分區及防火分隔，安全出口，內外部裝修材料，消防器材及標志，消防水源，消防設施，電氣線路敷設等消防安全技術條件，與住建部門開展消防驗收的項目有較大重復，實際上相當于兩個部門對同一個場所進行了兩次檢查判定。甚至出現經住建部門抽查合格的項目，在場所未進行改造裝修的前提下，消防救援機構抽查發現很多不合格項，簡政放權的本意卻無意造成了兩個部門判定結果大相徑庭，讓企業群眾產生困惑，而矛盾焦點主要集中在消防救援機構的許可，對消防救援機構執法人員造成不利影響。

（四）重大火災隱患判定成為難點

重大火災隱患是指違反消防法律法規、技術標準，可能導致火災發生或火災危害增大，造成重大火災事故的潛在不安全因素。當前，消防救援機構主要依據國家標準《重大火災隱患判定方法》（GB35181-2017）進行檢查判定，從建筑物的總平面布置、防火分隔、安全疏散設施及滅火救援條件、消防給水及滅火設施、防煙排煙設施、消防供電、火災自動報警系統等方面可以直接判定，也可以綜合判定重大火災隱患。該判定標準相比于其他消防技術標準，適用方式存在明顯區別，消防救援機構按照新修改的《重大火災隱患判定方法》，判定重大火災隱患實行新標準溯及既往。而住建部門按照《建設工程消防設計審查驗收暫行規定》（住房部令第51號）進行消防驗收，實行新標準不溯及既往。比如，2006年版《建筑設計防火規范》（GB50016-2006）未要求兒童活動場所必須設置自動噴水滅火系統，2015年修訂后的《建筑設計防火規范》（GB50016-2014）要求大中型幼兒園必須設置自動噴水滅火系統。對于2015年以前建設的幼兒園場所，消防救援機構如根據《重大火災隱患判定方法》進行判定，則構成重大隱患單位，住建部門則認為，如該幼兒場所建設后未進行改擴建、室內裝修，則應按照當時適用的技術標準，不應當判定為重大隱患單位。上述類似的矛盾問題，隨著消防技術標準的更新迭代日益凸顯。

二、消防安全“模糊地帶”監管責任分析

（一）新舊隱患相互交織帶來監管困惑

一方面，對于未經竣工消防驗收已投入使用的單位，往往發現其違法降低消防技術標準施工（住建部門監管職權）和消防設施設置、配置不符合標準要求（消防救援機構監管職權）的問題相互交織，如未按國家工程建設技術標準配置、設置消防給水系統、自動噴水滅火系統、排煙設施、防火卷簾等消防設施或分隔不到位;在對“未驗先用”違法行為未查處的情況下，住建部門主要聚焦于建筑工程消防施工質量，對建筑工程施工、監理等單位進行查處并督促整改火災隱患，而消防救援機構聚焦于對消防設施、器材類火災隱患進行查處并督促整改。在溝通不暢的情況下，對同一違法事實，容易對違法事實定性出現不同的理解。另一方面，對于未經竣工消防驗收已投入使用的單位，因仍存在大量建設過程施工質量問題，建設工程原建設、施工、監理單位均已離場，消防救援機構再對存在問題要求責令改正出現了很大困難。同時，住建部門先審批合格、審批合格后消防救援機構督促整改并處罰的現象嚴重損害了政府部門的公信力。

（二）背離全面優化營商環境工作要求

建設工程在施工建設之初時的消防工程施工質量與后期建設工程消防設施、器材維護保養和使用緊密相連。隨著優化消防營商環境工作全面鋪開，政務服務“好差評”、火災隱患舉報投訴獎勵等措施施行，今后消防監督執法程序更加透明，監督執法效能要求不斷拔高，輿論監督也越來越嚴。當前辦理公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查項目工作中，因將建設工程消防設計審查驗收不作為前置條件，而消防救援機構在檢查時仍需核算消防水池容積、安全疏散距離、排煙量等信息，不但造成社會資源浪費，執法效率降低，也嚴重違背了當前“便民利企”“無事不擾”的工作要求。在兩個部門作出結果相反的行政審批結論時，更會嚴重損害政府職能部門的公信力。

（三）火災事故延伸調查成為尷尬

根據中央深化消防執法改革意見有關要求，強化火災事故倒查追責，對亡人和造成重大社會影響的火災逐起組織調查，倒查工程建設等各方主體責任，同時嚴格追究屬地管理和部門監管責任。2019年10月，應急管理部消防救援局下發的《開展火災延伸調查強化追責整改的指導意見》指出，火災延伸調查由消防救援機構組織實施，調查內容包括建設工程消防設計、圖紙審查、施工、驗收和監理等環節的工程建設責任以及政府部門監管責任。一方面，對行業、部門和屬地政府存在消防安全監督管理職責不落實的，消防救援機構通過報告所屬政府或者其上級政府依法調查處理的方式，強化責任追究。另一方面，要求對建設、設計、施工、監理單位和技術服務機構一道，厘清相關單位在建設管理環節的責任。然而，對那些使用年代時間長的建筑，往往存在多次使用性質變更或施工改造，針對消防設計、圖紙審查、施工、驗收和監理等環節的調查工作難度極大，甚至因年代久遠很難收集到相關資料和問題線索，一旦往前延伸無法進行，后續負責日常監管的消防救援機構則成為了兜底部門，責任追究的焦點很容易聚集在消防部門，造成最后自己調查自己，自己問責自己的尷尬境地。

（四）施工工地監管成為盲區

《中華人民共和國建筑法》中規定施工現場安全由建筑施工企業負責，建設行政部門負責建筑安全生產的管理。2021年“12·8”山西壽陽工地較大亡人火災、2022年“3·8”江蘇鎮江工地較大亡人火災發生后，施工工地消防安全是由住建部門負責監管還是消防救援機構負責監管的問題引發了很大爭議。2021年修訂的《安全生產法》將“三管三必須”首次上升到法律層面規定，按照其中“管行業必須管安全”這一原則要求，住建部門作為施工安全的行業主管部門，理應承擔施工工地的消防安全監管職責。而各地住建部門普遍認為其無建設工程施工工地監管職責。此外，有的建筑已投入使用，后期邊施工邊改造，對此類是否屬于建筑施工工地存在爭議。由于監管職責隸屬于兩個部門，信息交流溝通不暢，消防救援機構難以掌握施工工地進度、相關施工企業等信息，難以及時將施工工地有關單位納入“雙隨機、一公開”監管對象，加之兩個部門基層執法單位存在相互推諉現象，一定程度上造成了施工工地消防安全監管的責任懸空。

三、應對消防安全監管“模糊地帶”責任風險的實踐探索

（一）建立爭議協商解決機制

對工作推進過程中出現的爭議或者新情況、新問題，由承擔主要行業監管職責的牽頭部門主動與相關部門進行溝通協調，對直接關系企業、群眾辦事創業的事項，要提前研究對策措施，防止工作脫節;溝通協商未能達成一致意見的，由牽頭部門及時提請政府協調明確。同時，由兩個部門通力協作，全面摸清2021年新修訂《消防法》施行前遺留的建設工程消防違法行為，并對建設工程消防設計審查驗收項目出具合格審批手續后存在爭議項目進行梳理，在政府的統一領導下，加強執法協作，通過會商方式共同解決歷史遺留的消防違法行為。

（二）建立信息互通抄報機制

消防、住建部門定期互通審批項目的情況，互補工作盲區，依法將有關單位、場所納入各行業監管部門“雙隨機、一公開”監督抽查名單，加強事后監管。共享消防審批結果信息及建筑平面圖、消防設施平面布置圖、消防設施系統圖等基礎資料;消防救援機構需為建設主管部門調閱既有建筑消防審驗檔案提供配合和支持。對未經竣工消防驗收的、不符合消防安全基本條件或存在重大火災隱患的單位、場所，由雙方共同督促整改、依法處理。經審批消防驗收合格后，發現仍存在遺留隱患的，由兩個部門會商解決。

（三）建立聯合執法協作機制

消防、住建部門依職責加強對相關場所的消防監督管理，建立有效的聯合執法協作機制，在黨委政府的統一領導下，加強執法協作，住建部門發現已投入使用的工程存在火災隱患或者存在“公眾聚集場所未經消防救援機構許可，擅自投入使用、營業的”等違法線索的，及時移交同級消防救援機構。消防救援機構在日常檢查中發現建設工程存在“未審先建”“未驗先用”“驗收不合格擅自投入使用”“未依法竣工備案”等違法線索的，及時移交同級住建部門。

（四）完善火災延伸調查機制

消防救援機構在火災事故調查中認為可能涉及工程建設責任的，由住建部門會同消防救援機構共同組織開展火災調查。發揮住建領域專家、技術人員的專業優勢，著重查清建設工程設計、施工、監理等單位存在問題，在認定直接起火原因的基礎上，通過總結、發現和解決建設工程防火技術問題，進一步改進行業監管方式，修訂完善技術標準，聯合推動調查成果轉化，共同推進火災防范工作。

（五）明確施工安全監管部門

安全監管責任重大，由于各地住建、消防部門間職責交叉、空缺問題不同程度存在，僅靠某一個部門主動上前一步于法無據、難以根本解決，必須依法界定清晰、無縫銜接，厘清各自權力和責任邊界，方能真正明權定責、權責一致，推進和落實執法效果，發揮執法威懾力。建議按照《建筑法》《安全生產法》有關規定，住建、消防聯合發文明確施工現場由建筑施工企業負責行業消防安全，住建部門對建筑安全生產工作進行指導和監督，消防救援機構負責消防安全綜合監管和業務指導。

（六）建立專家資源開發共享機制

由住建部門、消防救援機構以及相關企業、消防技術服務機構等共同組建消防專家庫，共建、共享消防審查驗收、防火監督、消防維保檢測等技術人才資源，充分發揮行業專家在消防設計、監督管理、火災調查和業務培訓等方面的技術支撐作用，釋放專家檢查、指導的效能，提升聯合監管執法的專業化水平，及時化解“模糊地帶”安全風險。

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